長三角地區流動人口管理和服務問題與對策研究※

樊士德 周 睿

本文所指的流動人口，不同于西方發達國家的“國內移民”（Internal migration），主要是指離開原戶籍所在地流入發達地區和城市，在流入地以謀求就業、生活為目的的人員，但卻并不擁有所居住城市戶籍及其背后所附屬的一系列相關社會福利待遇。根據國家統計局統計，人口流動從2000年的1.21億人增加到2014年的2.53億人，年均增長5.41%。其中，作為中國經濟增長重要引擎與經濟最為發達地區之一的長三角地區構成了人口流動最為集聚區域之一：流動規模從2000年的1936萬人增加到2014年的5507萬人，年均增長7.75%，相比全國同期高出2.34個百分點。在這龐大的人口流動過程中，政策扮演了重要角色，尤其是基于改革開放30多年的特殊國情，為了平衡社會、經濟、政治穩定等多方面利益，人口流動政策及其制度安排所發揮的作用，不僅微妙，而且是一個多主體、多利益博弈的復雜過程：從制度層面最初的嚴格控制，到社會認同，又遞延到政策默許，再轉向政策認同，最后又升華為政策鼓勵 （樊士德，2013）。事實上，這一過程不僅構成了全國范圍人口流動政策的演化脈絡，也構成了區域人口流動政策的演進機制與機理特征。

然而，對于長三角地區，政策演進到今天，做了什么樣的調整與改進？現狀如何？與全國相比有何種差異化的呈現？還存在哪些突出問題與矛盾？應做出什么樣的改革、調整和新的制度安排？未來又將呈現何種格局？這一系列問題構成了本文的邏輯出發點。此外，目前國內外有關我國流動人口政策的直接研究并不多見，即使有零散研究也主要偏向全國范圍宏觀視角抑或典型省份、代表性地級市的政策演變或脈絡梳理，而可能因行政主體的缺失，對類似于長三角的區域政策研究更為鮮見，這也彰顯了本文可能的貢獻。

這里值得說明的是，嚴格意義上，“政策”通常屬于宏觀范疇，然而學界 （宋洪遠、黃華波、劉光明，2002）、政界乃至社會各界通常并未嚴格加以區分，時常將區域或省市的規定甚至微觀范疇也納入 “政策”范疇。此外，還有學者（高鴻業，2011）直接采用“微觀經濟政策”這一表述。盡管本文采用的表述是“政策”，但更多地偏向中觀層面的政策規制或干預，甚至是區域內部不同省市對流動人口管理和服務的微觀規制措施和辦法，而不同于中央政府的宏觀社會經濟政策（樊士德、魏楓，2014）。

一、長三角地區流動人口政策現狀

受我國戶籍制度的影響，遷移人口離開了原來的居住和管理屬地，原來依附在戶籍上的諸多義務和權利也隨之消失，進而發生區域間的動態轉移。然而對于“候鳥式”的且外生于城鎮化之外的流動人口，往往不僅獲取不了流入地的一系列福利，而且會犧牲流出地本該擁有的部分權利或福利。

為了便于流動人口的管理和服務，不僅中央出臺了諸如《中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見》（下文簡稱《意見》）等，而且各地方政府也出臺了相關政策文件。《意見》自1995年出臺后，形成了以流動人口就業證和暫住證制度為核心，人力資源和社會保障部門、衛生和計劃生育管理部門、公安機關、工商行政管理部門等共同參與管理的流動人口管理制度和服務體系。與此同時，相繼出臺多個流動人口計劃生育方面的管理辦法或條例，如《流動人口計劃生育工作管理辦法》《流動人口婚育證明管理辦法》《流動人口計劃生育工作條例》等。上述一系列意見、辦法和條例等共同構成了近20年流動人口管理和服務政策的基礎。

就全國而言，對于流動人口的管理和服務政策主要側重于社會治安和計劃生育兩個方面。隨著經濟的發展和勞動力市場的深化，包括管理和服務體制創新、子女教育、醫療保障等在內的流動人口管理和服務政策也得到逐步完善和推進。就長三角地區而言，上述一系列特征在2009年 《國家人口計生委關于推動流動人口服務管理體制創新促進長江三角洲地區一體化發展的指導意見》中體現得較為明顯。該意見所提的體制創新和區域一體化的10項重點任務中，有4項涉及計劃生育，包括推進人口與計劃生育立法銜接、改善計劃生育民生問題、推進人口計生基本公共服務均等化、實施人口計生服務管理便民利民工程等；有2項體現基于社會治安的管理特點，包括探索城鄉統一的人口登記制度、建構流動人口信息化管理體系。此外，“堅持在體制改革上先行先試”則體現了與長三角地區經濟發展狀況相匹配的體制創新，具有很強的針對性和指向性。

近年來，長三角地區在流動人口醫療保險方面邁出了較大的步伐。2010年6月17日浙江出臺《浙江省流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續業務經辦規程（試行）》，明確了跨制度、跨統籌地區轉移接續基本醫療保障關系的業務內容，尤其對流動就業人員的轉移接續與待遇等待期等給出了明確規定。2012年3月29日，上海在《關于外來人員2012年度醫保年度轉換若干問題的通知》中規定，非城鎮戶籍人員住院的相關醫療保險與上海城鎮職工對接，盡管只針對“按7%上繳基本醫療保險費”的群體，但相對其他省、市而言有顯著提升。

進一步來看，不同階段長三角地區的流動人口政策導向都給人口流動帶來了不同程度的社會影響與經濟效應，尤其是通過對人口流動規模、內在結構等方面的影響進而作用于長三角地區的經濟增長、產業結構調整以及區域內可持續協調發展。相比中央政府而言，長三角地區流動人口政策與微觀規制措施對人口流動產生了更為直接和具體的影響。盡管長三角地區人口流動政策演進得到了較大程度地推進，當前人口管理和服務仍存在諸多不足。

二、長三角地區流動人口管理和服務中存在的不足

盡管長三角地區流動人口管理和服務水平已經取得了一定進步，但是由于大部分流動人口文化程度低、法律意識淡薄、勞動技能缺失，且心理和物質功利化、結構復雜化和行為與目標短視化或短期化，這一系列局限或缺陷也就造成了對長三角地區內各層級地方政府的政策調整、創新和完善未能形成較為良性的倒逼機制，進而導致流動人口的管理和服務仍然存在一些較為突出的問題和困境。

1.對流動人口的管理和服務缺乏制度約束

盡管很多地方都認識到流動人口管理是一個綜合性、社會性工作，也出臺了多個文件，并要求各個行政部門相互協調和配合，但至目前，流動人口管理和服務并沒有真正被納入到政府行政考核體系，缺乏制度約束和責任追究機制，無法形成預期的管理合力。與此同時，無論是中央層面，還是長三角地區層面，長期以來對于流動人口更多地是“管理”觀念占主導，盡管近些年提出需要由“管理”向“管理和服務”并重轉向，但因長期以來的“路徑依賴”，“服務”并未貫穿到實踐中。加之長三角地區內各流入地往往并未將外來人口視為本轄區內的組成部分，進而認為無義務給其提供與本轄區內戶籍居民相匹配的一系列福利，而且本轄區自身福利支出壓力日益沉重更成為其 “護身符”。此外，2012年筆者在長三角地區一些地市調研發現，外來流動人口對流入地轄區管理和服務水平的滿意度并未被納入行政考核，更為關鍵的是，很多政府主管部門忽視外來流動人口對本地經濟增長和經濟發展乃至日常的城市運行等方面的多重貢獻，將外來流動人口給本地區所帶來的交通運輸、犯罪、環境污染、就業擠占、其他“城市病”以及原有既定福利分攤等外在負向效應突出化甚至無限放大，進而視外來人口為自身的“負擔”甚至“累贅”，這也恰恰構成了地方政府部門對外來流動人口持“管理”而非“服務”態度的內在邏輯（樊士德，2013）。

2.對流動人口的管理和服務缺乏區域間協作

流動人口的最大特征就是在不同行政區域間流動和遷移，而對流動人口管理和服務卻缺乏動態的跟蹤、管理和服務，使得流動人口在跨區域流動過程中出現了諸多矛盾和問題，尤其是不同區域和省份間的行政壁壘仍舊較為明顯。一方面，流出地地方政府最初往往偏向通過提供技能培訓等方式鼓勵人口和勞動力外出務工，而對外流后的情況和問題缺乏動態監測和管理，理所當然地認為人口外流后所產生的一系列問題是流入地的管理和服務內容；另一方面，對于跨省份、跨區域的流動人口，不同區域和省份間缺乏系統對接，進而因信息不對稱和不完全而造成管理成本疊加與資源浪費。從經濟學視角來看，轄區短期利益最大化也導致了區域協作框架至今并未建成，更何況在一定程度上不同省域間更多地是競爭關系而非合作關系，因此，區域內部的協同和合作需要進一步加強和完善。

3.對用工單位缺乏監管，責任模糊

新《勞動合同法》出臺后，筆者在長三角地區調研發現，盡管新《勞動合同法》有利于勞動者微觀個體維護和保障自身權益，提升了在用人單位的對等權利，如用人單位招用勞動者時，應如實告知工作內容、職業傷害、職業危害、安全生產狀況、勞動報酬以及勞動者要求的其他情況，但在實踐中勞動合同對實際工作內容并未明確，更未量化，不僅不告知工作本身的危害性，相反還會隱瞞相關信息，而且往往對實際造成的職業危害不承擔責任，甚至連工傷賠償也不能保障。這一系列問題在流動勞動者中尤為常見。筆者認為，這在很大程度上是由于相關主管部門對用工單位疏于管理造成的。

從博弈論視角來看，流動人口的一系列主管部門存在監管與不監管兩種策略選擇，而對用工單位相對流動人口而言同樣存在履約和不履約的策略選擇。正如上文所述，長三角地區地方政府的微觀規制尤其是主管部門是否作為、是否監管對流動人口福利保障起到決定性影響。然而相關主管部門對外來人口視為“問題”和“累贅”、信息不對稱而帶來的高額監管成本、對主管部門政績考核上激勵相容機制的缺失，這些因素導致其偏向選擇“不監管”策略，從而構成了“監管部門不監管、用工單位不履約”這一納什均衡。

4.應對流動人口復雜結構的政策滯后

流動人口的復雜結構使得管理和服務難度增大，進而凸顯出有關流動人口的相關政策和規章制度的滯后性。流動人口結構復雜性體現在五個方面：①新生代流動人口與老一代流動人口交織并存，而且新生代外流人口的比重近年來逐步增大，其訴求以及工作和生活方式發生巨大變化，無疑給流動人口政策的制訂和完善增加了復雜性；②交通便利與技術進步，使得跨省份、跨區域流動更加便利，進而帶來流動人口來源地更加多樣化；③人口流動頻次和頻率相比以往有所提高，這也給流動人口管理和服務帶來困難；④人口外流過程中所衍生出的心理問題、生理問題、留守兒童問題、老人福利損失以及相應的養老問題等，不僅對流入地地方政府流動人口管理和服務的要求有所提高，而且對流出地地方政府相應政策也要求進一步完善；⑤從流動人口微觀個體的內在特征來看，學歷結構、技能差異、自身素養、民族差異、社會背景、不同來源地等因素無疑讓流入地對流動人口的管理和服務更加復雜化。這些都在很大程度上加大了流動人口的管理和服務難度。

流動人口政策滯后性具體包括三個方面：第一，政策的認知時滯，指的是外來人口規模、內在結構和未來趨勢的復雜性使得地方政府的政策制定、管理和服務辦法的出臺有一個分析和認知的過程，其復雜性在很大程度上決定了認知時滯的長短；第二，政策的決策時滯，指的是從對外來人口多樣性與復雜性的認知，到政策的決策，再到實施有一個較長的過程；第三，政策的效果時滯，即流動人口政策效果的產生、顯現再到反饋存在時滯。

三、長三角地區加強流動人口管理和服務的對策

當前正值我國大力推進城鎮化建設，大量人口從農村涌入城市，從中西部地區涌入長三角地區。針對不斷增加的流動人口，長三角地區必須盡快解決流動人口管理和服務中存在的問題，才能推動城鎮化與區域一體化進程。

1.發揮長三角地區不同省域間的協同效應

盡管長三角地區并非一個真正的獨立主體，但是筆者認為，不同省市應該在“虛擬一體化”框架下從競爭中尋求合作，發揮相互間的協同效應。從中觀視角來看，長三角地區可以通過區域聯合從而形成一個整體區域概念，類似于美國紐約、日本東京等與周邊城市之間的界限逐漸模糊。同時建立長三角跨區域多層次的決策溝通機制，在長三角區域規劃中打造一個由上而下的無障礙、成體系的合作協調平臺以及綜合信息登記平臺，充分發揮“長江三角洲城市經濟協調會”、“滬蘇浙流動人口計劃生育區域聯動聯席會議”推進戶籍等各項流動人口政策區域一體化的獨特作用。

這里的內在邏輯在于：一方面，作為我國經濟增長的重要引擎，長三角地區理應率先進行與自身經濟和社會發展程度相匹配的戶籍等制度創新，發揮在全國范圍的示范與引領效應，這種潛在效應的發揮需要長三角地區不同行政主體相互協同，即面上的共同推進，而非點上的突進；另一方面，盡管長三角地區內部不同省域間存在競爭關系，但更多地應是一種合作關系，在這種“虛擬一體化”框架下，發揮相互間的協同，必然會形成經濟學意義上的“1＋1＞2”的規模經濟、多維主體合作的范圍經濟與相互間的互利共贏。當然，在不同省域多層次、多維度、多元化協同過程中，需要在中央政府的統一協調框架下進行，最終為包括勞動力在內的要素有序流動和合理的空間布局提供新的制度安排，充分釋放制度改革紅利。

2.積極落實流動人口居住證制度，不斷提高流動人口的社會保障水平

從短期來看，居住證制度可以作為長三角地區外來人口管理和服務的過渡政策；從長期來看，必然呈現外來人口與本地居民逐步一體化的趨勢。以居住證代替暫住證，是確保憲法規定的公民自由遷徙權的體現，從法律上保證了公民在本土內實現自由居住。但是從暫住證到居住證的改變，不僅是稱謂的變更，而應是居住證所附屬的多重福利的進一步提升和改善。我國長期以來實施有差別的社會福利政策，這些差別往往是通過戶籍管理來實現的，而當前改善流動人口管理的核心在于改變依賴于戶籍的各種不平等福利，因此，需要嘗試在長三角地區范圍內逐步推行由各省市財政統一安排的外來人口與本地居民基本一致的社會福利，并根據各地的具體生活水平輔之以一定的地方福利，這樣可以確保流動人口在流動過程中的基本福利。各地可以根據流動人口居住時間長短，分先后、分情況、分批次、分類別地給予一定的社會福利保障，讓流動人口也能分享到與對當地經濟建設貢獻相對應的成果，最終實現長期視角下真正的區域一體化。

3.強化流動人口管理和服務部門的基礎建設，建構和完善相應的行政考核標準和體系

在區域間協同和聯動的前提下以及新的制度安排的統一框架下，對于流動人口而言，離不開具體的管理和服務機構，尤其是在當下的中國。長三角地區不同省市的經濟發展部門一般根據需要鼓勵或吸引人口流入或流出；衛生和計劃生育部門則負責為流動人口提供公共衛生與健康、計劃生育管理和服務等工作；教育主管部門則為流動人口本身及其子女教育提供保障；公安和治安部門則負責提供治安和相應的安全等權益保護；人力資源和社會保障部門則負責相應的有形和無形福利保障。由此，在流動人口管理和服務過程中，需要強化具體責任部門的基礎建設，并對上述一系列部門建立工作滿意度的行政考核標準與體系，以及與其配套的評價體系和反饋機制，對工作過程進行動態反饋和監管。

4.加強對流動人口集聚區域的管理和服務，及時發現和排解潛在的矛盾和風險

國內外經驗表明，大城市和發達地區聚集了大部分流動人口和勞動力，如日本、韓國、泰國、新加坡、中國香港等。對于我國大陸而言，盡管近些年部分流動人口呈現就近流動和就近城鎮化趨勢，但是占主導的空間分布特征仍是向以上海、浙江、江蘇為中心的長三角地區和以廣東、福建為中心的珠三角地區集聚和匯集。改革開放30多年來，我國經濟持續高速增長，尤其是東部沿海地區的超常規發展，在很大程度上受益于低廉的流動人口和勞動力的要素貢獻。然而，這一向大城市和超大城市聚集的模式受到了學界的質疑和批評，主要集中在交通堵塞、資源和能源供給短缺、環境污染、其他城市病等。這也構成了上文所指出的流動人口被流入地地方政府視為“問題”或“累贅”的典型例證，進而帶來了一系列主管部門對外來人口更多地持“管理”而非“服務”的態度認同。的確，發達地區和大城市對外來人口的不認同或歧視、大城市中新的二元分布格局（即大規模的外來人口集聚區與本地居民居住區明顯分開）、流動人口與本地居民之間的文化沖突以及因多元化的輸出源所帶來的流動人口自身相互間的習慣和文化沖突等，都會成為流動人口管理和服務乃至新型城鎮化推進過程中潛在矛盾和風險源。事實上，這些風險源是由流動人口與城市居民之間長期以來根深蒂固所存在的“兩種文化”、“兩種身份”、“兩種制度”所決定的。基于此，需要加強對流動人口集聚區域和匯集城市的動態監控和疏導，尤其是在方式方法上進行多重的政策調整和制度創新。

5.依托現代“互聯網＋”和大數據技術，全面提升流動人口管理和服務水平

現代互聯網技術、云計算和大數據等現代信息技術成幾何式增長，以席卷全球之勢改變著人類的思維、生產和生活方式，極大地提高了生產和管理的效率。鑒于我國流動人口的規模大、結構復雜、來源地范圍廣且隨機性強，通過借鑒現代“互聯網＋”和大數據技術的潛在優勢，不僅能夠減輕龐大流動人口管理和服務的難度和壓力，而且能夠進一步提高和改善流動人口管理和服務的水平。從具體路徑上來看：一方面，需要積極加大人、財、物投入，研究和拓展現代互聯網和大數據技術在流動人口管理和服務上的應用，建立點對點、面到面的動態數據和信息儲備；另一方面，要做好人口信息的基礎數據采集工作，尤其是在下一代身份證制作中可以加入相關的智能感應系統，使得流動人口的信息可以通過無線識別技術，不僅僅限于公安部門的系統處理，而且能夠為多部門所共享，建成長三角地區不同省市間各相關部門同步更新、同步處理和同步優化的流動人口動態管理和服務數據庫。

1.樊士德、魏楓：《發達地區地方政府對勞動力流動微觀經濟政策范式探究》，《財貿研究》2014年第2期。

2.樊士德：《中國勞動力流動社會經濟政策演化脈絡與效應研究》，《人口學刊》2013年第5期。

3.樊士德著：《勞動力流動、經濟增長與區域協調發展研究》，經濟科學出版社2013年版。

4.高鴻業著：《西方經濟學（微觀部分》，中國人民大學出版社2011年版。

5.宋洪遠、黃華波、劉光明：《關于農村勞動力流動的政策問題分析》，《管理世界》2002年第5期。