法治視閾下的流浪乞討人員管理與服務研究

曾偉，周俊

法治視閾下的流浪乞討人員管理與服務研究

曾偉，周俊

流浪乞討現象是我國自古以來的社會難題。在當前法治社會的時代背景下，加強流浪乞討人員的管理與服務，在維護社會治安的同時切實保障流浪乞討人員的合法權益，對創建和諧、穩定的社會環境具有重要意義。

法治；流浪乞討人員；管理；服務

流浪乞討人員即俗稱的“乞丐”，是生活無著的流浪、乞討人員的簡稱。流浪乞討現象的歷史與人類文明的歷史幾乎一樣漫長，而且這種現象隨著歷史的變遷在不斷地改變。我國對于流浪乞討人員的管理與服務隨著社會、經濟的發展也在發展變化著，不同歷史時期形成了截然不同的管理與服務模式。2014年9月5日，習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出：“我們必須堅持把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式，不斷把法治中國建設推向前進。”[1](P1)流浪乞討人員作為我國社會治理的一項重要內容，如何在法治的軌道上加強管理和服務是各級政府和相關部門亟待解決的問題。

一、我國流浪乞討人員管理與服務的歷史沿革

在中國的舊社會，流浪乞討是一種十分普遍的社會現象，同時也是一直困擾各個朝代政府的一大社會問題。為了緩解這個社會問題對政權的影響和標榜自身的“仁政”，統治者們通過頒布詔、令等方式推行了一系列對流浪乞討人員的管控和救助政策，逐步形成了具有中國封建社會特色的流浪乞討人員管理與服務發展軌跡。最初針對于流浪乞討人員的政策僅限于賜予食品、衣物等，以唐代以前為代表。如《周書-武帝本紀》中記載：“建德六年（即公元577年）二月，詔給病殘孤老自存者以衣食等。”到了唐代以后，開始設立收容流浪乞討人員的專門機構，即病坊（后改成為悲田院，到了元代改為濟眾院、養濟院，明代為養濟院），專門收養流浪乞討人員以及老、病、窮困的人員。如《元史-食貨志》中記載：“至元八年（1271年）下令各路設置濟眾院，收養不能自存之人。”到了近代，出現了比較積極的政策，如清末至民國時期設置的工藝局等，收容流浪乞討人員學習各種各種工藝，以便其自謀職業[2](P232)。古代和近代針對流浪乞討人員的各種措施是為剝削階級服務的，雖然取得了一定的成效，但其具有歷史局限性，尤其是“重社會管理、輕服務大眾”的人治社會痕跡十分明顯。

新中國成立以來，我國對流浪乞討人員的管理與服務主要歷經了三個階段。第一個階段為建國初期至1982年5月11日，即以《勸止農民盲目流入城市的指示》為主要依據進行管理與服務的階段。在這個階段沒有專門針對于流浪乞討人員的管理與服務，而是把對他們歸屬于當時的一個特殊人群：“盲流”。國務院在《勸止農民盲目流入市的指示》（1953年4月）中，第一次提出了“盲流”的概念。并且，在《關于制止農村勞動力盲目外流的緊急通知》（1959年3月）中，把所有未經許可即離開鄉土、“盲目流入”城市的農民都認定為“盲流”。在當時計劃經濟的體制之下，農民轉入城市的條件十分苛刻，“盲流”因為其在城市中沒有合法的身份，難以找到正式的工作，在城市中沒有穩定的生活來源。在這個階段，我國對于“盲流”主要是采取強制性的管制來防止人員的流動，一方面依托各級政府將盲目流入城市中的農民進行強制收容和遣返，另一方面要求農村基層組織對農民流向城市的行為進行強行制止。第二個階段為1982年5月12日至2003年7月31日，即以《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》為主要依據進行管理與服務的階段。我國從計劃經濟到市場經濟轉換，帶來了全國人口的大流動，城市中的流浪乞討現象也越來越突出。1982年年5月12日，我國開始實施《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，明確了流浪乞討人員的范圍，把對流浪乞討人員的管理與服務納入到法律的范疇。在這個階段，我國對于流浪乞討人員從單純的管理變成了管理與服務相結合，提出了以救助、教育和安置為目的的帶有社會福利性質的收容遣送措施，形成了以收容遣送站為核心的管理與服務模式。這個階段雖然對于第一階段來說無論是保障人權方面還是救助成效方面都有了很大進步，但隨著社會法治理念和公民法律意識的提升，收容遣送在實踐操作中諸如任意擴大收容范圍、監管不得力等缺陷也逐漸顯露出來，最終因“2003年廣州孫志剛事件”引發的強烈社會反響，導致這個階段的終止。第三個階段為2003年8月至今，即以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》為主要依據進行管理與服務的階段。我國在借鑒收容遣送制度的經驗和教訓的基礎上，制定了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》，明確了救助管理的對象，并把強制性的收容遣送轉化為自愿性的救助管理。在這個階段，我國對于流浪乞討人員的管理側重于對他們基本生活權益的保障，突出了服務性，形成了以服務型機構即流浪乞討人員救助站為核心的管理與服務模式。新的管理模式用自愿、無償救助取代了以往的強制性收容遣送，充分體現了“和諧社會，以人為本”的思想，這是我國救助制度的一項重大改革，符合社會進步和時代發展的必然趨勢。

二、我國流浪乞討人員的發展趨勢分析

（一）流浪乞討人員數量呈大規模增長的態勢

20世紀80年代以來，隨著市場經濟的發展和“盲流”概念的淘汰，我國政府對于各地農村基層的人員流動控制逐步放松，尤其是《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的頒布實施，將原有的收容遣送強制措施轉變成了“來去自由”的自愿救助，約束力減弱導致了流浪乞討人員的數量大幅度增多。民政部部長李立國2014年2月28日在國務院新聞發布會上表示，2013年全國共救助流浪、乞討人員235萬人次[3]。2013年的數量比2011年我國全年救助的100多萬人次翻了一番。這個數據只統計了在全國各地救護管理機構等接受過救護的流浪乞討人員的數量，僅僅是當前龐大的流浪乞討人群的冰山一角。

（二）流浪乞討人員年齡結構的低齡化

2011年8月15日，國務院辦公廳印發了《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，這一意見的出臺是基于當前未成年人流浪乞討現象的嚴重性，并在第一點就明確指出了充分認識流浪未成年人管理與服務的重要性。民政部發布的“2011年民政工作報告”中指出，2011我國全年救助的流浪未成年人10多萬人（次），占了流浪乞討人員總數的10%左右。未成年的流浪乞討人員在整個流浪乞討人群中屬于弱勢群體，是管理與服務的重點。一方面，未成年人流浪乞討不利于其個人的健康發展。流浪在外的未成年人缺乏來自社會和家庭必要的關愛和保障，自我保護能力弱，不僅容易造成人生觀和價值觀的扭曲，而且容易受到各種生理上、心理上的傷害。另一方面，流浪乞討人員的低齡化也不利于社會穩定與和諧。未成年的流浪乞討人員沒有固定的住所、缺乏賴以生存的就業能力，在巨大的生存壓力和社會不良之風的誤導下，很多未成年流浪乞討人員步入了違法犯罪的歧途，對社會治安造成危害。根據民政部制定的《十一五流浪乞討未成年人救助保護體系建設規劃》中的數據，目前我國的流浪乞討未成年人大約在100萬～150萬人左右，其中，有偷盜、搶劫等違法行為的占80%，常年以違法行為謀生的占45%，在流浪乞討兩個月后出現違法行為的占74.4%。

（三）流浪乞討人群成員構成的復雜化

改革開放以前，我國的流浪乞討人員基本上是由于生活所迫才流離失所到各地流浪乞討，但隨著各地經濟發展水平差距日益拉大以及人們價值觀的改變等因素影響，在流浪乞討人員中出現了形形色色不同的行為目的和個體條件，使得流浪乞討的人群魚龍混雜。一是從行為目的上看：有無正式職業、無親屬撫養或贍養，生活無著落，以乞討為生的；有具備勞動能力而不愿工作，以追求經濟利益為目的，把乞討當成一種職業的；甚至有為了逃避公安機關和其他政法部門的追捕，混跡到流浪乞討人群當中的通緝犯或網上追逃人員等等。二是從個體條件上看：有身體健康具有勞動能力的成年人；有年邁失去勞動能力的老年人；有無人管教或不服管教，輟學、離家出走的未成年人；有患嚴重疾病或后天因傷致殘，喪失正常勞動能力的病人或殘疾人；有無人監護，在外流浪的精神病患者等等。我國民政部的數據顯示，自2003年以“自愿受助，無償救助”為原則的城市生活無著流浪乞討人員救助管理制度取代強制性收容遣送以來，全國累計救助陷入臨時性生存危機的各類困難群眾560多萬人次，其中老年人有60萬人次，未成年人有58.85萬人次，智障人員有2.3萬人次，危重病人和精神病人有13萬人次，其他各類殘疾人有26萬人次[4]。

現階段流浪乞討人員的發展趨勢對于原有的流浪乞討人員管理與服務模式提高了新的要求，有必要在對流浪乞討人員發展趨勢進行深入分析的基礎上，探尋兼顧流浪乞討人員人身權利和維護社會秩序雙重目標的新思路，更好地對流浪乞討人員進行管理與服務。

三、法治視閾下加強對流浪乞討人員管理與服務的途徑

（一）構建以保障流浪乞討人員合法權益為核心的法律制度體系

健全的法律制度體系是對流浪乞討人員實施管理與服務的行為依據，同時也是流浪乞討人員維護自身權益的法律后盾。立法部門應當把《憲法》中維護公民合法權益的原則作為制定流浪乞討人員相關法律法規的標尺，制定全面涵蓋源頭預防、保護救助、回歸安置與教育培訓等各個環節的人性化的流浪乞討人員管理與服務法律制度。一是把保障流浪乞討人員的合法權益作為立法基礎，并在法律制度中有所體現。目前在關于流浪乞討人員的各個層面的法律制度中，幾乎都是對于政府、相關部門等管理與服務主體的行為進行規范，而對于流浪乞討人員本身的所擁有的權力和應當盡的義務均鮮有提及，或者只是在基本原則中作為綱領提出來。這使得在這些法律制度的執行過程中往往未能顧及甚至侵害到流浪乞討人員的權益，違背了立法意圖。二是對現有的法律制度進行補漏、細化。一方面對法律制度的缺漏進行增補。如職業性的流浪乞討人員本身有流浪乞討行為，但卻又不符合法定的救助條件，這就給我們的管理與服務工作造成了漏洞。因此可從立法的角度將其進行甄別，明確歸類管理，使得對職業性流浪乞討人員的管理與服務能做到有法可依。另一方面，要把過于原則性的規定進行細化。例如，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規定：公安、城管等部門應當在各自職責范圍內作好相關工作。但各個部門應當肩負哪些職責，怎么樣做好相關的工作沒有明確的規定，在執行的過程中落實難度較大。因此，可以增加一些具有操作性的規定或者補充說明，避免出現脫離管控或相互推諉的現象。此外，在法律法規的制定和完善過程中必須確保與其他相關法律法規之間的相互配套與銜接，提高互補性而避免法律上的沖突。

（二）建立和完善以政府為主導的部門聯動機制

組織結構合理、運作高效的部門聯動機制是依法對流浪乞討人員進行管理與服務的執法保障。要以效能為導向，完善政府主導、民政牽頭、部門負責、社會參與的流浪乞討人員管理與服務的工作機制。一是加強組織領導，密切各個部門之間、區域之間和組織機構之間協調合作。西方發達國家的在解決流浪乞討人員問題上十分注重這一點，也取得了很好的成效。美國成立了Interagency Council on Homelessness（即“無家可歸問題跨部門協調委員會”），對無家可歸的流浪乞討人員相關管理和服務部門的工作進行協調，強調跨地區、多部門的相互合作，形成管理與服務的合力。英國在制定和推行關于救助無家可歸人員的政策時，成立了一個由相關部門組成的專門的領導小組負責組織協調工作，相關部門具體包括注重管控職能的警察局、監獄、教育機構等，還包括注重服務職能的健康服務中心、就業服務中心、志愿者組織以及其他社會團體等[5]。美、英兩國在部門協調中的成功經驗值得我們借鑒。應當在民政部建立各部委聯席會議制度的基礎上，在各級政府設置相對應的協調機構或給現有機構賦予相對應的協調權限，確保多地區、多部門的協調與合作。二是縱向各層面、橫向各部門依法在各自職責范圍內履行權力。在國家的層面上，民政部要發揮牽頭部門作用，有針對性地制定和完善具有指導意義的法規和制度，并指導和督促各省（自治區、直轄市）做好管理與服務工作；在地方政府層面上，劃清各有關部門的職責和權限，并做到環環相扣，既不脫節，也不漏管。在基層救助組織層面，突出救助站在流浪乞討人員管理與服務中的核心地位，規范流浪乞討人員的救助程序，并協調相關部門做好救助的前期和后續管理。見圖1。

圖1 流浪乞討人員救助模式圖

此外，應積極引入各種非盈利性的組織例如志愿者協會、慈善機構等，并提倡公民的個人救助，作為政府管理與服務力量的重要補充。

（三）建立流浪乞討人員的社會保障體系

完善的社會保障體系，是依法對流浪乞討人員進行管理與服務的社會基礎。根據羅爾斯（John Rawls）的公平標準，一個社會的公平狀況，取決于這個社會中生活處境最差的那個人[6](P58)。流浪乞討人員是在整個社會中處于最底層、生活處境最差的人員之一，加大對流浪乞討人員管理與服務投入，建立起完善的社會保障機制，體現了我國把老百姓作為最高價值主體，把執政為民作為最高價值取向。一是強化流入地的社會保障，確保社會救助制度的協調運作。一方面要加大資金投入，拓寬社會保障的資金來源渠道。2011年，中央財政首次安排流浪乞討人員救助專項補助經費10億元，這表明了我國對流浪乞討人員社會保障的重視以及解決流浪乞討人員問題的決心。各級政府應當把對流浪乞討人員的社會救助工作資金列入當地的財政預算給予保障，并吸納來自社會組織和個人的救助經費，確保經費充足。另一方面要加強對流浪乞討人員社會保障工作的監督管理。在規范社會保障申請審批程序等業務流程的同時，加強民政部門以及其他社會保障相關部門的自我監督，并充分發揮各級紀檢監察部門和宣傳輿論的監督作用，確保流浪乞討人員的社會保障工作的公開、公平、公正。二是做好流出地的社會保障，推進農村低保工作。扎實推進農村的低保工作，保障農村貧困群眾的基本生活，這是從根源上減少流浪乞討現象和有效遏制“二次流浪”的關鍵。一方面要建立和完善農村低保工作機制，把低保工作納入黨委、政府的重要議事日程和當地經濟發展規劃，及時、有效地解決低保工作中的困難和問題；另一方面要科學合理制訂保障標準、范圍，在充分考慮本地經濟發展、居民消費水平和政府財力情況的基礎上，制訂出與經濟社會發展水平相適應、與貧困群眾的需求相適應的保障標準和范圍。此外，要多層次籌集資金，在加大中央和省級財政補助力度的同時，合理確定需由各省自治區、直轄市籌集的低保資金的本級與市縣一級負擔的比例，切實加大低保資金投入。

四、結語

流浪乞討人員是特殊人群的一個組成部分，是社會中的弱勢群體，也是不可忽視的社會群體。政府作為公民權益的保護者和公共秩序的維護者，要在依法治國背景下加強流浪乞討人員的管理與服務，在維護社會治安的同時切實保障流浪乞討人員的合法權益，達到利益上的雙贏與平衡，為構建社會主義和諧社會創建安全、穩定、和諧的社會環境。

[1]王逸吟，殷泓黨.領導人民治理國家的基本方略——專家學者回想和闡釋“依法治國”的提出、確立和完善[N].光明日報，2014-10-17.

[2]王光照.中國古代乞丐風俗[M].西安：陜西人民出版社，1994.

[3]張希敏.中國救助機構2013年救助流浪、乞討人員235萬人次[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2014/ 02-28/5896784.shtm l，2014-02-28.

[4]“流浪未成年人救助保護中心建設標準”發布會舉行[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2008-11/25/content_1158839.htm l，2008-11-25.

[5]畢樹沙.構建多元聯合型的流浪乞討人員社會救助制度探討[J].湘潮，2010，（8）.

[6][美]約翰．羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等，譯．北京：中國社會科學出版社，1988.

[責任編輯：周志華]

曾偉，邊境與民族地區社會穩定研究中心主任，副教授；周俊，邊境與民族地區社會穩定研究中心講師，廣西南寧530028

D90-052

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1004-4434(2015)01-0140-04

2014廣西公安科學研究與技術開發項目“法治視閾下的社會特殊群體管控研究”（GAT2014-21）；2012年湖南省教育廳重點項目“特殊人群犯罪管控研究”（12A044）