我國公共衛生危機治理體系的構建與優化

誠 然

（上海出版傳媒研究院，復旦大學國際關系與公共事務學院 上海）

一、公共衛生危機治理體系構建的必要性與可能性

1.傳統的突發公共衛生事件管理的不適性表征

（1）政府公信力的風險系數上升。傳統的政府突發公共衛生事件管理中政府毫無疑問扮演了大包大攬地角色，而這種封建家長式的角色本身是具有正反兩種屬性的，雖然其可能具有以資源的集約利用、集中調配短時間內解決重大問題的優勢，但是同樣不可避免的是具有的方向性、系統性錯誤的傾向。從這個角度來說，政府在突發公共衛生事件中大包大攬是一把雙刃劍，若處理不當，有可能使得政府形象受損。

（2）其他社會主體參與空間政府被擠占。政府在突發公共衛生事件中的壟斷性主體地位, 無疑會減少社會主體的參與機會, 社會主體在信息交流的途徑與內容上缺乏選擇,其參與空間自然受到擠占,這種擠占又會帶來諸如政府的執政能力受到影響等一系列后果。

（3）公共資源利用效率不高，政府成本上升。盡管當前的以政府為主的應急管理體制在處理突發問題時具有一定的優勢，但不可否認的是政府的這種應急體制有其自身的局限性，對應急行為的掌控力不足及行政成本的難以準確衡量，往往會導致許多公共資源的閑置與浪費，或者說對公共資源利用效率的低下導致了政府成本的上升。

2.現代危機治理的適應性表征

（1）治理體系內部網狀體系在運轉層面具有針對性。在危機治理體系內部, 多元主體間關系已然發生轉變。危機治理體系內部呈現多主體間合作的網絡與扁平結構狀態，并且主體間交互關系由之前的垂直式金字塔結構,轉型至以公共部門為內核，各種社會主體以制度化的方式互助協作，實現危機共治的網絡結構。這種網絡結構具有強大的整合力量，而整合力量則來自組織結構創新中所獲取的功能增量。

（2）社會主體參與危機治理具備專業優勢與身份優勢。社會主體在某些特定領域往往具有公共組織所不具備的專業性，在公共衛生層面亦如是，這使其在參與到危機治理過程時有著更加專業與獨到的視角, 他們通過在衛生領域的專業優勢, 可提供專業的解決方案。社會主體自身的紐帶性使其具備了上下貫通的身份優勢，可利用這種身份優勢所依憑的廣泛社會觸角與草根基礎,在危機的各階段產生巨大價值。

（3）治理體系具有工具選擇整合優勢。治理工具是指通過將治理目標轉化為具體行為, 以改變標的行為或狀態, 從而最終實現治理目標的手段或機制。各種治理工具各有其優劣勢，在差異化的經濟社會情況下,根據實際情形進行選擇、組合和運用。在危機治理中，可供選擇的有一整套政策工具作為結構化的行動選項，可根據實際情況使用適配性的工具或工具組合。現代政府的失敗不在目的而在于手段，要有效地治理危機，就要選擇和運用適當的政策工具。

三、公共衛生危機治理體系構建及優化

公共危機治理主要治理因社會風險造成的政治合法性壓力，這不是這才是真正意義上的公共危機治理。從目前的現狀來看，我國政府常用的應急管理手段正從理念的層面到制度的層面經受著現實的嚴峻考驗，無論是意外事件的常態化所導致的應急管理正當性受到的挑戰，還是傳統的日常管理與應急管理的適用性問題，都要求我們從戰略層面來理解當今中國所面臨的問題并建構相應的管理理念與制度。

1.危機治理理念戰略重構

理論是行動的先導，在構建我國危機的治理體系時，首當其沖需要進行考慮的就是危機治理理念的重構，即解決應用于我國危機的治理理論問題。在具體問題上，中國當前所面臨的各種問題無法僅僅依靠單一的應急管理體系來完全解決，這同樣需要從更高的戰略層面來進行危機治理體系設計。戰略性的危機治理主要可以從兩個層面來理解，其一是面對危機要有戰略思維，二是要從突發公共衛生事件的簡單應對升級為危機的治理。在事物變化迅速和信息充分的時代，在各個實用及研究領域，可以動態、綜合地跟蹤多種因素變化的戰略思維應運而生。

2.危機治理制度創新

危機治理要依靠制度的完善，而危機恰恰也是制度變遷與創新的最佳切入點。危機的種種危害特征意味著在應對危機時要勇于突破舊制度的約束，采用最有效的方式和手段來應對和治理危機，而在此時是突破危機治理的理念與制度固有思維、實現危機治理制度創新的最佳契機，并且此時能實現最有效率的制度創新。要實現對危機的有效治理，則務必突破現有制度的路徑閉鎖困境，創新和完善危機治理制度體系。建設綜合性、全局性、指導性和權威性的危機治理制度框架，從更為宏觀的層面對危機治理的組成結構、行動主旨、行為準則、相關主體的權責關系等作出權威而明晰的規定。以上需要對現存危機治理的法規制度進行整理、修訂和完善，依據新的治理的要求來制定兼顧綜合性與專門性的法規制度，形成系統的應用于危機的治理制度體系。

3.危機治理多主體協作

為達致同樣的價值追求,包含政府在內的多種公共治理主體間的界限將逐漸模糊。在危機研究中各主體的主觀性感受將是更重要的視角。治理的理念重點之一就是多元治理主體間的相互協作與共同提升，顯而易見的是危機需要在治理理論的指導下進行探討而非其它管理模式，要有效處理危機必須要使得包括公共部門在內的多元主體共同參與與協同合作,并且危機中的環境還要求多主體間的這種協作更富效率。隨著經濟社會條件的逐漸復雜化,當前的危機基本無法依靠個人或單個組織來有效應對，因此包括政府在內的多主體必須協調合作進而產生有效的集體行動來作為回應。

危機自身具備的公共屬性要求其必須以系統性的方式來解決，而系統性的解決方式必然要求多個治理主體間的密切配合和通力協作,值得注意的是這種協作并不僅僅限于政府部門，還要在多元的社會主體間進行無縫隙進行。危機往往不能僅依靠某一部分群體或組織，因此危機治理的實現必須要依靠其他治理主體的協作，從這個角度來看橫向聯系是實現危機有效治理的重點。同時要以制度或正式程序的保障來確保橫向聯系的實現,確保各類主體在參與到危機治理中時能夠無縫銜接與有效協作,確保各種主體在參與危機治理中的功能差異得到整合，最終實現化解危機的共同目標。

4.危機治理過程優化

公共衛生危機的全過程應對體系從內涵上又分為系統治理、動態治理、主動治理，從行動措施來看全過程應對體系需要進行反思，反思現代性的不確定性和現代化的不確定性。構建全過程的危機治理體系是對現存突發公共衛生事件應急管理系統的重構與改造。

首先是要在風險防控階段加強監管與問責。要消除監管盲區，及時發現由監管體系碎片化及信息隔閡所導致的監管盲區并進行相應的流程變革，加強跨區域監管能力。對公共衛生安全風險作全面評估，設計制度化的方式來糾正可能決策選項帶來的重大風險；另一方面還要大力建設統籌型、專業型和志愿型三類公共衛生應急管理隊伍，共同組成公共衛生安全管理體系。最后是在恢復重建和提升階段強化問題調查和總結反思。應成立專門的公共安全委員會，定期審議同級政府提交的公共安全報告，監督檢查政府的風險防控和應急管理工作。

5.危機治理效能提升

危機管理的核心在于決策，危機治理的根本則在于效能。治理效能是指治理行為達成預期目標的程度，與效率相比，效能是指目標的實現程度，著重質量層面，它更強調效果，重視服務質量，注重質量保證能力。在危機治理過程中，要把治理效能，而非效率，作為治理的目標追求。在多次危機中我國政府的危機治理能力經受住了巨大考驗，表現出了卓越的應急能力，彰顯了我國危機治理的效能。但同樣引人注目的是，在歷次面對危機情境時，在某些方面還存在著問題和不足。各級政府及各類治理主體要在應對公共危機的過程中要不斷總結經驗和教訓，增強危機應急和治理能力，把提高危機治理能力作為構建和諧社會的重要環節之一。

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