現代農業轉型的國際借鑒與政策啟示

周晶晶 朱 力

2015年中央一號文件第一次將“圍繞建設現代農業，加快轉變農業發展方式”作為首要議題，進一步提出要以現代化農業建設為契機推動農業發展的方式轉變。我國農業正處于由傳統向現代過渡的階段，土地、水資源和人口等問題都成為了制約農業發展的重要因素。我國要對發達國家的農業轉型先進經驗和發展中國家的現代農業轉型的實踐進行學習，從而獲得這些國家農業發展的規律和經驗教訓，為我國走具有中國特色的農業現代化道路的提供有益借鑒。

一、發達國家現代農業轉型的歷史經驗

針對農業發展不同國家采取的措施千差萬別，為了保證本國農業穩定增長而出臺的農業政策也存在較大的區別。筆者深入分析了美國、法國、日本這三個城市化國家的現代農業轉型的成功經驗，對傳統農業向現代化農業的轉變過程進行了研究，從而為我國的農業轉型提供借鑒。

1.美國政府的引導型農業發展模式

美國總統和相關負責人通過增設機構和立法等形式建立了覆蓋全國的農業經濟政策，促進了農業領域的科學發展。1876年，華盛頓指出“農業對于個體幸福和國家繁榮都是頭等大事”，強調了農業發展對國家進步的重要作用（Garder，2002）。與農業相關的一些重要的支持有1862年頒布的《宅地法》以及19世紀末和20世紀初頒布的一系列促進農業職業技術教育以及農業技術研究的法案（塔思科克，2012）。在這些國家法律與政策的推動下，美國在19世紀末已經奠定了農業和商業共同發展的基礎設施建設，19世紀晚期到20世紀早期，美國農業得到了迅速發展。在19世紀晚期，機械動力得到了迅速推廣，極大提高了農業生產率。在20世紀初期，美國農業發展的進程中，化肥、除草劑、殺蟲劑等廣泛使用，取得了一定的成效。經過19世紀末到20世紀初的發展，美國基本上實現了農業的轉型，農村經濟迅速提升，農民家庭的收入不斷提升，消費者能夠銷售價格穩定質量上乘的農產品（Hurt，1994）。此外，國外資本對現代化設施和工業的大規模建設投資也促進了美國農業轉型，極大改善了市場活力，為農產品服務創造了條件，提升了農業的可持續發展空間。農業生產力的發展為總體經濟發展創造了條件，在城市食品供給和出口創匯等方面都作出了突出貢獻。相比于其他經濟形式，美國的農業轉型充分利用了本國優勢和外國資本。這也從側面反映了非農業部門的營業收入對農村家庭的收入水平提升有促進作用，農業生產能力改善本身并不能從根本上解決收入提高的問題（邵礫群等，2012）。

2.法國的“資本化”運作農業發展模式

在二戰之前，法國的農業以小農經濟為主，雖然在19世紀中葉至20世紀初，在市場經濟改革和技術革命的推動下，法國農業基本實現了從傳統的自給自足小農經濟向資本主義商品農業的轉變，但是與歐洲其他國家以及美國相比，農業的發展還是有一定的差距。二戰結束之后，法國農業發展受到了很大的打擊，面臨多方困境。1962年，法國頒布了《農業指導法補充法案》，在各省成立了農業結構生產行動基金，為農業發展解決了后顧之憂（張興光，2009）。1970年，政府又出臺政策設立了 “非退休金的社會福利補助基金”，規定年齡超過55周歲的農民可以交出土地從政府手中獲得終身養老金。由于財政不足，法國政府還擴大了外債總量，引入外資，政府在農業發展中制定了一些補貼政策及低息貸款政策，農民買入農業生產機械將會得到政府的資金支持（曹方超，2014），1952－1974年間，法國的農業貸款總額從60億法郎增加到了480億，每個農業勞動力資本的增長量為8.56%，相比于其他經濟部門增幅顯著。法國在進行農地統一集中化政治的基礎上，突出了現代化農機裝置的重要性，促進了農業的高速發展。政府在農業生產資料的銷售和生產中進行干預，保障了農機的高質量和高性能。隨著“農業裝備現代化和規模化”的逐步推進，法國政府還通過合理規劃和布局，形成了專業化的商品產區。1986年，法國實現了農產品的凈出口，改變了當時國內食品短缺導致的被動狀態。1979年，法國的農產品總量居西歐各國之首，而且農產品出口已成為僅次于美國的出口大國。自此，干擾法國兩個多世紀的小農經濟格局被打破，躋身成為了農業現代化國家（張興光，2009）。

3.日本的“規模化”農業發展模式

第二次世界大戰后，日本的農業經營與發展中國家相似，處于較低的水平。為了改善農業生產的規模，日本政府開展了相關業務，但是效果不理想。1960－2000年，日本出現了大量的農業勞動力轉移，但是并沒有實現規模化的經營。2000年，日本小規模經營的農戶比例為62%，此外，完全自給自足并且進行農產品出售的農戶并沒有納入該比例之內，如果將這部門的人員納入其中，這一比例將更高（胡霞，2009）。為了擴大農業發展規模，日本政府的法人組織以村落為基礎，將農戶的用地根據農戶的意愿出租，從而實現規模化經營。政府和民間合作組織合作建立基金組織，為法人組織提供資金，農業法人可以在流通行業和食品加工行業中穩定基礎。在1992年之前日本政府制定了《糧食、農業、農村政策的方向》，并首次提出了組織經營體的概念。1999年，日本政府又頒布了新《農業基本法》并指出要在農戶經營規模化的基礎上落實以村落為基礎的生產組織。在2003年，日本政府出臺了《大米政策改革基本綱要》，指出要在政府扶持下加強村落經濟體建設。2007年，日本政府實施了《跨產品經營安定政策》，并且規定了要將生產組織作為農業規模經濟發展的重要基礎，可以享受政府補貼。上述措施的采用在一定程度上解決了日本農業規模小的現狀，在很大程度上改善了農業經營效益。除了擴大農業生產規模外，日本還建立了強大的農業經營組織體系，提高了農業的國際競爭力，日本的農業企業不斷改變經營模式，建立了跨國公司，并且不斷重視企業的品牌效益，在商標、專利和配方等方面都注重優化，形成了較大的競爭優勢（周海生，2009）。這些大型的企業或者跨國公司旗下擁有眾多企業和加工廠，從農戶手中獲得原料進行進一步的加工，在農業生產、農業技術和服務等方面都進行產業化經營，改變了農產品經營的落后局面，增強了創新能力。為了進一步保障農民的權益，促進農業的發展，1947年11月，日本政府頒布了《農業協同組合法》并指出要在農業協作組織的基礎上建立全國范圍的農協，促進日本農業的全面開花。當下日本農協已經成為最成功的代表性合作組織之一，也是根據農村行政區域劃分建立的綜合性農業合作組織的代表。基層農協——都道府縣聯合會——全國聯合會的三級管理制度是日本農協的首創，其中基層農協是以行政區域為基礎劃分的，不僅能夠提供農業生產經營的相關服務，還能夠促進農業金融業務的開展，給農民提供高額的利潤。農協在很大程度上滿足了農戶的基本需求，形成了彼此協作的良好形勢，在很大程度上促進了彼此效益發揮（于寧寧，2014）。

二、當下發展中國家現代農業轉型的實踐

近年來，發展中國家經濟增長勢頭強勁，雖然農業不再是促進經濟提升的主要動力，但是由于大量農村貧困人口的存在再加上城鄉差距巨大，農業的重要性不言而喻。盡管當地政府頒布了不少解決社會問題的政策，但對于農村的發展來講，農業的增長才是最重要的。如何實現現代農業的徹底轉型，是促進農業增長的關鍵。縱觀當代比較成功的發展中國家的現代農業轉型實踐，筆者總結了如下幾個相關對策：

1.調整不利于農業發展的政策，增加農業投入

大部分發展中國家（中國、越南等）的經濟在很大程度上仍然是國家調控的，而這些國家的很多政策不利于農業的發展，因此，為了實現農業轉型，促進農業發展，必須要調整不適當的政策。農業的外部性較強，但是農業也存在收益較少、承受風險較大的特性，因此政府必須結合實際調整農業政策，不僅要保證農業的可持續發展，同時也要控制農業對于社會經濟發展的影響；不僅應該改善農民生活質量，而且也需要讓農業創造更多的生態效益與社會效益。在調整不利農業發展的政策同時，國家的財政政策也應該向農業傾斜，投入更多的資金來改善農業生產條件，提高農業生產技術以及更新農業物質技術裝備等，只有這樣，發展中國家才能成功實現農業轉型。在韓國的新村運動中，韓國政府采取了中央財政和地方財政同時直接撥款的措施。統計結果顯示，在1980－1990年期間，韓國政府在建設新農村運動中向農村基礎設施投資的金額超過了2.75萬億韓元。在建設初期主要采取的是政府主導的發展模式，由政府機構確定投資規模對農村生活環境進行改善，以提高農民的生活質量。此外還在新農村項目開發和工程建設等方面給予了大量投入，并通過投資的方式消化剩余的產能，縮小城鄉差距。在建設發展中期政府采用了積極跟進的政策，將政府工作的重點集中在特色農業的發展上，并給予農業加工、農業保險等足夠重視，不斷配需社會發展的實體，為后續經濟進步創造了條件。政府在發展后期逐漸轉變經營方式，推行國民主導型發展模式，農業推廣、教育科研以及農村經濟等機構紛紛發揮主導作用，政府則通過發揮協調規劃和服務運行等作用為經濟發展和國民的自我功能超越奠定基礎。

2.大力推進農業“綠色革命”，特別是在相對落后地區

很多發展中國家都面臨農業可持續發展、生產效率以及農業引起的環境問題。要解決上述問題，就必須轉變農業發展模式，優化農業結構，大力推進“綠色革命”。1968年，美國學者威廉.高德最先提出了“綠色革命”一詞，一開始只是針對農作物品種的改善，尤其是培育及應用一些產量和品質更高的小麥和水稻品種。在“綠色革命”被提出之后，一些發展中國家發生了農業變革，比如印度與墨西哥，通過“綠色革命”，這兩個國家不但實現了糧食自給，還有糧食出口，不同于傳統的農業變革，他們變革的重點在于農業技術的應用，并提升農業生產能力（王立新，2007）。由此可見，將綠色革命推廣到落后地區能保障農民的生計并將他們導向市場。此外，“綠色革命”除了要求提高農業技術之外，還需要輔以農產品價格以及銷售的改革。印度牛奶生產的成功就是基于邊緣農民通過“印度奶制品合作網絡”采取的集體行動。而孟加拉國推廣了適用于小農戶的水產養殖和小規模飼養家禽，該國的很多婦女、兒童因此受益 （The World Bank，2008）。

3.加強農村與城鎮的聯系，創造更多非農工作機會

在傳統社會變革為現代工業社會過程中，一些農民會放棄農業生產，并從事非農產業生產，這也是社會經濟發展與社會轉型的特征表現。大部分發展中國家處于社會變革過程中，農村人口從農業勞動中解放出來，非農業的勞動力需求不斷擴大，農村人口逐漸向城市遷移。但由于大城市就業機會不足和城市擁擠等原因，如何促進農村剩余勞動力在城鎮的非農領域就業是緩解大城市就業壓力，增加非農就業機會，縮小城鄉差距的重要舉措。具體措施主要有：（1）加強農村的職業技術教育，一方面用于鼓勵農民參加培訓，并制定相應的補貼制度，將更多的財政支持投入以提升農民的技能，給予農民就業指導。此外，建立農村勞動力轉移培訓體系，建設基礎設施，配備足夠的師資力量，提升農民的職業素質，政府還可以為培訓基地提供稅收等優惠。（2）科學指導農村剩余勞動力轉移到城鎮的非農產業生產中，農業剩余勞動力僅靠城市非農產業是吸收不了的。這時就必須發揮城鎮的作用。只有這樣，城市才可以更好地為農村人口提供各方面的服務，緩解城市問題。這樣做，首先可以為農民創造更多的非農收入，其次能夠為農民提供更多的非農行業就業機會，農民對于農業資源的依賴性將降低（徐金斌，2006）。

4.提升農民的人力資本

農村剩余勞動力無論是想轉入非農行業就業還是移民到城鎮，都離不開更高的文化教育水平，也就是人力資本。農民所擁有人力資本的多少是農業發展的關鍵。在很多發展中國家，農民的受教育程度以及個人技能等都不高，甚至很多農民是文盲。一些發展中國家的政府并沒有針對農民的強力的教育計劃，這不僅減少了農民獲得知識的機會，也限制了農民獲取新信息的途徑。關于印度農村公立學校的PROBE報告顯示，學校基礎設施破舊，82﹪的學校有待修繕。由于課本供應不足，教師的缺課率呈上升趨勢。報告還發現，許多孩子由于遭到歧視或虐待而不喜歡學校，在許多發展中國家，校園暴力導致學生退學（The World Bank，2008）。由此可見，提升農民人力資本的首要任務就是要加強基礎教育與技術培訓。在韓國新村運動中，“農村啟蒙”是被放在首位的重要內容，主要目的是提高農民的文化素質和科技能力，也包含國民道德水準的提升。韓國政府在農村啟蒙運動中發揮了重要的作用，開展各種形式的培訓活動，以農民喜聞樂見的方式開展培訓，在提升農民科學技術的同時提高了農民自身的素質。最近幾年，我國的農村教育事業也發展迅速。隨著在全國范圍內推行九年義務教育制度，農村文盲人口越來越少，并且在義務教育階段，學生不用繳納學雜費，農村困難家庭因為這項政策節省了一大部分教育投入，農村生活質量因此改善。

三、基于國際借鑒的我國現代農業轉型的制度建構

上文所闡述的發達國家以及發展中國家的農業發展和思路理念，為我們認識我國農業提供了國際化的視角，也為我國的農業轉型提供了政策借鑒。筆者試著從繁榮農業的視角，立足于我國國情，對我國的農業轉型提出如下對策：

1.加大對農業的政策幫扶力度，建立長期穩定的投入機制

從各國的農業轉型經驗中可以看出，國家都制定了一系列的促農政策，并且很多國家將促農政策法律化、規范化。比如，美國政府通過健全的法制形式，目前已經形成了一套指導本國農業和農村經濟發展的完備法律政策制度和體系，農民的正當利益、有序的市場競爭和公平的市場交易得以保證。除了支持與保護農業發展的政策與法律之外，大部分發達國家在資金上也對農業給予了有利的支持。就美國而言，國家對農場家庭給予了足夠的財政扶持，在農產品的加工、運輸和銷售等各個環節進行干預，同時對于公共服務和農村信貸體系等不斷完善，制定了有效的管理制度（呂曉萍，2010）。從中國自身情況來看，農業生產的基礎薄弱，農業生產力低下，后備資源不足。為提升我國農業發展的速度，必須在保證食品安全的基礎上加強農業的扶持力度以滿足人們的需求。近年來我國對于農業出臺了很多相關政策，但是相比于成熟的國外市場，我國對農業市場的保護水平低，尚未建立完善的管理機制。因此必須發揮政策優勢，建立穩定的農業投入體系，增加對農業各項政策的補貼力度，積極改進管理方式，提高農業發展水平。

2.提高農業生產的規模化，建立完善的農業經營組織

我國農戶分散、人多地少、土地規模小的特征導致我國農業無法在激烈的市場競爭中站穩腳步，一旦出現市場供應變化和價格浮動，我國農業容易遭遇風險。為此必須建立有效的合作組織，根據當下農業發展的特征組織農民形成統一的整體，在市場發展中占據主導地位。日本就是一個很好的例子，正如前文所說，為了擴大農業發展規模，日本政府以村落為基礎設立法人組織，還通過各種政策甚至用立法的形式推動“村落型經營體”的發展。這些措施的實施在一定程度上解決了發展規模小的問題，使農業生產規模進一步擴大。除了擴大農業生產規模外，日本還建立了強大的農業經營組織體系，提高了農業的國際競爭力。我國農業發展面臨著專業化程度不足和組織水平低的特點，無法與現代化的發展需求相適應。鑒于我國農業發展的現狀，政府機構要充分發揮職能優勢，改變裝備和技術落后的局面，進一步提升扶持力度，推動農產品龍頭企業的發展，積極鼓勵民間資本在農業領域內發揮作用，采取多種經營方式改善農產品的加工。在發展農產品的同時不斷提升科技力量，增加農業附加值，積極轉變農業承包的管理機制，加強監督管理（王文龍，2011）。

3.提升農民的受教育水平和職業技能

正如前文所說，韓國政府在農業教育方面也投入了較大的力量，農業教育機制改革效果明顯，韓國的農業以及與農業相關的服務業也實現了快速發展。而印度由于對農村義務教育的疏忽，造成了農民的受教育程度不高，極大地阻礙了農業生產率的提高，農業新技術難以推廣。由此可見，現代農業發展必須充分利用“科教興農”戰略。首先，農村適齡兒童應當積極接受我國推行的義務教育制度，這是農村適齡兒童的基本權利與義務，應當在全體農村兒童中推行。此外，基礎教育不是升學教育，必須不斷創新農村教育機制，讓越來越多的農民接受到義務教育的優惠，糾正農民不正確的教育思想。其次，將更多的政府財政投入到農村教育事業中，建設更多的農村教育基礎設施，九年義務教育涉及到的學雜費都需要由政府財政承擔。再次，創建更多的成人職業技能教育學校，加大政府財政支持，完善教學基礎設施，改善教學質量。科學協調政府及社會部門的力量，實現農民技能培訓的及時性。還應當培訓專門生產技能并普及日常培訓，只有這樣才可以切實解決農民專業素質及技能不足的問題。

4.政府應當推進生態管理，下大力保護、優化及修復農業生態，為農業的可持續發展創造條件

縱觀農業發展的相關歷程，尤其是發展中國家的經驗，農業土地的不合理使用在很大程度上誘發了水土流失等環境污染，對土地的綜合能力提升產生了消極作用，嚴重威脅了農業生產。近年來，隨著工業的發展，我國的農業生產環境也開始惡化，面對這種局面，我國政府應當利用法律、行政及經濟等方法優化生態環境，科學開發及應用土地資源，保障及治理農田，預防水土流失。于此同時，利用生物技術和科學工程技術，著力提高貧窮區域的農業勞動條件。要大力促進水、熱、光、土地等天然資源科學應用，促使耕種產生的副作物和廢置物能夠變廢為寶，得到充分合理應用，從而達到農業經濟效益、社會效益及生態效益的三效合一。雖然我國早在20世紀八九十年代就為生態和環境保護了立法，但是相關法律并沒有真正發揮作用，生態與環境保護的形式依然嚴峻。為了更好地推進生態管理，響應“依法治國”的號召，我國應該創新生態管理法制體系，在相關法律、政策執行上也嚴格依法辦事。

1.Bruce Gardner.American Agriculture in the Twentieth Century：How it flourished and What it cost.Harvard University Press，2002：176.

2.R.Douglas Hurt.American Agriculture：A Brief History.Iowa State University Press，Ames，Iowa，1994.

3.The World Bank Group 2008，World Development Report 2008：Agriculture for Development，The World Bank.

4.伊沙貝拉.塔斯科克：《美國農業轉型：特征和政策》，《湖南商學院學報（雙月刊）》2012年第19期。

5.邵礫群、陳海、夏顯力、劉軍弟：《美國農業轉型的經驗及其對中國的啟示》，《農業經濟》2012年第11期。

6.張興光：《近代法國小農資本主義的演進道路及其現代轉型》，《理論學刊》2009年第3期。

7.曹方超：《法國：傳統農業國的城鎮化之路》，《中國經濟時報》2014年12月22日。

8.胡霞：《日本農業擴大經營規模的經驗與啟示》，《江蘇農村經濟》2009年第5期。

9.周海生：《以制度安排求解農民組織化問題》，《陜西行政學院學報》2009年第4期。

10.于寧寧：《日本農業轉型：原因、特征與啟示》，《世界農業》2014年第1期。