政府制度執行力的生成機理及提升策略

莫勇波

政府制度執行力的生成機理及提升策略

莫勇波

政府制度執行力的動力主要來源于制度、政府執行主體、執行基本機制、重罰機制和激勵機制等。要提升中國政府制度執行力，就必須從改善制度、提高強制懲處力度和激勵力度等方面下功夫。

政府；制度執行力；動力；策略

中共中央總書記習近平2013年曾提出了要提升政府制度執行力的要求：“決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹做選擇、搞變通。”[1]黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出：“必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。”[2]其蘊含著對提高黨的制度執行力的嚴格要求。制度的生命力在于執行，正如培根（Francis Bacon）所指出的那樣，“有制度不執行，比沒有制度危害還要大”[3]。因此，提高政府的制度執行力，已勢在必行。

一、政府制度執行力的生長機理及動力來源

著名科學家錢學森曾指出，世間各種事物都是系統，而系統是“相互作用和相互依賴的若干組成部分合成的具有特定功能的有機整體，而且這個系統本身又是它所從屬的一個更大系統的組成部分”[4]。作為由政府執行主體執行相關制度而產生的制度執行力，本身就是一個大系統，它既從屬于比它更大的社會大系統，同時又是由各種分系統組成的，各個分系統包括政府制度執行主體系統、制度執行客體（即制度本身）系統、執行機制系統（包括基本機制、強制機制、激勵機制）、執行環境系統（法制環境、文化風俗、民眾心態、目標人群等）。這些分系統及其要素既相互作用，又共同組成一個政府執行制度的大系統。圖1是政府制度執行力的生長機理圖。

圖1 制度執行力的生長機理圖

從圖1可以看出：在政府執行制度的大系統中，制度執行主體（主要是政府執行組織及政府執行人員）通過執行制度，進而產生制度執行力。在制度執行過程中，執行基本機制（執行規則、執行流程、資源配置機制、運作機制）決定著制度執行的基本方向和流程；執行強制懲罰機制（如執行強制力、懲罰機制）則對執行力的形成起到直接的保障作用；而執行激勵機制則對制度執行力起到正面的促進作用；執行環境（法制環境、文化風俗、民眾心態的好壞）則以直接或間接的方式對制度執行力起到促進或阻礙作用。政府制度執行力動力來源有幾個方面：

（一）合法性、合理性和具有強制力的制度。鄧小平早在1980年就指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[5]（P333）制度質量的好壞，是決定制度執行力水平高低的重要前提。而這里所講的制度質量，主要是指制度的合法性、合理性和強制力。具備了合法性的制度，往往會容易得到人們的共同認可和遵守，其產生的執行力是自覺且巨大的；具備合理性的制度，也就沒有漏洞可被壞人利用，具有實際可操作性，執行主體能夠較容易將其貫徹落實到實際中去；具備強制力和威懾力的制度，就會產生較高的約束作用，甚至能夠達到“不執而行”的功效。相反，不具有合法性、合理性和強制力的制度，往往會被人們所忽視，甚至會面臨著合法性質疑，更難以產生較高的制度執行力。

（二）心態優良、能力高的政府制度執行主體。

政府制度執行主體包括那些負責執行制度的政府組織和政府人員。制度是否能夠得到有效執行和有效遵守，關鍵在政府組織，關鍵在負責執行的政府人員。一般而言，心態好、負責任、能力高的制度執行主體，能夠以積極的態度，負責任地、全面地執行落實相關制度，從而導致高效的制度執行力；而那些能力欠缺、心態不良的政府執行主體，有可能由于能力不高或者不愿執行甚至故意拖延，妨礙各項制度的執行落實，導致出現制度執行不力的后果。具有較高權威、威望的政府執行主體，只要能夠及時獲得全面科學的信息，感召他人一起積極投入到執行工作中去，就能增強制度執行力。

（三）科學合理的執行基本機制。執行基本機制是指制度執行過程中需要遵守的基本執行規則、執行流程、資源配置機制和動作機制，往往也被叫做“執行元機制”。陳朝宗就針對我國諸多制度執行不力的現象指出，“制度執行力差最重要的原因是：我們在制度建設中重視規范體系建設，不重視機制的設計。因此，要解決制度執行力差的問題就必須從重視機制設計入手”[6]。科學合理的執行機制，可以使政府執行主體逐漸形成固化的執行模式和執行慣性，并使得科學執行行動成為一種執行主體工作中的習慣性的自覺行為。如果把制度執行比作一個大機器系統的話，科學合理的執行機制就是這個大系統中的運作機制，它可以使在制度執行這個大系統中的各種良性執行力量得到暢通無阻的傳遞，甚至會由于執行機制的潤滑、整合及慣性推動力而倍增執行力量的強度，從而提升制度執行力。

（四）適當強度的強制懲罰機制。強制懲罰機制也屬于執行機制的一種，但卻高于基本性的執行機制。所謂的強制懲罰機制，是指強制執行主體或客體必須按照制度的規定作出一定的作為或不作為的機制，如果執行主體或客體沒有按照制度規定作出一定的作為或不作為，即違反制度，就會受到懲罰。強調一定強度的強制懲罰機制，可從兩個方面為制度執行力提供動力：一方面，通過提高查辦概率提高制度執行力。如果提高查辦概率并使其達到一定強度，相關人員覺察到違反制度受到查辦的概率很高，甚至無一漏網，他們就會按照制度行事從而避免被查辦，從而有利于提高制度執行力；反之，如果降低查辦概率，相關人員覺察到違反制度可以不遭到查辦，就會加大加劇其不執行制度或違反制度的行為，從而削弱制度執行力。另一方面，通過提升查辦懲罰力度提高制度執行力。如果提高懲罰程度，相關人員覺察到違反制度被查辦后受到的懲罰很重，就會由于恐懼而按照制度規定行事，從而提高制度執行力；反之，如果懲罰力度較輕，相關人員覺察到違反制度后即使被查辦而受到的懲罰也很輕，就會持一種無所謂的態度，不一定會按照制度辦事，制度執行力會比較低。幾年前，一些地方政府對政府人員上班打麻將的行為處以兩元的懲罰，就成為了笑炳。

治理醉駕就是一個很好的正面例子。2009年我國修改后的《機動車駕駛證申領和使用規定》，規定醉酒駕車一次扣12分，由于此后各地政府查辦醉駕的概率不高，治理效果并不理想。2011十一屆全國人大常委會決案中首次將醉酒駕車規定為犯罪，規定最高可拘役半年，公務員醉駕將被開除。這就大大提升了對醉酒駕車的懲罰力度，此后各地政府查辦醉駕的概率大為提高，被媒體曝光的處罰案件包括：2011年5月9日音樂人高曉松醉酒駕車被判處拘役6個月，罰金4000元；2012年6月16日相聲演員劉惠醉駕被判處拘役4個月，罰金2000元；2012年10月25日演員王志文酒駕同樣被拘役和罰款……。治理醉駕的制度執行力之所以得到提高，根本原因在于政府提升了查辦的概率和加大了處罰力度。

（五）適當力度的激勵機制。具有適當強度的執行強制懲罰機制，已經可以確保制度執行力，但提高執行主體的執行積極性主動性，還需要在激勵機制上下功夫。可以認為，提高激勵的力度和概率是促進制度執行力的良方：激勵概率高，激勵力度大，則制度執行主體和目標人群執行制度的積極性主動性提高，制度執行力水平升高；反之，激勵概率低，激勵力度弱，則對制度執行力的促進作用相應減弱。

（六）有利的適宜執行環境。作為制度執行大系統中的一個重要分系統，執行環境主要包括法制環境、文化風俗、民眾心態以及制度目標人群的心態和行為特征。一般而言，良好的法制環境、法治文化、制度意識以及目標人群對制度的支持，都會有助于政府執行主體的制度執行行為，也會大大促進制度執行力；相反，踐踏法治、蔑視制度的社會氛圍以及目標人群對制度執行的抵制，則會大大阻礙制度執行力的生成。

二、我國地方政府制度執行力問題的成因

當前，我國在制度執行力方面仍然存在著“掛在墻上、寫在紙上、說在嘴上”的執行不力現象，其成因如下：

（一）強制懲罰機制的懲罰強度過低。“漢密爾頓命題”指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[7]這一命題從反論的角度論證了對行為人進行監控的必要性。當前，我們存在著監控上的“虛監”、“失監”的現象，以及對政府主體執行在制度上失職瀆職的懲罰追究的不足現象，其實都屬于懲罰強度不足的表現，這也是制度執行效果堪憂的根本原因。制度執行的強制懲罰機制強度不足，表現在兩個方面：一方面，對制度執行失當行為和違反制度行為的查辦概率低，查處不到位，在一些地方直接導致了對制度執行監督的流于形式。如在食品安全監管方面，違反食品安全法例的無良商家遭到查辦的概率很低，這使得他們可以大膽進行違規操作。另一方面，對制度執行失當行為和違反制度行為的懲罰力度小，懲戒不得力。有些地方只是給予提醒和警告，名曰“批評教育為主”，如對官員違反規定公車私用的懲罰，多數地方以批評教育為主，這又怎能起到遏制作用呢？再如，一些官員違反制度后被高調問責，卻很快又可以低調復出；對公共場所吸煙、行人闖紅燈等違規現象，多數地方以批評教育為主，這與國外動輒罰款甚至拘役相比，這種懲罰強度實在太輕，沒有體現出懲治應有的威懾力，這就使得違反制度的成本過低，根本起不到懲戒作用。

（二）制度執行的基本機制短缺。當前，企業對執行規則與執行流程方面的建設較為重視，為政府制定制度執行流程提供了較為成熟的借鑒。西方各國政府早在二十多年前就掀起了政府流程再造的熱潮，致力于為政府制度執行奠定了良較好的基礎。當前，我們對制度執行的基本機制的建設不太重視，這方面的建設這也較為薄弱，一些制度執行的基本執行規則、執行流程、資源配置機制要么短缺，要么不合理不健全，直接導致制度執行無法形成慣性合力，甚至由于機制的不合理而產生過多摩擦阻力，耗費了較多的時間和成本，削弱了制度執行力。比如，在處理官員違反制度大吃大喝方面，目前各地政府都沒有制定相應的執行處理流程和統一的執行規則，因此，在處理此類事件上各地就只能“因地制宜”了。

（三）制度執行主體心態不良、能力短欠缺。其一，一些執行主體由于心態不好、責任意識淡薄而導致能力低下。對此，習近平總書記曾深刻指出：“現在執行制度難，主要原因是一些干部當‘老好人’，不愿得罪人，你好我好大家好，不講原則講人情，不講黨性講關系，甚至批評也變成了變相的表揚。”[8]怕得罪人、不愿意也不負責執行制度，其執行力必然低下。其二，一些政府執行人員不具備相應的制度認知能力、溝通協調能力和靈活執行能力，甚至是“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”[9]。其執行制度的效果想必是可想而知了。其三，政府權力配置不科學導致的政府組織執行能力低下。比如，有些地方過于向上集權，導致一線執行人員沒有主動性，聽指令意識和依賴心理嚴重，只有上級發出指令才執行，上級不指令就不執行；但假若上級過于放權，往往又會導致上級對下級制度執行行為的監控不力，導致“上有政策、下有對策”現象頻頻發生。此外，當前地方政府部門在橫向職能設置上存在的職能交叉重疊弊端，又導致在制度執行上的摩擦、推諉和公文旅行、手續煩瑣、相互掣肘現象增多。當前對食品安全制度負有執行責任的質量監督、工商、農業、城管、公安等部門之間的職能未能從根本上得到厘清，這導致各地對食品安全制度的執行效果不甚理想，毒大米、毒粉絲、地溝油、注水豬肉事件層出不窮。

（四）激勵機制的激勵力度不足。按照我國傳統的觀點，政府人員只能一心為公，謀求公共利益而絕對不能謀求個人利益。這種觀點忽視了對政府執行人員的利益激勵，實際上對政府公務員也造成了不少困擾。政府人員也是人，不可避免地也會存在著一種作為“經濟人”的自利傾向。鼓勵政府執行主體對自身利益的恰當追求有利于促進執行力提升，當然，其前提就必須“要有良好的法律和制度作保障”（亞當·斯密原話）。當前，各地政府公務員實行的是平均工資制，不同級別、不同崗位官員之間的工資檔次差別不大，大鍋飯現象普遍。多數地方政府對在執行制度中作出貢獻的人的激勵力度不足，難以有效引導政府執行主體的利益追求行為，使得政府人員普遍認為在制度執行上干多干少、干好干壞與收入關系不大，甚至是“多干多麻煩，少干少麻煩，不干沒麻煩”。比如，在執行食品安全管理制度和治理環境污染制度方面，那些嚴格執行制度的政府人員并不會得到較多較大的激勵，執行的好壞也往往與他們的收入及升遷去留似乎關系不大，這就無法形成對制度執行力的正面促進作用。

（五）制度環境有待改善。當前，中國制度執行中遇到的環境問題主要有幾個方面：其一，法治文化的缺失，“人治”思想仍然存在，“唯上是從”、“頭說了算”的現象還較嚴重地存在。即使在領導指示與制度相抵觸的時候，人們也會習慣于按領導的指示而不是按制度辦事。其二，人情關系的盛行。不少地方仍然是“熟人社會”，人們習慣于以人情關系而非按制度來辦事。那些憑人情關系“走后門”的現象就有可能嚴重擾亂制度的執行與安排。一些人為了培養熟人關系，有可能采取請客送禮或者行賄受賄的方式，則更加損害制度執行力。其三，潛規則的干擾。潛規則是我國不少地方暗存的“在種種明文規定的背后，實際存在著一個不成文的又獲得廣泛認可的規矩”，“恰恰是這種東西，而不是冠冕堂皇的正式規定，支配著現實生活的運行”[10]。潛規則嚴重危害了正式制度的權威性，更有可能直接導致正式制度的無法執行落實。

三、我國地方政府制度執行力的提升策略

（一）以提高查辦概率和增強懲處力度來提升重要制度的執行力。各地政府在事關重大制度的執行方面，一定要提高查辦概率和懲處力度，并且要通過新聞媒體的報道讓廣大制度執行主體與目標人群充分意識到違反制度必將受到嚴重懲罰、無一漏網。只有這樣，才有可能較好地提升政府的制度執行力。

（二）要以完善執行基本規則和執行流程為核心構建完備的執行基本機制。要組織流程管理專家和各領域的制度建設專家，在充分討論的前提下，構建起符合各地實際情況的制度執行基本規則和執行流程。執行機制既應該簡單便捷，又應該設計科學合理，沒有漏洞。

（三）要以改善心態為核心提升執行主體的執行能力。切實改變那種不愿負責、不愿得罪人的“老好人”制度執行模式，要強調制度的剛性和科層制度的非人情化管理，在執法上強調制度無人情化無變通性。

（四）要以構建激勵機制為核心提升執行動力。制度運行不能只有懲罰而沒有激勵。要仿效企業的做法，逐漸構建起合理的制度執行激勵制度和績效考評制度。對那些執行得力、制度執行力較高的政府執行人員和目標人群，給予必要的獎勵，激勵他們繼續做好執行工作，同時也引導其他人通過高效執行而獲得合理的利益。

[1]習近平.更加科學有效地防治腐敗，堅定小移把反腐倡廉建設引向深入[N].人民日報，2013-01-23.

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64387-25926125-2.htm l，2014-10-28.

[3]盛若蔚.有制度小執行比沒有制度危害還要大[N].人民日報，2010-12-30.

[4]錢學森.一般系統論的歷史與現狀[J].國外社會科學，1978，（2）.

[5]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1993.

[6]陳朝宗.提升制度執行力的唯一路徑[J].中共福建省委黨校學報，2013，（7）.

[7]漢密爾頓.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1980.

[8]習近平.之江新語[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[9]習近平.在中央黨校建校80周年慶祝大會暨2013年春季學期開學典禮上的講話[N].人民日報，2013-03-03,

[10]吳思.潛規則:中國歷史中的真實游戲[M].上海：復旦大學出版社，2011.

[責任編輯：周志華]

莫勇波，廣東財經大學公共管理學院教授，管理學博士，廣東廣州510320

C933

A

1004-4434(2015)03-0023-04

教育部人文社科項目“強化制度執行力:基層政府‘四維執行’模型及其運行機制研究”（13YJA630064）