論中國新型城鎮化的路徑選擇

陸仰淵

一、新型城鎮化新在那里

中共十八大報告中提出，中國實現現代化要走新型城鎮化的道路。接著中央召開了關于城鎮化的工作會議，并作出了詳細規劃。2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》的文件，指出，“城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。”實施新型城鎮化，要“努力走出一條以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色的新型城鎮化道路，對全面建成小康社會，加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義”（《人民日報》2014年3月17日）。表明了新型城鎮化新的意義所在。

在中共十八大召開之前，城鎮化被稱之為城市化。城和市原是不同的概念，城市發展到現代已成為經濟中心。市是指經濟交換場所，當今，城市是工商業的集聚中心。到1949年，中國的城市已經有了發展，但僅占中國經濟總量的20%還不到。要改變中國經濟的落后面貌，必須實現中國的現代化，實現現代化就要發展城市經濟。毛澤東在中共七屆二中全會上明確指出，過去我們是農村包圍城市，今后我們就要轉變為城市引領全國，表明城市在國家實現現代化的重要作用。近幾年來，中國的城市發展很快，從中看到了城市對中國經濟邁向現代化的重要性。經濟是國家的基礎，城市是國家經濟發展的象征和引領者，一個國家如果沒有城市經濟的現代化也就沒有國家的現代化。改革開放以來，國家一直注重發展城市經濟以推進國家向現代化方向邁進，取得了重大成就。1978年中國總共有城市193個，到2010年，增加到658個，其中1000萬人口以上的特大城市有6個，500萬到1000萬人口的城市有10個，有建制的集鎮多達2萬個。城市在建設現代化國家中起到了引領作用。

在30年的城市化過程中，一些人對城市化產生了誤解，認為城市化就是擴大城市規模，拆去舊屋建高樓，把街巷拓寬成大馬路，把一些市郊的農村并入市區，將村莊改名為街道，把農民盲目地吸納成市民。這樣，城市就大了，農村就小了，實現了城市化。這樣城市化有人撰文稱其為“偽城市化”，其根源是沒有從中國的國情出發，一味照搬西方城市化的方法。

應當認識到西方國家和中國的國情不一樣：西方國家人口少，美國的面積和中國差不多，但僅有2億多人口；澳大利亞、加拿大面積和中國差不多，除巴西人口超過1億外，澳大利亞、加拿大人口僅幾千萬，這些國家人口移居城市比較容易，一個大城市一、二千萬人口就占了全國人口的一大部分。而中國是擁用13億人口的大國，要在幾年之內把幾億人口遷入城市必然是件不容易辦到的事。何況西方國家的城市化經歷了百年的歷程，中國短時間能辦到嗎？他們應當認識到不同層級的城市發展功能不同，發展方向也不同，吸納的人員要求不同；沒有認識到小城市和小集鎮在城鄉交流中的特殊作用，忽視了對小城市和小集鎮的建設，發揮其應有的作用。

正確認識新型城鎮化的內涵。城市的發展和吸納農村轉移人口是根據城市對客觀需要而決定的，城市吸納的人員是否需要這一層次的人，吸納的人員能否就業，住房能否解決，新納入人員的生活福利財政能否負擔，子女上學可否容納等，這些都是要考慮的問題。因此，城市化不等于大城市化，不是農村人口盲目往城里流；而城鎮化是城市分類分層次實行的，是在客觀需要大局下梯度實行的，是一個漸進的過程。當今，全國的統計數城市人口占全國總人口的53%，而真正的城市戶籍人口只有37%左右，中央城鎮化規劃到2020年也只要求達到60%左右。可見城鎮化的實施要分別大、中、小、集鎮四個層次逐步實行。中央提出新型城鎮化的指導思想是：“全面提高城鎮化的質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，以城市群為主體形態，推動大中小城鎮的協調發展。”這一指導思想就是實行新型城鎮化的指導方針。

新型城鎮化的“新”字體現在對城市（鎮）的分級分類上。有人將中國的城市分為五級，也有人將其定為三級。將其定為五級的，有特大城市、大城市、中等城市、小城市、小集鎮。特大城市規模人口在1000萬以上，而且是集科技、工業、商貿、交通、金融、文教于一體的核心城市，又稱其為“一線城市”。大城市一般人口在500萬到1000萬之間，也具有集科技、工業、商貿、金融、交通等于一體，但具有大區域性質的特征。中等城市是純區域性的，人口在100萬到300萬之間，是某個區域的經濟中心。小城市主要包括縣城在內，一般人口在10萬人左右。小集鎮主要指縣以下的集鎮，一般人口在1萬人左右，是服務于城鄉交流的基層。2014年3月，中共中央和國務院公布的《國家新型城鎮化規劃（2010－2020年）》文件中，將中國的城鎮歸類為特大城市、大城市、中等城市、小城鎮四類，與上述五個層次分類基本一致。本文就其《規劃》分類作如下闡述。

二、中國城市的分類

一是特大城市。特大城市的經濟特征是集科技、工業、商貿、交通、信息、金融、文教于一體的經濟體，其功能是國家級的經濟、科技與文教中心，又是與國際接軌的國際化城市；對國家實現現代化、對國民流經的發展起引領作用。如北京、上海、天津、廣州等城市。

二是大城市。大城市雖有全國性的意義，但跨區域性明顯。如武漢市處于長江中游的節點，鐵路、公路縱橫交錯，又與湖南、河南、重慶、江西、陜西、安徽等省相接，市內輕重工業發達，人稱之為“九省通衢”之地，是中國中部崛起的中心城市。南京市處于長江下游節點，公鐵水空管五種運輸方式齊全，與安徽、浙江兩省相接，是東部與中部相交的節點，跨區域功能明顯。市內輕重工業發達，科技力量雄厚，有高等院校73所，大學生80多萬，科研院所近百個，國家級高新區3個，兩院院士80多名，信息交流靈通，人稱之為“半一線城市”。

三是中等城市。中等城市的特征是區域性的中心城市，以副省級或地市級為主，城市人口在三百萬至一百萬之間。如江蘇的蘇州市，是副省級市，市中心人口不多，而西側的新市區，東側的中新工業園區是繁華的新科技工商業集聚區。它東接上海，北臨長江出海口、南靠太湖、西有無錫，是江蘇省最大經濟體。其郊縣（市）昆山、常熟、張家港、太倉、吳江等市（區）名列全國百強縣頭一、二、三、四名，已經由中等城市發展成大城市了。中等城市是這個經濟區域內的經濟增長極，服務于這一地區的經濟發展。它的功能與大城市有所區別，并且是介于城鄉經濟之間的一座橋梁，成為工業與農業互相交流的一個節點。

四是小城市與小集鎮。小城市與小集鎮的功能特點是城鄉交流的第一個節點。它有兩個層次：小城市是一個縣域經濟的中心，是縣域經濟的增長極。一般縣城都屬于小城市。小集鎮是縣城以下的集鎮，是農村經濟的一個節點。中央的《規劃》指出，“推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合，與特色產業發展相結合，與服務‘三農’相結合。”指明了小城市與小集鎮的功能與發展方向。小集鎮的功能特點是農村經濟的第一個集結點，是農產品商品化交流的基層，是農業經濟走集約化基點，是科技下鄉、科學種田的出發點。因而對小集鎮的發展要特別重視。

縣城的功能與發展方向，應以工業和商業為主導產業，以縣域內的農業為基礎，是城市與農村經濟交流第一個集合點。但縣域內的工業不一定設立在縣城，可以分散到縣域內的其他小集鎮，更有利于城鄉交流，農民工可以就地就業，有利于城鄉一體化進程。

三、城市功能的梯度發展

1.特大城市與大城市在經濟走向現代化中的引領作用

中央在《規劃》中指出，“要以建設世界級城市群為目標，繼續在制度創新、科技進步、產業升級、綠色發展等方面走在前列，加快形成國際競爭的優勢。”這里表明大城市要以制度創新、科技進步、產業升級、綠色發展引領全國，成為國際化的大都市。

首先，特大城市和大城市要以科技進步為核心。當今世界上特大城市無不以科技為其先導。世界經濟發展經歷了三次工業革命，第一次以機器代替了手工勞動，第二次以電力替代機械勞動，第三次是以自動化為中心的工業革命，表明科學技術是第一生產力。因此大城市必須以科學技術為其核心，以創造發明引領全國。從這一點出發，特大和大城市應當具有五種功能：一是成為國家科學技術的創新中心。一個城市要成為國際化的城市，自身必先要有高科技的創新創造能力。中央提出在2025年前實現“中國制造”的目標，靠的就是科學技術。科學技術的發展，核心體現在人的力量，這就是人才。中國科技人才集中在北京和上海，人們說北京有中關村，上海有張江園。但相較于美國的硅谷還有多方面差距，主要表現在人才的培養、集中和使用上。北京是中國的首都，又是中國的經濟中心和科技中心，自從首鋼率先搬出北京后，北京的一般制造業不再發展，高科技產業成了主產業。中關村是中國科學院所在地，中關村就成為北京的科技中心，加上北京大學、清華大學等中國第一流高等院校，兩院院士數百名，順理成章成為中國的科技中心。而上海，過去是、現在也是中國的科技中心，但張江科技園相比于中關村有許多不足之處，最大的問題在于力量分散。它雖臨近上海自貿區，但與上海的著名高校相脫離，如復旦大學和同濟大學在市北的五角場，交通大學新校區遷去了松江，形成了科技園與高校分離狀態，這是不利的。第二，大城市應當是高精尖新興工業的制造中心。抗戰前上海是遠東第一大城市，世界上排名第六，工業品占全國產量的60%左右，質量很高，可以和國際上名牌比美，遠銷東南亞各國。當今一些新興城市崛起了，高精尖產品分散在其他大城市，如海爾產品已打入國際市場，占世界同類產品銷量的20%，這是大城市工業生產發展的方向。第三，特大城市和大城市應當成為信息中心。當今已處于信息化時代，現代經濟發展無不與信息靈通有關。一切生產技術與產品無不與信息有關，一個大城市如果缺少信息傳遞中心，就不可能成為具有國際影響的大城市。第四，是發達的商貿中心。商貿是流通領域中的第一要素，如果一個城市沒有發達的商業，這個城市從生產到生活就處于癱瘓狀態。工業產品靠商業銷售，市民生活靠商業供應，大城市還要成為國際貿易的中心城市。由于城市工商業的發達發展，必然成為一個金融中心。金融不但對資金起調節作用，而且是國際、國內貿易的結算中心。沒有發達的金融業城市功能就不可能發展。第五，特大和大城市必然是交通運輸中心。工廠原材料的供給，產品的輸出，能源供給，生活用品的供應，無不靠交通運輸。發達的交通是大城市形成的必要條件。現代化的運輸方式與過去不同，公、鐵、水、空、管是主要運輸。上海、天津、廣州等特大城市都是五種運輸方式俱全的特大城市。

由于特大城市和大城市的功能定位不同，它吸納的外來人員也不同，以高科技人員為主，相輔于其他的產業工人與服務業從業人員，吸納的人員有限量。所以《規劃》中提出對特大、大城市的擴大和人員吸納有限量和限制。

2.中等城市的發展方向及功能定位

中央在《國家新型城鎮化規劃》中提出 了“加快發展中小城市”的要求，要“把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局的引導，提升質量，增加數量，鼓勵引導產業目錄在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市和縣城布局。”可見中央對中小城市的發展十分重視。

中等城市的發展方向是某個區域的政治、經濟和科技文化中心。但中國地域的二元結構產生了東西差異和南北差異，如中國的東部沿海各省與中部各省、西部各省經濟發展差異很大；就是東部發達省也有南北差異，如廣東的南部、珠江三角洲與粵北山區有差異，江蘇有蘇南和蘇北的差異。縮小地區差異，中等城市就要發揮其地區中心城市的作用，并成為這一地域內的經濟增長極。中央在《規劃》中指出，“城鎮化是推動區域協調發展的有力支撐”，表明中等城市在縮小東、中、西部區域經濟發展中起支撐性關鍵作用。首先，中等城市是解決東、中、西部經濟發展不平衡的有力抓手。隨著西部大開發和中部崛起戰略的深入推進，東部沿海地區產業轉移的加快，加快城鎮化進程，中等城市應當成為一個地區的增長極。其二，中等城市又是這一區域的工業和商貿中心。商貿活動是城鄉交流的唯一通道，工業品下鄉，農副產品入市，都是商貿起絕對作用。其三，中等城市又是接受大城市經濟輻射的中間體，對上接受大城市的輻射力，對下對小城市和集鎮進行經濟輻射，是承上啟下的中間經濟體。因此，對中等城市的發展必須加以重視。

由于中等城市是大小城市間的中間體，又是某個區域的經濟增長極，因此中等城市的發展規模可以適當擴大，中央《規劃》為100萬到300萬人之間，當今全國有這類城市達200個左右。中等城市的工業是以一般工業為主，交通運輸和其他服務業也相對發達，因此，它吸納進城人員檔次相比大城市要低，吸納的人數也比較多，以產業工人、服務業從業人員為主。

3.小城市和小集鎮的功能定位與發展模式

小城市和小集鎮 應當是兩個不同層級的經濟體，其共同特性是城鄉交流、城鄉互動的第一結合點。小城市主要指縣城，一個縣城就是這個縣域經濟的集合點和增長點。浙江省的義烏市是個縣級市，全市人口80多萬，外來人口60多萬，目前已經成為一個具有國際經濟交流的城市。義烏市主要是個商貿城市，南亞、中東、非洲、歐洲的許多商人到這里批發采購商品，形成一個以電子產品和日用品為主的商貿中心。義烏的發展發達，也帶動了附近小商品生產的發展。浙江人的經營觀念與眾不同，他們愿當“小老板”，不想當“打工仔”。“小老板”思想是一種創業思想。他們認為，“打工仔”是為他人創業，“小老板”是為自己創業。要創業就要有所創新，有了創業創新才能立住根基。中共十八大提出在10年到20年內中國要成為一個創新型國家。創新創業思想是十分可貴的，創新是國家實現現代化的永恒主題。因而縣城和小城鎮是吸納農村人員進城創業的第一個節點。

抗戰前中國農村的小集鎮相當發達，如河北省的高陽、山東省的周村、江蘇省的盛澤，都是全國有名的集鎮。高陽由農村紡織產品商品化起步，帶動了附近手工業的發展。周村是農副產品的集散地，著名的孟家經營的瑞蚨祥商號名噪于世，在北京的大柵欄開了一家北京最大的綢布店，至今仍是一家著名的商號。盛澤是介于蘇州吳江區與浙江的湖州、嘉興之間的一個集鎮，以生產和銷售絲綢產品而聞名于世，至今仍是中國的名鎮。費孝通先生的《江村調查》一書就寫下了盛澤鎮的名望。1949年以后，在計劃經濟和對私改造的過程中，中國農村的一些集鎮衰落了，有不少集鎮成了農村。改革開放已30多年，一些人仍對農村小集鎮發展不重視。小集鎮衰落也擴大了農村經濟和城市經濟差距。如今，中央提出新型城鎮化要求，并作了科學規劃，發展小集鎮又提到議事日程上來了。可以說，新型城鎮化的“新”字包括小集鎮的發展。

小集鎮是一只腳踏在農村、一只腳跨在城市的經濟基層集合點，是城鄉經濟交流的第一個節點，是實現城鄉一體化的最佳路徑。小集鎮是農產品商品化的第一通道，是農業機械化的出發點，是工業品下鄉的擴散點，是農業經濟走向科學種田的基礎。不要小集鎮，不重視小集鎮的發展，農村、農業就難以實現現代化，農村不實現現代化，國家也就難以實現現代化，更何談到2020年中國實現全面小康。所以新型城鎮化的“鎮”字非同一般，非常重要。縣內的工業可以移到集鎮上去，農村富余勞動力就可以就地就業。小集鎮發展了，農村經濟搞活了，城鄉一體化也指日可待了。

四、城市集群聯動加強了其對經濟發展的輻射力

中央關于新型城鎮化的規劃中明確提出了“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮的協調發展。”大中小城市要遵循“合理布局，分工協作，以大帶小的原則，發展集聚效率高、輻射作用大，城鎮體系優、功能互補的城市群。”表明城市群不是由一組大城市組成的，而是由大中小各級城市組成的，但以大城市為核心，以中等城市和小城市成為衛星城，進行合理布局，分工協作，以大帶小，發揮城市群或城市帶的輻射作用。中國的城市群（帶）還具有雙城或多城聯動的功能，如長三角城市群中，上海帶動了蘇州、無錫、常州聯動；杭州和寧波的雙城聯動，北京和天津聯動，又帶動了唐山、保定和石家莊的多城聯動；青島和濟南、維坊、淄博等多城聯動，大連和沈陽、長春、哈爾濱多城聯動。這一聯動與輻射，不但帶動了城市的互補發展，而且也推動了區域內的農村經濟發展。

通過對各級城市聯動功能的分析，能看到新型城鎮化是由不同城市呈梯度組成和發展的。因而不同規模和不同性質的城市吸納農村人口也呈梯度變化

五、新型城鎮化是城市支援農村、工業反哺農業的有效路徑；農民工進城市民化也是農村支持城市的反哺

中國的經濟發展經歷了兩種不同的路徑，1978年之前的30年走的是計劃經濟的路。在當年中國經濟還十分落后的情況下，小農經濟是汪洋大海，國家實行有計劃的經濟建設十分必要。也為后30多年來的改革開放打下了經濟基礎。有人說計劃經濟時代城市與工業發展了，資本的積累靠農民的貢獻，犧牲了農民利益，只說對了一半。在經濟發達的今天，中央提出了工業反哺農業、城市支援農村的“反哺”政策，是十分及時的、正確的。由于城鄉差距的存在，其根子不在于城市靠對農村的“剝奪”，而是生產力差距存在。城市的工業依靠科學技術的創新而發展，可以以幾何級數成倍或數倍地增長；而農業生產是一種自然經濟，盡管依靠新品種、新技術，只能以算術級數增長發展，其生產的發展是有限的，城鄉經濟的二元結構差別亦在于此。城市經濟發展了，城市支援農村、工業反哺農業，這是合情合理地走城鄉一體化的共同富裕道路。城市支援農村、工業反哺農業的方式方法有多種，有技術反哺、有機械反哺、有資金反哺等。但應當看到，農民工進城務工也是一種新型的農村支持城市發展的行為。西方國家的城市化和工業化，需要大量的勞動力，制造了一批失業大軍，這些失業者大多是農民。中國的工業化和城市化也走過這條路，由于農村人多地少，富余勞動力多，大量農民工進入城市和工廠，當今許多的工廠產業工 人是農民工。由于農民工的工資較城市工人低，產生了“人口紅利”，城市的高樓，寬闊的道路，大部分是由農民工建的，也是農村支援城市的一種方式。如今“人口紅利”逐漸消失了，農民工的工資待遇提高了，也是一種合理的現象。因此，農民工進城或市民化，不是無緣無故，問題是城市和工廠如何科學合理去吸納。中央關于新型城鎮的規劃和實施，找到了、找準這條科學合理的路徑，就是根據不同級別的城市、不同類型的城市，有梯度地吸納農民工市民化。

六、新型城鎮化對國家邁向現代化的意義

1.新型城鎮化是時代提出的要求

現代化一詞是一個時間概念，今天的現代化，隨著時間的推移，明天就成為歷史上的近代化。所以，不同時代的現代化有不同的含意。本文所說的現代化是就今而言。今天的現代化，有人將其歸納為四大特征：一是國家科學技術的高度發達，二是物質生產和生活條件十分富裕，三是政治高度民主化，四是人的精神文化面貌高度自覺。以其經濟現代化而言，首先是科學技術的高度發達，其次是工農業生產高度發展，其三是交通、金融、服務業高度便捷，其四是人們物質、精神的高度享受。就城市現代化而言：首先，城市對全國或這一地區經濟增長發展起引領作用；其二，由于不同規模，不同功能的城市存在著梯度差異，要差異發展；其三，城鎮化是城鄉經濟互動的節點，有力地推動著中國經濟邁向現代化。因此，城鎮化將大中小鎮四個輪子一起轉，加速了向現代化的發展進程，是實現城鄉一體化的有力推進器。這就是時代賦予的要求。

2.改變認識觀念，確認新型城鎮化的方向和路徑

中國的城市發展雖有幾千年的歷史，但封建時代的城可說有城無市，城內是官衙，居民是官員，商業在城外，城有其名實無市。而現代的城市是工商業聚集區，即使有城也是一道風景線，供人觀賞，是有市無城。因此，對城市的認識不能再以過去的認識對待，要有新的認知，就要改變舊觀念，確立新觀念。首先要認識到城市經濟是中國經濟邁向現代化象征，沒有城市的現代化中國也就難以現代化。其二，要認識到城市經濟是一國經濟的增長極、城市集科技、工業、商貿、交通、金融、教育、衛生于一體的集合體，這些產業互動，推動著全國經濟向現代化邁進。其三，新型城鎮化以城市為引領，有力地推動區域經濟的共同發展，有力地推動城鄉一體化的發展，是消除區域二元結構和城鄉二元結構的最佳路徑選擇。其四，是轉移農村富余勞動力入城，有梯度地轉移到不同的等級或不同需要的城市，減輕一切外在壓力，使人員流動更加合理。

3.新型城鎮化是優化我國產業結構實現城鄉一體化的有效途徑

中央在《規劃》中指出，“改造提升傳統產業，淘汰落后產業，壯大先進制造業和節能環保、新一代信息技術、生物、新能源、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業。”表明產業轉移、產業創新是實行新型城鎮化的又一條路徑，具有強大的推動力。

實現城鄉一體化有兩個目標，一是縮小工農業差別，其辦法是農業要走集約化生產方式，運用高科技、新品種、機械化裝備農業，使農業生產實現一定程度的“工業化”。二是縮小城鄉差別，農業現代化了，農村也就富裕了，城鄉差別也就縮小了。

當前，縮小城鄉差別不是紙上談兵，而是在現實中已經出現。如農業中的高產，不少農村中樓宇林立，汽車進入農戶，公路通到農戶家中，家用電器戶戶齊全，人手有手機。農村的現代化已露出了曙光，城鄉一體化也是指日可待，新型城鎮化為我們指明了奔向現代化的方向。