地方高等院校辦學效率空間分布及其財稅支持政策研究

□ 劉建民 毛 軍 吳金光

地方高等院校辦學效率空間分布及其財稅支持政策研究

□ 劉建民 毛 軍 吳金光

運用數據包絡分析法(SBM模型)測算1999年-2012年中國地方高等院校的辦學效率發現，我國省域間地方高等院校辦學效率出現空間集聚格局，地區間辦學效率差距有所縮小。同時，采用空間計量研究發現，地方政府高等教育投入努力程度、地方政府間財政競爭、財政分權變量對我國區域地方高等院校辦學效率具有擠出效應，并且財政分權變量表現出負的空間外溢性特征；相反，財政轉移支付規模的擴大有效地提高了我國區域地方高等院校辦學效率并表現為正的空間外溢性特征。因此，可以通過加強高等教育經費使用管理與完善地方高等教育財政撥款模式等途徑有效提高我國地方高等院校辦學效率。

地方高等院校；辦學效率；財稅政策；空間計量模型

一、引言

伴隨20世紀90年代我國教育財政制度改革，高等教育逐步實行中央和省級兩級管理，實行了以省級政府為主的高等教育撥款管理體制。現階段地方高等院校間為謀求生存與發展空間，競爭日益激烈。作為立足區域經濟社會發展辦學的地方高等院校如何適應高等教育發展新形勢，提高辦學效率已成為地方高校生存發展的理性選擇。受到區域經濟發展水平和地方財力水平的影響和現行“生均定額+專項資金”撥款模式的制約，我國地方高等院校存在辦學經費緊缺與資源利用率低、經費浪費嚴重并存的局面，導致辦學效益差、辦學特色不夠明顯。此外，由于區域地理位置、經濟發展、財稅支持政策等因素也直接影響了地方高等院校辦學效率水平，區域差距不斷加大，導致了地方高等教育發展不平衡。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，應從財政支持地方高等院校辦學的財稅體制框架入手，提高地方高等教育質量和辦學效率，促進地方高等教育事業區域協調發展，是實現我國高等教育發展戰略的必要選擇。

國內學者以我國高等教育投入體制改革以及財政撥款制度轉變為背景，就高等教育投入體制問題展開了系列研究。韓莉和李輝(2005)進一步提出建立從過程轉向產出的控制和問責機制，加強對高校教育質量和教育效益的考核，引入績效評價機制，對高校財政的投入應根據人力、物力、財力等資源利用效率撥款，逐步建立科學的資源利用率指標體系，作為獲得撥款的主要依據[1]。何晶和曾憲萍(2011)認為我國現階段高等教育財政不只存在著投入不足的問題，也存在地區分配不合理、教育資源浪費以及高等院校資金使用效率不高等問題[2]。要縮小各地區高等教育差距，除了縮小投入差距外，還需要增強落后地區的高等教育效率。李祥云(2011)采用賦權法對我國各地區的高等教育效率進行了綜合評價，測算出我國高等院校的辦學效率[3]。此外，顧佳峰(2007)認為由于我國幅員遼闊，各區域的高等教育發展極不平衡，探究影響高等院校辦學效率的因素及其作用機理時，應該考慮高校辦學效率的空間效應及其動態分布[4]。錢爭鳴等(2008)

在考慮空間相關性的基礎上將空間面板模型結合起來研究高等教育支出的產出效應，研究結果表明經濟發展中高等教育投入效應具有空間外溢性[5]。周勝和劉正良(2013)基于中國教育投入的計量表明中國高等教育具有顯著的負外溢效益[6]。

基于我國地方高校辦學需要，在深入考察地方高等院校辦學效率空間分布及其演進的基礎上，以理順財稅支持政策與地方高等院校辦學效率的關系為目的，探討包括財政教育投入體制在內的財稅支持政策運用的思路，從而實現在滿足地方高校辦學經費需要同時提高資金投入的使用效益的目的。首先運用數據包絡分析法(SBM模型)測算我國地方高等院校的辦學效率，在此基礎上通過空間計量研究我國省域地方高等院校辦學效率空間集聚與變動情況；針對我國省域地方高等院校辦學效率的差異，通過采用省級面板數據空間計量模型分析影響我國區域地方高等院校辦學效率的財稅因素空間外溢性特征，并提出促進我國地方高等院校辦學效率的財稅政策調整建議。

圖1 中國省域地方高等院校辦學效率水平分位圖（1999）

二、地方高等院校辦學效率測算及其空間統計描述

（一）地方高等院校辦學效率測度

結合我國高等教育自身的特殊性，將高等院校教育投入與產出指標數據進行量化分析。高等教育的投入包括人力投入(教職工總數)、財力投入(國家財政性撥款和學費收入)和物力投入(固定資產總值和校舍建筑面積)。高等院校辦學產出指標分為教學產出(人才培養)，選用在校學生表示學生數量；科研產出(科學研究)，從發表的論文、出版的學術專著、獲得的各種科研成果獎、省部級以上科研項目等四個方面來度量；社會產出(社會服務)，選用地方高等院校畢業生人數間接度量高等院校的社會服務功能。利用MAXDEA軟件測算出1999年-2012年我國31個省域地方高等院校辦學效率，數據來源于《中國統計年鑒》、《中國教育統計年鑒》和《中國教育經費統計年鑒》。由于篇幅所限，本文只給出1999年(圖1)和2012年(圖2)中國各省域地方高等院校辦學效率測算水平分位圖（由于缺少臺灣的數據，暫將其設定為0）。

（二）空間自相關性檢驗

由圖1和圖2可以看出，中國省域間地方高等院校辦學效率差異有所改變，而且地方高等院校辦學效率與高等院校教育經費投入水平在地理空間分布上并非一致。地方高等院校辦學效率較高地區可能是由較高的教育經費投入帶來的結果，但教育經費投入較高的地區辦學效率也可能較低。究其原因是因為這些地區教育投入對其他地區產生一定的空間外溢性，從而降低了這些地區教育經費投入對辦學效率的作用，使這些地區的辦學效率增長效應有所弱化。因此，中國省域間地方高等院校辦學效率和教育經費投入水平間存在空間相關性及空間外溢性。因此，根據我國省域間地方高等院校辦學效率空間分布的Moran散點圖，將31個省域劃分為高高(H-H)、高低(H-L)、低高(L-H)和低低區(L-L)四種類型。

圖2 中國省域地方高等院校辦學效率水平分位圖（2012）

使用STATA11.0并結合空間計量軟件包測算出中國省域地方高等院校辦學效率的Moran’s I值，研究發現我國省域地方高等院校辦學效率的Moran’s I指數均為正，Moran I的正態統計量Z值通過了在0.05水平下的顯著性檢驗，這說明我國31個省域地方高等院校辦學效率并非表現出完全

隨機的狀態，而是呈現出顯著的地區間空間依賴性。根據空間聚類分析法給出了1999年和2012年我國省域地方高等院校辦學效率的Moran散點圖(見圖3和圖4)，散點圖中每一個點均代表一個特定地區，散點圖的作用主要是反映不同地區空間相關模式和聚集分布，以便直觀觀察中國省域地方高等院校辦學效率的空間差異特征[7]。根據2012年Moran指數散點圖可以將各省域地方高等院校辦學效率分為四個象限的集群模式：第一象限表示高高模式(HH)，表示高辦學效率省域被其他高辦學效率省域所包圍，主要有12個省份，除了包括江蘇、河南、山東、廣東、湖北、湖南、安徽、浙江、福建等高等教育競爭較強地區的辦學效率大多處于“高高”象限外，經濟相對落后的省份如貴州、廣西、江西等省的數值也較高，其原因可能是由于這些省份的人口和經濟規模相對較小，相應的高等教育資源投入容易取得成效而使得高等教育資源能夠得到充分利用；第二象限表示低高模式(LH)，表示低辦學效率地區被周邊其他高辦學效率水平地區所包圍，主要有6個省份，包括北京、上海、陜西、山西、青海、云南，之所以出現經濟發達省份如北京、上海辦學效率數值較低的原因是其高等教育投入規模較大、教育產出不匹配現象明顯，相應的高等教育資源投入存在負外部性；第三象限表示低低模式(LL)表示低辦學效率地區被周邊其他低辦學效率水平地區所包圍，落入該區域的省域為地方高等院校辦學效率的盲點區域，主要有8個省份，除了寧夏、新疆、內蒙古、重慶等中西部落后省份外，天津、遼寧、吉林、黑龍江的辦學效率數值也不高，原因可能在于這些省份的高等教育資源投入能產生很強的空間外溢性，其高等教育產出中有部分被相鄰省份所吸收，導致其產出效率不高；第四象限表示高低模式(HL)，表示高辦學效率地區被其他低辦學效率地區所包圍，主要有5個省份，包括河北、西藏、四川、甘肅、海南，從地理位置上看，河北、四川具有眾多的鄰省，而海南與教育強省廣東相鄰，西藏和甘肅擁有較好的教育投入政策，所以這些省份可以從鄰省溢出中獲取正的外部性。研究發現我國省域高等院校辦學效率的集聚區域與傳統的四大經濟地帶劃分方法下的結果存在一定的不匹配性。

圖3 中國省域地方高等院校辦學效率水平分位圖（1999）

圖4 中國省域地方高等院校辦學效率水平分位圖（2012）

三、財稅支持政策促進地方高等院校辦學效率的空間計量分析

（一）空間計量回歸模型

由于中國區域之間存在著客觀的經濟或社會聯系，社會系統通常具有空間相關性，子系統之間的互動會產生外溢效應。在此背景下需考慮利用空間計量模型來分析財稅政策因素對中國省域地方高等院校辦學效率的空間自相關和空間異質性，空間杜賓模型(spatial Durbin model, SDM)形式為：。

選取1999-2012年我國31個省、自治區、直轄市的面板數據進行分析，原始數據來自歷年的《中國財政年鑒》、《地方財政統計資料》、《中國教育經費統計年鑒》、《中國統計年鑒》以及各省統計年鑒。選取的解釋變量分別為：(1)地方政府高等教育投入努力程度(effort)，地方預算內高等教育經費撥款是導致區域間高等教育辦學效率區域差異的重要因素，采用指標為地方普通高等學校預算內經費占地方普通高校教育經費支出的比例[9]。(2)地方政府間財政競爭(tax)：采用各省份財政支出占地區生產總值中比重作為地方政府競爭指標，用各省份稅收收入占地區生產總值中的比重對計量模型進行穩健性檢驗[10]。(3)財政轉移支付規模(transfer)：中央財政的轉移支付是用來彌補我國地方政府財政收入和支出之間差距的，以中央財政轉移支付占本地區的財政收入比例作為指標[11]。(4)財政分權變量(decent)：考慮到我國財政收入與財政支出在中央政府和地方政府間分配的復雜性，選用人均財政支出指標來衡量中國式財政分權，人均指標是為了控制人口因素對財政資源在中央與地方之間分配的影響，反映地方政府的可支配財力和財政決策空間。財政支出分權度=各省人均預算內本級財政支出/ (各省人均預算內本級財政支出+中央人均預算內本級財政支出)，用財政收入分權指標對計量模型進行穩健性檢驗。

（二）空間計量結果分析

在對模型進行回歸估計之前，通過對模型做空間依賴性檢驗，研究結果發現空間依賴性檢驗呈顯著狀態，說明中國省域地方高等辦學效率存在空間上的相互關聯性與異方差性，相鄰省域辦學效率水平存在正向相互影響的作用。從估計結果的調整R-squared可知，SDM模型的擬合程度在0.4405到0.5983之間，這證實了中國省域地方高等辦學效率在地區分布確實存在空間自相關性。空間自回歸系數(ρ)顯著水平達到10%顯著性檢驗，說明中國省域地方高等院校辦學效率和相鄰省域辦學效率間確實存在正向的空間依賴關系(正的空間溢出效應)，鄰近省域辦學效率水平對本省域辦學效率水平有正向影響，且相鄰省域辦學效率水平的提高將有助于本省域辦學效率水平的提高，且本地區還會將這種效應傳遞給其他相鄰地區。本模型估計中豪斯曼檢驗P值小于0.1，表明空間固定效應模型優于空間隨機效應模型，選擇空間固定效應模型的估計結果進行具體分析。

首先，地方政府高等教育投入努力程度同地方高等院校辦學效率存在負向關系，且地方政府高等教育投入努力程度不存在空間溢出效應。這是因為地方政府提高了高等教育經費投入水平，但是從高等教育辦學效率評價方面來看，高等教育經費投入的增多如果沒有帶來高等教育產出的增加，那么從高等教辦學效率評價角度卻是無效的，說明我國地方高等院校辦學效率具有較大的提升空間。具體而言，2012年我國高等教育經費投入水平較高的東部地區，各方面的高等教育資源較中西部而言都有較為明顯的優勢，但根據地方高等院校辦學效率值東部地區卻是較低的(平均值為0.6752)。相反，高等教育經費投入水平相對落后的中西部地區，地方高等院校辦學效率值卻相對較高(中部地區平均值為0.7465，西部地區平均值為0.6134)。由此可以看出，在解決地方高等院校教育發展區域不均衡問題時，應該更加注重地方高等院校教育經費的合理利用，或者需要通過提高地方高等院校教育產出水平和高等院校管理水平從而提高高等教育規模效益來進一步提高自身的辦學效率，提升地方政府高等教育投入努力程度對地方高等院校辦學效率的正向傳導作用。

表1 中國省域地方高等院校辦學效率財稅支持政策的空間計量估計結果

第二，政府財政競爭程度對地方高等院校辦學效率產生“擠出效應”，而地方政府財政競爭程度對地方高等院校辦學效率的空間溢出效應不明顯(其系數只在地理權重模型II中通過10%的顯著性檢驗)。說明地方政府財政競爭優勢越明顯的地區，地方高等院校辦學效率水平越低，這是由于目前政府缺乏對高等教育財政撥款的考核評價，容易導致地方高等教育為了發展而產生“攀比效應”，大多數地區財政缺乏對財政性高等教育經費的資金使用效

率和產生辦學效率監督力度，進而影響到高等教育資源配置過程中的公平與效率。

第三，財政轉移支付對地方高等院校辦學效率的影響為正值，且都在1%的顯著性水平上通過檢驗。現行財稅體制下，中央與地方政府存在著長期相互博弈的互利狀態，中央財政轉移支付越多，地方政府代理中央完成公共事務的意識就越強，地方政府大力發展高等教育，以干出政績博得上級的政治信任，對地方高等院校教育資源管理和監督的意識就越發明顯，客觀上也促進了地方高等院校辦學效率的提高，中央政府的轉移支付具有明顯的“擠入效應”。政府財政競爭程度對地方高等院校辦學效率的空間溢出效應(地理權重模型中通過5%的顯著性檢驗)，說明一個地區中央財政轉移支付的快速增長會帶動臨近地區間高等院校辦學效率的提高。

第四，財政收入分權同地方高等院校辦學效率存在負相關，財政收入分權不存在空間溢出效應。說明地方政府支配財政收入能力較低的地區，為了能夠辦好高等教育事業，政府會將有限的高等教育經費和教育資源投入更好的發揮效用從而提升了這些地區的高等教育質量。財政支出分權同地方高等院校辦學效率存在正相關，財政支出分權的空間溢出系數為負。說明地方政府支出競爭格局會扭轉地方政府對高等教育產出的認識，降低地方財政提升高等教育辦學效率努力程度。財政支出分權對高等院校辦學效率的負向空間外溢效應，不同區域財政支出水平的增加會抑制臨近地區高等院校辦學效率的提高。

四、結論與政策建議

地方政府對高等院校的財稅支持程度決定著高等教育發展數量與質量的關鍵因素，也是影響地方高等教育發展均衡的重要因素。因此，促進我國地方高等院校辦學效率提高的關鍵點在于財稅政策的合理制定與實施。

第一，在我國當前地方政府高等教育投入努力程度的情況下，緩解地方高等教育財政投入壓力的重要選擇，就是要實現地方高等院校從數量型發展轉向質量型發展，突顯地方高等院校的辦學特色和辦學內涵。然而，伴隨著高等教育快速發展中一些財政問題的日益凸顯，阻礙了我國地方高等教育的持續發展。地方政府承擔起高等教育財政責任，加強高等教育經費使用管理，提高教育經費管理效率，在地方官員的政績考核中，強化和激勵地方政府對地方高等院校公共服務質量指標的關注，并在考核中提高權重，落實“財權下放、權責對等、自主支配、績效考核”的原則，合理發揮地方政府高等教育投入對于高等院校辦學效率促進作用。

第二，建立中央財政支持地方特色辦學的常態機制和合理分配機制。在現行財政分配格局不變的情況下，合理確定和劃分中央財政與地方財政多地方高等教育的投入職責以及投入比例，應對高等教育財政支出責任進行重新分配補償額度應隨中央財政收入的增長而逐步提高。要通過明確中央財政支持范圍、領域、方式手段等措施，充分發揮中央財政的引導和激勵作用，加大中央對經濟落后且地方高等院校辦學效率較高地區高等教育發展的財政責任，從而影響地方財政投入高等教育行為的選擇，構建中央財政與地方財政投入的聯動機制，保障地方高等院校辦學效率提高的需要。

第三，合理調配與優化高等教育投入區域空間結構，確保高等教育投入效率的有效發揮。對于高等教育辦學效率空間輻射能力較強的地區，政府應加大其教育投入力度，以促進其外部正向溢出效應的充分發揮，從而促進其他地區高等教育辦學效率的增長。改革高等教育財政決策體制，逐步建立起更加民主、科學和規范的教育財政決策制度，這也是我國教育財政制度改革應長期堅持的方向，實現競爭性遴選——過程測評——結果考核機制的一體化，確保地方政府財政支持政策運用的有效性，提升地方高等院校“人才紅利”和“中國制造”的品質，改善“啞鈴型”的人力資本結構。

第四，完善地方高等教育財政撥款模式，建立與我國現行地方高等教育發展相適應的撥款機制和考核方式。適時改革當前的“二元”撥款模式，加快向“三元”撥款模式轉化，今后應根據高等院校績效評價結果制定“生均定額+專項資金+績效獎勵”的撥款方式，最大限度地提高財政撥款的效率與效益，實現高等教育資源的優化配置；在撥款額度的確定上，根據“因素法”的要求建立科學有效

的多參數撥款額度確定制度，同時引入績效因素，增強撥款的科學性和透明度，促進公平和效率，提高政府教育財政資金的使用效益。

[1]韓莉,李輝.高等教育經費短缺與高等教育財政撥款機制改革[J].河南社會科學,2005(8):116-118.

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（責任編輯 陳劍光）

Efficient Spatial Distribution of Local Colleges and Universities and Tax Supporting Policy

LIU Jian-min MAO Jun Wu Jin-guang

This paper uses data envelopment analysis (SBM model) to measure the efficiency of Chinese local colleges and universities from 1999 to 2012.On this basis, this paper found the efficiency of local colleges has spatial agglomeration pattern, and the gap between local colleges efficiency has been narrowed.At the same time, the results of space measurement show that local government investment effort to higher education, fiscal competition among local governments, fiscal decentralization could reduce the efficiency of regional local colleges, and affect the space efficiency negative spillover of local colleges; on the contrary, financial transfer payments could enhance the efficiency of regional local colleges, and affect the space efficiency positive spillover of local colleges.Therefore, the government needs to strengthen the management of higher education funds use in local colleges and improve local higher education funding model to enhance the efficiency of regional local colleges.

local colleges and universities; educational efficiency; fiscal policy; spatial econometric model

G640

A

1672-0717（2015）01-0103-07

2014-08-22

2011年度教育部財務管理研究課題“支持地方高校特色辦學的財政政策研究”(教財司預函[2011]486號)；湖南省教育科學“十二五”規劃課題“高等學校績效預算管理研究”(XJK011BJG005)。

劉建民(1964-)，男，湖南湘鄉人，湖南大學經濟與貿易學院教授、博士生導師，經濟學博士，湖南財政經濟學院副院長，湖南省公共政策與經濟發展研究基地首席專家，主要從事公共經濟與教育財政研究。