政策認同：基于我國社會利益多元化視角的分析

彭忠益，粟多樹

政策認同：基于我國社會利益多元化視角的分析

彭忠益，粟多樹

利益是在一定生產關系基礎上獲得了社會內容和特性的需要，而人們的需要各不相同，使得常態社會必然是一個利益多元化的社會。1978年的改革開放使中國社會不僅進入了從傳統走向現代的轉型時期，也使利益關系結束了計劃經濟時代高度一致的局面，產生了巨大分化，出現了眾多利益主體，形成了錯綜復雜的利益關系。這種多元化的利益格局對公共政策產生了諸多不確定性影響，尤其使政策認同面臨著極大的困難。當然，另一方面又可以避免盲目的政策認同。為了提高政策認同的質量、實現政策執行的成功，需要在寬容中采取多種措施，協調整合多元的利益關系。

社會轉型期；社會利益；多元化；政策認同

公共政策是現代政治運行過程的成果，是公共意志和理性選擇的產品。作為一種解決問題的“產品”，公共政策能否真正解決問題，不僅取決于其本身制定得如何，還取決于有關群體是否認可、接受該政策。如果有關群體尤其是政策執行者和政策目標群體認可、接受一項政策，這項政策就可以擁有廣泛的群眾基礎，這樣的政策就可以順理成章得到順利執行、實施，反之則困難重重。而在影響人們是否認可、接受一項政策的諸多因素里最關鍵的就是利益了，因為“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關”[1]（P187）。這就涉及到在政策運行過程中，不僅要重視政策制定階段各方利益的平衡，而且在執行過程中更要積極關注因此而受到影響的目標群體，做好各方利益的斡旋、協調工作，保證最大限度的政策認同。這一點，對處于社會轉型期的中國而言尤為重要。許多看起來很不錯的政策實施起來其效果之所以大打折扣，甚至出現“上有政策，下有對策”或“政策變形走樣”的情況，歸根到底就是這種“利益”協調不到位。

一、從同一性走向多元化——我國轉型期社會利益分配的必然規定

利益是人生存和發展的本根，是人與人、人與社會關系的調節劑，也是社會得以運轉的潤滑劑。因為“人們為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活。但是，為了生活，首先就需要衣、食、住以及其它東西”[2]（P31）。“衣、食、住以及其他東西”——這些人們需要的對象，總括起來就構成了人們的利益。而人類“第一個歷史活動就是生產滿足這些需要的資料，即生產物質生活本身”[2]（P32）。可見，人類活動從一開始就同需要和利益聯系在一起，并且由利益和需要引起和發動。一部人類歷史可以說就是一部人類追求利益、滿足需要之史。對此，我國第一個系統論述利益問題的管仲也有同感。他認為，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”。在西方，英文的利益“interest”一詞來自于拉丁文“interesse”，愿意為“夾在中間”，后引申為在非報酬性的東西和事件中包含著某些報酬性的成分之意[3]（P45）。而西方最早涉及利益問題的是古希臘智者普羅泰哥拉。他從人的主體性出發論述了利益，并還談到了個人利益和國家利益的關系問題。然而，無論其怎樣談利論益，中外歷史上的思想家們囿于階級立場或方法上的局限，都沒能完全科學揭示利益的形成和本質。只有馬克思主義經典作家們從辯證唯物主義和歷史唯物主義出發，科學地、深刻地指出，人的利益的形成是一個從人的需要到人的勞動再到社會關系的邏輯過程，而利益的本質就是在一定社會生產基礎上獲得了社會內容和特性的需要。在諸多利益形式中，又以社會利益最為核心，影響最為廣泛和深遠。所謂社會利益，是指在一定社會形式中滿足社會需要的對象[4]（P69）。由于資源的稀缺性，不同的利益主體為了最大限度地爭奪、增進、維護自己的利益，必然會在其本質就是調節利益的政策上互相博弈，使得政策從制定到執行就是一個紛爭不斷的領域。一項政策也只有獲得大多數人的認同才有可能得到順利執行。因此利益多元化的社會對政策認同而言是個嚴峻的挑戰。這對正處于社會轉型期、社會利益不僅呈多元化之勢且尚不規范的中國來說更是如此。

推動中國進入社會轉型期最為宏觀的動力當然是1978年開始的改革開放。那一年東方這個大國在結束了文革后終于社會恢復穩定，政治回歸正常，經濟轉到正軌。伴隨著工作重心的轉移，封閉已久的國門漸次開啟。一方面，國門逐漸打開，國外的或西方的各種思想、觀念漸次傳入，其中當然既有積極的、合理的也有消極的甚至反動的。而影響最大的當屬市場經濟觀念、個人主義等。在這些觀念的沖擊下，計劃經濟時代所倡導的國家至上、集體主義等忽視個人感受的觀念頓時土崩瓦解。另一方面，為了盡快從計劃經濟時代轉變到市場經濟時代，國家不僅簡政放權，改變企業經營機制，還鼓勵私營經濟發展，實行聯產承包責任制。這些措施極大地喚醒了深藏于人們心中的個體利益意識，使個體對利益的合理追求不僅獲得了廣泛的空間，而且有了政策支持、制度保障。從此不同個體、不同部門、不同區域甚至不同政府層級的利益處于不斷分化當中，并在此過程中因追求不同的利益而不斷地分化、整合，又因中國目前正處于從傳統走向現代、從農業走向工業、從封閉走向開放、從農村走向城市的社會轉型的關鍵時期而有著十分明顯的差序分化，具體表現為：

（一）中央與地方之間利益的分化

中央與地方是行政層級上的兩個極，中央處于頂端，要統領全局；地方處于基端，要服從中央。作為兩個不同的行為主體，中央和地方都有著自己相對的利益。然而，這種利益關系在高度集中的計劃經濟時代被人為抹殺了。中央憑借指令性的手段統一確定資源的分配，地方只能無條件服從于中央的整體利益，致使全國處于沒有活力的整體性狀態中。改革開放以來，為了調動兩個方面的積極性，中央一方面積極地自我調整，另一方面，向地方“放權讓利”，進行分稅制改革，“分灶吃飯”。這就打破了“整體性狀態”，但也帶來了新的矛盾：一是地方擁有的獨立自主權日益增多，中央下放給企業的很多權力被地方政府截留，政企關系地方化，傳統的“條條專政”被“塊塊專政”代替。二是中央對全國的財政控制能力逐漸削弱，中央財政收入的比重已由1980年代初的60%以上降至現在的40%左右[5]。

（二）區域之間利益的分化

在計劃經濟時代，全國不僅從上到下一盤棋，而且從東到西也是一盤棋。區域之間沒有差異，沒有因地區之間的優勢不同，特色各異而表現出差序化現象，而是高度的均等化。1970年代末以來，伴隨著讓一部分人，一部分有優勢、有條件的地方先富起來政策的實施，全國明顯出現了東、中、西的三個發展層級。從國內生產總值的年均增長率來看，1979-1990年，東、中、西三地帶分別為9.5%、8.5%、3.9%，地帶間增長率差距在1個百分點以內。1991-1994年，東、中、西地區增長率分別上升到16.3%、11.6%、10.5%，東部地區與中西部地區之間增長率差距擴大到5-6個百分點。目前全國還有592個貧困縣，東、中、西部地區分別占17.7%、30.4%、51.9%。按人口計，約90%集中在中、西部地區[6]。

（三）階層利益之間的分化

由于經濟條件和政治地位等的差異，人們必然會分化成不同的階層，也就是所謂的“物以類聚，人以群分”。對于社會分層現象最早進行理論研究的當屬德國一代知名學者馬克斯·韋伯。韋伯對看似紛繁復雜的社會分層現象進行深入研究后提出了著名的“三位一體”理論：在經濟領域存在著階級，在社會領域存在著身份地位，在政治領域存在著政治派別。而改革分開放以來對我國社會分層現象進行研究取得最卓越成果的當屬中國社會科學院“當代中國社會階層結構課題組”。其研究發現，中國社會已分化為十大階層，凡是現代化社會階層的基本構成成分都已具備，現代化的社會階層位序已經確立，一個現代化社會階層結構已經形成。這十大階層是：國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務業員工階層、產業工人階層、農業勞動者階層、城鄉無業、失業、半失業者階層[5]。由于在勞動分工、權威等級、生產關系和制度分割中處于不同位置，它們的資源占有情況也不同。因而還不是一個公平、開放、合理的現代社會階層結構，存在引發社會危機的結構性因素。這樣失衡的階層結構既不穩定、也對政策認同提出了嚴峻挑戰。

（四）職業利益之間的分化

分工既是生產力發展的必然結果，也是人類社會的一種普遍現象。因為“一個從事這么多種工作的人，是絕不可能把一切都做好的”[7]（P321）。可以說，沒有分工也就沒有社會的發展，每一次分工的出現都是人類社會實現跨越式發展的標志。分工在促進社會發展的同時，也給處于不同行業的人們帶來收益，調動人們勞動的積極性，提高生產率。但是，如果因行業差異而導致不同職業間職工收入差距過大的話，則會出現適得其反的局面。使整個社會處于因職業收入過大而引起的利益沖突中，無形中加劇了政策認同成本。改革開放以來，我國的這種職業收入差距更是有增無減，突出表現為壟斷行業的高工資高福利與其他行業的低工資低福利。根據國資委編制的統計年報，2005年利潤排名前40家企業主要來自石油化工、冶金、通信和電力系統等壟斷行業。2005年，我國官方報道高收入行業包括電信、銀行、保險、證劵、石油、石化、煙草、航空、鐵路、房地產、外企等[6]。低收入行業為農林牧漁業、批發和零售貿易、餐飲業、制造業、采掘業等，最高的金融、保險也已是農林牧漁業的約2.4倍[6]。

（五）城鄉之間利益的分化

“中國的城市像歐洲，農村像非洲。”這句話雖有過火之嫌，但也深刻形象地反應了當今中國城鄉之間的差距。從基尼系數來看，1978年我國城鄉基尼系數均在0.2左右，而1998年為0.456，1999年為0.457，2000年為0.458，2001年達到了0.459，這之后每年仍以0.1%的速度在遞增[8]（P8-9）。此外，這種差距還表現在兩個方面。一是城鄉之間的差距在不斷拉大。1978年我國城鄉居民年均收入之比為2.37∶1，1994年拉到2.61∶1；居民存款數額在1978年城鎮是154.9億元，農村居民委55.7億元，二者差距達2.78∶1，到1995年差距則上升為3.79∶1[6]。二是城鄉各自內部之間的差距也在不斷拉大。改革開放以來雖然城市居民收入水平整體在提高，但同時也在拉開差距。1995年貧困階層家庭平均收入為4821元，溫飽家庭戶均收入為12195元，小康家庭是23495元，富裕家庭則達到80091元，是貧困家庭收入的16.6倍[6]。在農村內部，這種分化朝向兩個方向發展：一個是不同行業、不同部門間農民收入差距的擴大，另一個是雇主與雇工之間的收入差距相當懸殊。

二、一柄雙刃劍——我國社會利益多元化對政策認同的雙重效應

眾所周知，公共政策是政府為有效地增進與公平地分配社會公共利益而制定的行為準則。就其本質而言，政策其實就是一種利益調節器，通過實施，使得利益在不同的群體、部門甚至地區間流動。因此，一項政策的執行，必然會出現有的人因此而受益，有的人則因此受損，當然也存在有的人的利益既不受損也不受益的第三種情況。這就會出現這樣的矛盾：受益的人必會堅定支持該項政策，受損的人則會堅決反對，而沒受影響的則可能事不關己高高掛起，采取隔岸觀火策略。在利益多元化的社會里，由于多元利益主體的存在，這樣矛盾的存在更是一種常態化現象。而我們所能做的不是要消除矛盾而是把矛盾控制在合理的范圍之內，能達到如此效果的最好辦法就是做好政策執行前的政策認同工作。從總體上來說，利益多元化對政策認同本身也是一柄雙刃劍。一方面，它使政策認同面臨著極大的困難；另一方面可以避免盲目的政策認同，迫使政策制定者在執行某項政策前認真、周全地考慮，顧及到方方面面的感受和利益損益，盡可能使該項政策更加科學化。

（一）多元化的利益格局無疑大大增大了政策認同的難度

政策是政府為了解決面臨的公共問題而行使公共權力的一種行為，這種行為的發生就像一顆石頭扔進池塘一樣在社會中引起波紋式的反應，而反應的基石則是利益損益的預期。在利益多元化的市場經濟社會里，不同利益主體的利益不可能是完全一致的，都有著自己特殊利益與追求，都想使自己的利益最大化。這種利益差異使得人們對政策有著不同的反應與預期，認同過程成為各種利益主體互相博弈的場所，充滿了復雜的困難局面，致使有的政策遲遲難以出臺，哪怕就是出臺實施了也難以執行或執行效果不佳。而處于轉型期的中國社會，這種多元化的利益格局還表現出多、大、難的特征：

所謂“多”，指的就是利益主體眾多。隨著利益意識的覺醒，人們不再羞談利益，更不會言金錢色變，而是光明正大地談金言利，干勁十足地追求自己的利益。這樣就使得我國在轉型時期亦即在建立社會主義市場經濟的過程中，各種利益主體不斷涌現。從總體上說，我國利益主體的多元化主要表現為國家、地方、單位、群體、個人都成為一級利益主體。中央政府代表國家的整體利益和長遠利益，負責制訂長遠規劃；各級地方政府代表一定行政區域的共同利益；各級主管部門及行業協會代表各個部門的利益；各種類型的企業都是具有獨立經濟利益的法人，居民個人在市場經濟中也成為具有獨立利益的經濟主體，并可以形成各種類型的利益群體[6]。

所謂“大”，指的就是不同利益主體之間的貧富差距在拉大。市場競爭的結局必然是優勝劣汰。在參與市場競爭過程中，由于先天和后天以及機遇等因素的影響，使得不同主體之間必然會出現不同的物質收益，而不完善的社會財富分配制度和某些領域不公平的競爭更使這種差距不斷拉大。國際上通常采用基尼系數作為杠桿來衡量一國貧富差距是否適度：系數在0.2以下為收入絕對平均，0.2-0.3之間表明較為平均，0.3-0.4之間說明相對合理，0.4-0.5之間體現收入差距較大，0.6以上則表示收入差距懸殊。而我國的基尼系數在2000年已達到了0.458，2002年為0.460，2004年為0.47。并且每年大約以0.001個點的速度在提高[9]。這就說明，在轉型期我國多元化的利益格局不僅成型，而且不同利益主體之間的貧富差距在快速拉大。

所謂“難”，指的就是協調、整合不同利益主體之間的矛盾很難。利益決定立場[10]，利益的不同必然使人們表現出不同的立場，不同的立場其本質就是要最大限度維護、增進自己的利益。利益整合不是強行抽高補低，拉平各個利益主體的差距。其前提是承認各種利益群體存在的合理性，充分發揮公共權力的調控職能，妥善處理社會各階層的利益關系，保證所有階層能共同分享改革發展的成果[10]。然而，具有悖論意味的是社會利益資源總是稀缺的、有限的，而人作為理性的經濟人，其利益追求具有多向性、多樣性[10]。再加上市場經濟體制的不完善，有關政治設施的不完備，相關法律法規存在漏出效應，使得正常的利益表達和利益要求不能很好地通過正規渠道進行表達和實現，而非法的、暴利的獲利方式依舊有存在的空間。這一切使得協調、整合不同利益主體之間的矛盾是一個需要長期奮斗的過程。

（二）多元化的利益格局雖然增大了政策認同的難度，但也可以避免盲目的政策認同，迫使政策制定者更加細致、周全地考慮政策，全面權衡方方面面的利益關系

在計劃經濟時代，國家通過全民公有制的制度設計，人為地強行剝奪了人們的個體利益，致使政策在這種沒有特殊利益的環境里可以毫無顧忌地暢通執行。而這種沒有任何特殊利益考量的政策在執行中其實不是遭到了夸大式的執行就是受到了政治神話般的待遇，而很難得以按照政策應有的精神來執行。多元化的利益格局使這種神話得以改變。一方面它可以避免不必要的政策，這種不必要的政策指的就是制定得過早或過晚的政策。由于公共問題的復雜性和人的知識的有限性，使得有的政策的出臺會出現過早或過晚的問題，而多元利益格局的存在，必然會使這樣不合時宜的政策損害到大多數人的利益，因而有可能在眾人的反對聲中退出歷史舞臺。另一方面，它促使政策制定者更加周全地考慮問題，考量各方面的感受和利益損益，全面權衡好個人利益、集體利益和國家利益之間的關系，使政策盡可能照顧到大多數人的利益。

（三）由上述可以發現，在一個社會利益多元化的社會里，目標群體對政策能否得以順利執行有著至關重要的影響

當政策符合他們的利益預期時，就能實現最大限度地政策認同，進而使得政策可以順利地執行，最終實現政策目標，一項政策也就可以圓滿終結。在某一個領域里，這樣的情景重復多次后，就可以在不斷總結經驗的基礎上，考慮實現政策法律化。反之，一項政策可能就會在目標群體的一片反對聲中無疾而終。這樣的政策過程，我們可以用如下圖1表示出來。

圖1　目標群體不同的態度對政策執行過程的影響

三、多元利益的有機整合——實現政策認同的制度取向

馬克思和恩格斯指出：“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態采取一種和實際利益（不論是單個的還是共同的）脫離的獨立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式……正因為各個個人追求的僅僅是自己的特殊的、對他們來說是同他們的共同利益不相符合的利益……另一方面，這些特殊利益始終在真正地反對共同利益和虛幻的共同利益，這些特殊利益的實際斗爭使得通過以國家姿態出現的虛幻的‘普遍’利益來對特殊利益進行實際的干涉和約束成為必要。”[1]（P37-38）事實上，政策實施的效果如何，雖然離不開政策執行的力度，但最終還是取決于接受者的自覺認同與內化，取決于接受者的政治社會化水平和主動配合程度。那種敢怒不敢言的默認與服從，無疑會使政策效益大打折扣。相反，政策一旦化成接受者的自覺行動，就會贏得巨大的執行成功[11]。在利益多元化的時代，要想贏得這種成功，需要多方努力，措施得力，制度給力方可湊效。

（一）擴大政策參與是前提

“民主決定于參與——即受政策影響的社會成員參與決策。”[12]（P12）政治民主化發展的重要成果之一就是公共政策制定過程不再神秘化，不再是少數精英說了算，更不再只是反映和維護少數人的利益，而是廣大目標群體參與到政策過程中來，在政策過程中充分表達自身利益訴求，積極反映自己對政策問題、政策內容以及政策目標等的看法，擴大自己對政策的影響力，并根據時機調整自己的立場。雖然有學者認為公民的政策參與“在多重因素的作用下，其影響具有不確定性，可能是積極的，也可能是消極的，它能夠帶來重要的收益，但也可能導致嚴重的風險”[13]。但是，從整體和長遠的角度來看，公民積極的政策參與絕對是利大于弊！這不僅可以有效傳達目標群體的意愿，還可以及時協調各方面的利益關系，尤其是在利益多元化、利益矛盾尖銳化的轉型時期，這種參與可以及時化解政策矛盾，實現最大程度的政策認同。

由于傳統官僚文化的影響依舊存在，致使公民的政策參與意識不強，總是認為政策的制定是少數肉食者謀之的事情。與此同時，我國公共政策體制的基本特征是黨政精英壟斷社會資源和決策權力，其運行的基本方式是“內輸入”，決策過程中利益要求不是由政治體系外部的社會結構輸入決策中樞，而是由權力精英“為民做主”，它所依靠的不是多元決策下的社會互動過程，而是權力精英的政治折中[14]（P53）。改革開放后，隨著社會精英的崛起，我國公共政策體制逐漸轉變為“黨政精英主導、社會精英參與型”，但這種體制也仍舊沒有為公民的政策參與留下足夠的體制空間，他們在整個政策過程中仍處于較為邊緣的地位。因此，如何改造傳統政治文化，消除“我參不參與是無關緊要的，我的意見也不會有人重視”的心理意識，進行制度創新，為公民的政策參與創造制度條件，使其可以及時、合法、有效地參與到政策過程中來，對于政策認同的實現而言，其意義不言而喻。

（二）加強政策宣傳是條件

政策參與的目的是讓政策相關者參與到政策制定中來，并在政策制定過程中充分表達訴求，最大限度地反應各方面的利益關系，消除彼此間的利益沖突，為政策認同提供可能。然而，囿于條件的限制，并不是每個政策相關者都能參與進來，對那些沒法參與到政策制定過程中來的相關者，實現政策認同的可行的途徑就是加強政策宣傳。通過各種形式的政策宣傳可以使廣大政策目標群體充分認識到所推行的政策與他們自己切身利益之間的緊密關系，使他們認同并自覺自愿地接受政策，從而為政策的有效執行奠定堅實基礎。

不僅重視政策的制定過程，而且充分重視政策執行過程中的宣傳活動，是我們黨一貫的優良作風和傳統。毛澤東就曾經多次指出：“任何政策，如果只作簡單的說明，而不作系統的說明，即不能動員黨員與群眾，從事正確的實踐。”[15]（P296）“我們的政策，不光要使領導者知道，干部知道，還要使廣大的群眾知道。有關政策的問題，一般都應當在黨的報紙上或者刊物上進行宣傳……群眾知道了真理，有了共同的目的，就會齊心來做……群眾齊心了，一切事情就好辦了。”[16]（P1318）并且，“善于把黨的政策變為群眾的行動，善于使我們的每一個行動，每一次斗爭，不但領導干部懂得，而且廣大群眾都能懂得，都能掌握，這是一項馬克思列寧主義的領導藝術”[17]（P1319）。搞好政策宣傳不僅十分必要，而且在宣傳過程中還要注意運用正確的方法，選擇恰當的時機，堅持有效的原則。只有這樣，才能促進政策目標群體對所推行政策的認知和理解，進而實現政策的認同與內化，最終提高政策執行的效率。

（三）構建利益協調機制是保障

利益是人們生存和發展的先決條件，也是人們追求的永恒主題。因為“思想一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑”[18]（P103）。利益是社會的基礎，是人與人之間關系的基礎，而利益關系則是社會中最根本的社會關系，是維系社會存在的本質的、必然的、經常的因素。在利益關系運行過程中，不僅每個個體的利益需求不同，就是同一個體在不同時期、不同境況下的利益需求也不一樣。這些多樣化、多層次的利益需求在各自追求的過程中必然發生碰撞、產生矛盾和沖突。而這種利益矛盾和沖突如果處理不當，協調不好，就會成為引發社會動蕩的導火索。能夠避免這根導火索引爆的最重要的途徑就是構建起靈活有效的利益協調機制。

推動中國社會走向轉型的最大動力是社會主義改革和對外開放。改革的本質不僅是舊制度的變革，更是一場政治經濟利益關系的調整。伴隨著調整的深入，使得整個社會利益關系進入到了多元化時代：利益主體多元化，利益來源多樣化，利益差別擴大化，利益關系復雜化，利益表達公開化，利益沖突尖銳化。這樣一種多元化的格局，使得政策過程成為各種利益主體相互博弈的過程，充滿了復雜性與非確定性，導致政策認同危機的出現。這時候就需要作為政策主體的政府充分發揮利益協調主體的主導性作用，搭建起一個由利益導向機制、表達機制、調節機制、補償機制、約束機制和矛盾疏導機制組成的利益協調機制，使政策全面反映各方利益、照顧各方訴求、補償各方差異、疏導各方矛盾；把推動人們活動的利益因素納入到整體的社會機制之中，進行引導、規范和整合，最終確立個人與集體、局部與整體、當前與長遠利益的動態平衡[19]。唯有如此，才能增進目標群體對政策的認同、理解與支持。

（四）推動經濟持續發展是關鍵

經濟發展是“發展”的核心，也是推動社會發展的主導力量，在社會發展過程中，經濟發展起到了發動機的作用。人類社會之所以不斷從野蠻走向文明、從封閉走向開放、從落后走向發達、從鄉村走向城市、從農業走向工業乃至后工業時代，最關鍵的因素就是經濟發展水平不斷提高，物質財富不斷豐富，生產工具不斷改進。曾經只有達官顯貴才能享受到的物品現在之所以走進尋常百姓家，也是經濟發展的結果。然而，在經濟發展過程中，由于個體差異的客觀存在、制度缺陷的效應，導致社會成員占有的資源、擁有的財富必然出現差異。這種經濟地位上的差異使得社會利益關系呈現出多樣化、差異化的特征。而以利益關系調節為己任的公共政策在多樣化、差異化的局勢下，要想增進政策認同，化解利益矛盾，最重要的還是要加強經濟發展的力度，提高經濟發展的速度。只有整個社會經濟發展了，大家都能共享經濟發展成果，利益差距才不至于擴大。在不斷縮小的利用差距面前，政策認同自然成為水到渠成的事情。

經過三十多年的改革開放，我國社會經濟發展取得了舉世公認的成就，實現了年均9.6%的高速增長。人民生活水平大大提高，個別地區、個別群體甚至達到了發達水平。然而，在這華麗的背后，不同職業之間、不同階層之間、城鄉之間、區域之間乃至人與自然之間的平衡在消失，貧富差距在迅速拉開。國際經驗也表明，當一國人均GDP在1000美元至4000美元之間時，往往就是一個國家經濟社會發展的重要戰略“關口”。這樣的“關口”對政策認同而言是一道需要跨越的卡夫丁峽谷，而收縮這個“關口”的最佳方式就是大力發展經濟，因為“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題”[20]（P194）。

四、結語

當今是一個全球化、信息化、市場化的時代，也是一個多元化的時代。在這樣的時代里，對政策認同構成影響的除了多樣化的利益之外，不同的價值觀、多樣化的思想文化等也深刻地影響著政策認同的實現。因此，除了探討多元化利益對政策認同的影響之外，差異化的思想文化、多維的價值觀對政策認同有著什么樣的影響，領導者、政策制定者、執行者等政策主體在其中又該扮演著什么樣的角色，發揮著什么樣的功能等都是值得我們進一步深入思考的問題。

[1]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

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[16]毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1981.

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[18]馬克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1957.

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[20]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[責任編輯：周志華]

彭忠益，中南大學公共管理學院教授，博士生導師；粟多樹，中南大學公共管理學院博士研究生，湖南長沙410083

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1004-4434(2015)01-0113-07

2013年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“基于微博問政的社會沖突治理機制研究”（13YJA630068）、湖南省社科基金重大委托項目“綜合性大學人文社科跨學科協同教育創新研究”（13WTA25）、湖南省科技廳軟科學研究計劃指導性項目“災后弱勢群體的公共產品供給與政府責任研究”（湘科政字[2009]115號）和湖南省十二五重點學科建設項目資助的階段性成果