沿東隴海線地區參與陸橋經濟走廊建設的思路與對策

REPORTER/作者：古璇 Gu Xuan /古龍高 Gu Long gao

沿東隴海線地區參與陸橋經濟走廊建設的思路與對策

REPORTER/作者：古璇 Gu Xuan /古龍高 Gu Long gao

沿東隴海線地區包括徐州、連云港兩個市區和銅山、邳州、新沂、東海四個縣（市），位于新亞歐大陸橋通道的東端起點，在全國和全省經濟社會發展中具有重要的戰略地位。促進沿東隴海線地區參與陸橋經濟走廊建設是主動融入國家“一帶一路”建設大局的關鍵舉措，是構建江蘇區域發展新格局的重要任務，是推動蘇北全面小康建設的迫切需要。

沿東隴海線地區包括徐州、連云港兩個市區和銅山、邳州、新沂、東海四個縣（市），位于新亞歐大陸橋通道的東端起點，在全國和全省經濟社會發展中具有重要的戰略地位。促進沿東隴海線地區參與陸橋經濟走廊建設是主動融入國家“一帶一路”建設大局的關鍵舉措，是構建江蘇區域發展新格局的重要任務，是推動蘇北全面小康建設的迫切需要。

沿東隴海線地區發展戰略的歷史回顧與區域定位

1.沿東隴海線地區發展戰略的歷史回顧

（1）江蘇省級層面沿東隴海線地區發展戰略。1984年，江蘇提出“積極提高蘇南，加快發展蘇北”，包括徐連地區在內的蘇北地區的開發、開放，擺放到江蘇區域發展戰略的重要位置。

1992年，江蘇省委、省政府制訂了《江蘇省淮海地區經濟發展規劃綱要》，明確提出要建設范圍包括東隴海沿線各市、縣的東隴海經濟帶，用10年左右的時間，把這一地區建成以東隴海鐵路為軸線的經濟開放帶。

1994年召開的江蘇省第九次黨代會上，江蘇省委提出“促進區域經濟共同發展和城鄉協調發展”的“三沿”戰略：以沿江、沿海、沿東隴海線整體推進，構架全省生產力布局框架，使全省經濟在更高層次上合理分工、協調發展。

1996年，江蘇省委、省政府制定了《江蘇省徐連經濟帶規劃》（蘇政發〔1996〕83號）這是東隴海地區的第一個專項規劃，為東隴海地區的開發開放創造了有利條件。

2002年，根據江蘇省委、省政府統一部署，省發展計劃委員會會同省委研究室編制了《江蘇省沿東隴海線產業帶建設總體規劃》。規劃以2002年為基期，2003—2010年為規劃期，重點規劃了產業發展、城鎮建設、基礎設施建設、環境治理和保護等，是本區資源優化組合的方案、沿東隴海線產業帶建設和發展的指導。

2003年，江蘇省提出了建設包括徐州都市圈（范圍設定既包括江蘇省的徐州市、連云港市及其所轄縣、宿遷市及其所轄縣(市)，還包括安徽、山東、河南部分市縣）在內三大都市圈的概念（南為蘇錫常都市圈，中部是南京都市圈，北部是徐州都市圈），根據《規劃》，徐州都市圈和徐連城鎮發展軸要發揮承東啟西、南引北聯的區位優勢，加強各城市間優勢互補，加快我國東部沿海“低谷”地區的發展；為國家中西部地區開發開放服務，推動隴海蘭新經濟帶加快崛起；充分發揮蘇北地區后發優勢，成為蘇北地區首要的增長極和實施全省區域共同發展戰略的重要區域。

2005年，江蘇省委省政府召開“沿東隴海線開發開放工作會議”，提出“要把沿東隴海線地區建設成為新興的產業密集帶、蘇北地區對外開放的先導區、全省經濟發展的重要經濟增長極”，省政府出臺《沿東隴海線產業帶建設總體規劃》（蘇政發(2005)58號）。

（2）國家層面沿東隴海線地區發展戰略。國家對于沿東隴海地區的發展也極為重視，1994年3月25日國務院第10次常務會議通過的《中國21世紀議程》，把連云港至徐州重工業帶規劃為本世紀初首批開發項目，聯合國開發計劃署將其列為對中國優先承諾援助的20個意向項目之一。

1995年9月召開的黨的十四屆五中全會，在《關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要的建議》中，把加快以新亞歐大陸橋為紐帶的經濟帶的發展放在重要位置，作出了加快建設隴蘭經濟帶的重大戰略決策，沿線的許多省、市都把這條經濟帶作為振興本地經濟的重要戰略之一。

2009年江蘇沿海地區發展規劃出臺以來，有多重國家戰略涉及沿東隴海線地區（其中重點是連云港），如《全國主體功能區規劃》將東隴海地區列為國家重點開發區域，功能定位是：新亞歐大陸橋東方橋頭堡，我國東部地區重要的經濟增長極。提出構建以連云港、日照為中心，以沿海產業帶和沿隴海線產業帶為軸線的空間開發格局。強化連云港港口、產業的一體化發展，增強對隴海蘭新沿線地區的輻射作用，提升沿隴海帶的發展水平，增強徐州集聚人口和經濟的能力，加快資源型城市轉型，打造重要的能源基地、先進制造業基地、物流基地和商品集散地。

2015年國家發展改革委、外交部、商務部3月28日聯合發布經國務院授權的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱“一帶一路愿景與行動”）中，新亞歐大陸橋被列為絲綢之路經濟帶的主通道。連云港、徐州兩市被列為新亞歐大陸橋經濟走廊主要節點城市。

2.沿東隴海線地區在國家、江蘇省發展戰略中的定位

促進陸橋通道沿東隴海線地區融入“一帶一路”戰略，要以近年來多重疊加沿東隴海線地區的國家戰略和省級戰略為依據。

首先，國家戰略和省級戰略中關于城市發展的定位，具體見表1。

其次，國家戰略和省級戰略中關于重點產業的定位，具體見表2。

表1 徐州、連云港市城市發展定位

表2 徐州、連云港市重點產業定位

表3 徐州、連云港市重大基礎設施建設的重點

再次，國家戰略和省級戰略中關于重大基礎設施建設的重點，具體見表3。

沿東隴海線地區參與新亞歐大陸橋經濟走廊建設思路

過去，就省級層面而言，加快沿東隴海線地區建設是為了與魯南的競爭與合作，爭取蘇北在淮海經濟區中繼續保持重要的地位。現在，是為了更好的融入一帶一路戰略，發揮連云港、徐州作為新亞歐大陸橋經濟走廊節點城市的功能和作用，強化對沿線基礎設施、產業升級、城鎮建設、擴大開放、生態保護等重點的建設，為全省開放拓展新領域、開辟新空間。基本思路是，“放大向東開放優勢”，將交匯點建設成為服務絲綢之路經濟帶對外開放的重要門戶；“做好向西開放文章”，將東隴海沿線地區建設成為服務“一帶一路”的產業帶、城市帶、物流帶；“拓展對內對外空間”，將東隴海沿線地區建設成為江蘇推進“一帶一路”的戰略先行區。

1.“點”的突破：做大做強節點城市

按照國家戰略和省級戰略中關于城市發展的定位，做大做強節點城市，快速實現“點”的突破。

（1）發揮連云港新亞歐大陸橋經濟走廊東方起點的先導和支撐作用，按照江蘇推進“一帶一路”建設的核心區和戰略先導區的定位，率先突破，做好做實。建設區域性國際物流中心。重點推進中哈（連云港）物流中轉基地和上海合作組織出海基地建設。積極爭取賦予合作基地保稅倉儲、國際物流配送、轉口貿易等政策，構建港口到基地間貨物快速分流通道，簡化過境貨物通關手續，逐步建立出口集運中心、進口分撥中心和轉運配送中心；進一步推動中哈物流園哈薩克斯坦糧食過境中轉專用通道設施、一體化冷鏈查驗平臺和冷庫建設，對進入中哈物流基地的集裝箱，實施“零等待分流”。以構建上海合作組織出海基地為重點，推動上合組織（連云港）國際物流園建設，打造“一帶一路”國際物流合作平臺。

建設大陸橋國際航運中心。申報連云港自由貿易港區和綜合保稅區，大力提升國際中轉運輸功能，加快建設成為服務“一帶一路”的區域性國際樞紐港。建設集裝箱干線港，加強與東南亞等地區近洋航線航班聯系，強化與歐洲等國家和地區海運航線航班開辟力度，聯合太倉港，力爭近遠洋航線對海上絲綢之路沿線江蘇主要貿易國家和地區的全覆蓋。搞好多式聯運過境運輸，大力發展中韓陸海聯運，實現“連新歐”、“連新亞”中歐班列擴量增效。

建設區域性國際商貿中心。建設新亞歐大陸橋跨境貿易電子商務國際物流產業園，建立“負面清單、分線監管、誠信核放、質量追溯”的檢驗檢疫監管制度，保障新型跨境貿易質量安全和快速通關。建設氧化鋁、木材、農產品等專業化的大宗商品國際交易平臺。

建設國家綜合交通樞紐。按照世界一流大港的目標，加快推進30萬噸級航道二期工程、30萬噸級原油碼頭、20萬噸級通用泊位、徐圩港區防波堤等重點工程建設。推進徐圩、贛榆港區開放，做好連云港機場對外開放的各項前期工作。加快連鹽、連青和連淮揚鎮鐵路、新機場等綜合交通建設，力爭年內隴海客運專線徐連段開工建設，促進區域互聯互通。

按照政策共享、園區共建、產業共育原則，合作共建國家東中西區域合作示范區，包括共建現代物流合作平臺，共建煤炭、鋼材、有色金屬、石油化工、棉花、糧食等大宗產品交易市場，共建產權交易市場，共建重大科技成果轉化基地、技術交易市場等科技合作平臺以及信息服務平臺等。

（2）加強連徐兩個新亞歐大陸橋經濟走廊東端重要節點城市的合作。連云港、徐州兩個城市具有功能互補性。首先，在世界物流格局中，新亞歐大陸橋東橋頭堡的特殊區位賦予連云港國際戰略地位。其次，徐州作為中國重要的交通樞紐和和淮海經濟區中心城市作用，為連云港更大空間、更廣領域、更寬平臺發揮國際、國家戰略功能提供了條件。連云港、徐州兩位一體，又賦予其與連云港相同的國際、國家戰略定位，且多個區域合作，相互交叉、相互滲透，擴大了資源整合范圍，增強了經濟發展互補性，增加了經濟帶的經濟發展活力，有利于經濟區充分發揮區位優勢、地緣優勢。加強新亞歐大陸橋與南北向的國家級沿海通道、京滬通道的鐵路溝通，加快連淮揚鎮、徐宿淮鹽、徐菏、滬通等快速鐵路建設及新長鐵路擴能改造，將有力促進新亞歐大陸橋經濟走廊的建設。

2.“線”的提升：全力打造綜合立體交通走廊

緊扣國家戰略和省級戰略中關于連云港、徐州基礎設施建設重點的布局，打造綜合立體交通走廊，推進“線”的提升。

（1）打造便捷高效的陸上運輸通道。努力提供便捷高效的陸上國際運輸服務。構建以新亞歐大陸橋為主軸的物流通道，完善東隴海鐵路交通干線功能是當務之急。從推動新亞歐大陸橋鐵路通道全線客貨分線、高鐵通行的視角，加快推進隴海客運專線徐連段建設，進一步釋放徐連鐵路貨運潛能。圍繞發展陸橋過境運輸，擴大現有國際集裝箱班列業務，開行“一帶一路”交匯點至中亞、歐洲地區的國際集裝箱班列。重點加強對開行連云港經阿拉山口至阿拉木圖、連云港經霍爾果斯至中亞、連云港至莫斯科等多條“連新亞”、“連新歐”國際班列的培育與支持。研究開行連云港至重慶雙向海鐵聯運班列。推動落實《上合組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定》，積極推動西起圣彼得堡東到連云港的大陸通道和連接上合組織成員國的公路網建設。

（2）突出載體支撐，構建東隴海線地區港口、航運、陸運、園區合作聯盟。加快連云港新機場建設，實現一類口岸開放，與徐州觀音機場及淮安漣水機場聯動發展，在“一帶一路”航空網絡建設中發揮重要作用。建設好作為中哈物流基地配套設施的霍爾果斯場站，開展口岸直通、轉關、多式聯運業務同時，爭取建設徐州無水港建設；推進徐宿連航道規劃及前期工作研究，加快建設國家主要內河港徐州港，提升徐州港國際運輸服務能力，提升連云港港海河聯運功能。以建設成為聯結“一帶一路”的綜合交通樞紐、物流中心、開放型經濟新高地、服務中西部的自由貿易港區的目標定位為牽引，爭取在貿易投資便利、高端產業集聚、金融開放創新、海陸運輸便捷等領域開展先行先試。

3.“面”的擴展：構筑服務“一帶一路”戰略支撐帶

落實國家戰略和省級戰略中關于重點產業的定位和布局，構筑服務“一帶一路”戰略支撐帶，帶動“面”的擴展。

（1）建設沿東隴海線產業帶。沿東隴海線地區位于新亞歐大陸橋經濟走廊東方起點，在“一帶一路”戰略中有著獨特的地位和作用。建設沿東隴海線產業帶，可以進一步提升東隴海沿線雙向開放、強化服務的區域功能，有效地吸納和傳遞物流、人流、信息流和資金流，促進中西部地區的發展。要通過沿東隴海線產業帶建設，將連云港、徐州兩市所具備的區位、交通、資源、基礎產業等比較優勢轉化為經濟優勢，在江蘇北部地區構建一個現代化的國際海港，形成一個新型工業化的產業帶。產業帶的構建中，“要突出轉型升級，進一步加快新型工業化進程。在培育優勢主導產業上、促進產業集聚發展上、創新驅動發展上下更大力氣，推動產業結構加快由中低端向中高端邁進。”（李學勇，2015）

（2）建設沿東隴海線城市帶。產業發展需要現代生產要素支持，現代生產要素則需要由達到現代化水平的城市來聚集。必須把東隴海線產業帶建設與城市帶發展結合起來，互動并進。“要突出龍頭帶動，著力打造沿東隴海線城鎮軸。抓住新亞歐大陸橋經濟走廊建設的重要機遇，扎實推進新型城鎮化，積極提升中心城市輻射帶動力，形成充滿活力的城鎮軸。”（李學勇，2015）目前，沿東隴海線地區發展相對落后，一個重要因素是由于中心城市的落后，缺乏較強的城市輻射帶動能力。因此，加快城市化進程，是振興沿東隴海線經濟的關鍵舉措。按照城市化與工業化互動并進的思路，充分發揮徐、連兩市比較優勢，以徐連兩市市區為發展極，全面提升城市化水平；徐州與連云港兩市之間培育東海、新沂、邳州三個核心城市，建議東海縣撤縣設市；加快城鎮體系建設，提高城市綜合實力，增強對區域的經濟擴散和輻射影響力度。把沿東隴海線產業帶建設與推進城鄉經濟發展結合起來，互動并進。

（3）建設沿東隴海線物流帶。沿東隴海線物流通道在一帶一路戰略中有突出地位，新亞歐大陸橋是絲綢之路經濟帶陸上運輸的主通道，江蘇三個國家級綜合樞紐，東隴海沿線連云港、徐州占了兩個，江蘇省重點打造南京、徐州、連云港三個綜合樞紐城市，兩個在東隴海沿線；全省規劃布局南京東、徐州、淮安、連云港、海安、新沂六個重要鐵路貨運樞紐，三個在東隴海沿線。積極放大連云港至阿拉山口、霍爾果斯的鐵水聯運示范通道效應，加大國際集裝箱班列開行力度，重點發展陸橋過境運輸業務，強力打造陸橋運輸特色品牌，鞏固連云港作為中亞國家東向主要出海口地位。加強與徐州樞紐運輸組織與統籌，依托新亞歐大陸橋發展國際物流以現代物流理念為指導，大力發展第三方物流。

加快沿東隴海線地區參與新亞歐大陸橋經濟走廊建設的對策建議

自“積極提高蘇南，加快發展蘇北”的提出，沿東隴海地區發展戰略已經已經有30年的曲折歷程。實踐告訴我們，加快沿東隴海線地區參與新亞歐大陸橋經濟走廊建設，需要頂層設計，創新實踐，破解難題，整體聯動，扎實推進。

1.共建共用,合力發展

沿東隴海地區發展的，東隴海沿線地區一直缺乏強有力的協調機制，整體優勢遠未形成。所以，加快沿東隴海線地區參與新亞歐大陸橋經濟走廊建設，首先要推動沿東隴海線地區由以行政區劃為界的塊塊開發向以區域為主的綜合開發轉變，促進區域生產力布局和企業組織的合理化，形成區域內部合力。連云港和徐州市級層面首先要密切協作，打破行政區劃界限，進一步加強區域經濟合作，整合資源，攜手開發，實現共贏。圍繞規劃確定的發展目標和重點，實行聯動開發，合力推動產業帶建設。可以采取參股、控股等多種形式吸引沿東隴海線地區的投資發展主體共同開發、建設和運營港口、碼頭等配套基礎設施，共建共用連云港港；合作建設物流場站，大力發展海鐵、海陸等多式聯運業務，將連云港口岸的服務功能延伸到徐州等。

2.整體聯動，優化發展

實現整體聯動，沿東隴海線地區既要實現整個產業帶內各城市節點的整體聯動，又要實現城市節點內部各產業集聚區的聯動，重點抓好三方面：一要打破現有以行政區劃為主導模式的區域功能分工。從城市群和產業帶的發展著眼，整體考慮區域發展規劃，特別要突出生產力布局的規劃與帶內城市群建設的有機結合；二要以提高資源配置效率為目的，通過制定共同的發展政策，引導要素在帶內自由流動，實現共有、共建、共榮；三要以發展專業化分工為基礎，加強區域性產業結構的優化和調整，在突出整體發展的基礎上體現區域內各地產業個性化特色，共同打造分工合理、優勢互補的產業體系。同時，協調好沿東隴海線地區主要建設區域與周邊輻射區域之間的關系，注意和周邊輻射區域之間的聯動。

3.強化政策扶持，助推發展

首先，加大政策落實支持力度。從連云港來看，推進落實《江蘇沿海地區發展規劃》要求的“提高連云港口岸查驗單位級別”。連云港具有通關的技術優勢，但是由于青島海關是直屬關，連云港的海關是南京海關的下屬關，等級較青島海關底，因此連云港的貨物在通關時，有點貨物需要轉場查驗，不僅增加了成本300~600元，而且增加通關時間。其次，配套出臺優惠政策。圍繞貫徹落實習近平總書記、李克強總理的講話精神，建議省委省政府出臺《支持連云港建設“一帶一路”交匯點的意見》、《支持連云港建設上合組織成員國倉儲物流基地的意見》，包括出臺鼓勵在示范區設立“區中區”、“園中園”的支持政策等，采取委托管理、投資合作等多種方式參與示范區建設，形成共建共享、合作開發新模式，實現優勢互補、資源整合和聯動發展。在此基礎上推動國務院或國家有關部委出臺支持連云港建設上合組織成員國倉儲物流基地的政策文件。另外，建議省委省政府加大蘇南產業向沿東隴海線地區轉移的支持力度，特別是推動鋼鐵、石化、電子等產業向國家東中西區域合作示范區轉移，實現全省產業在轉移中升級，東隴海線地區在承接中壯大。

4.突破瓶頸，加快發展

長期的經濟成長不夠快，資本要素市場發展不充分，造成沿東隴海線區域資本積累率一直較低，再加上要素流動的“回流效應”等因素影響，沿東隴海線地區的發展資金十分短缺，成為發展的瓶頸。要善于利用各種資本，突破瓶頸，加快發展。目前，亞投行法定資本1 000億美元，重點支持基礎設施建設；400億美元的絲路基金，也主要用于基礎設施建設、資源開發、產業合作等有關項目提供投融資支持；金磚國家開發銀行、上海合作組織開發銀行也將有大量資金注入。國內，中國銀行準備在未來三年，拿出1 000億美元支持企業“一帶一路”的產業布局；建設銀行已確立“一帶一路”相關項目資金需求約2 000億元人民幣，將通過“信貸、融資、引資”三輪驅動，為“一帶一路”提供金融支持；國家開發銀行啟動“一帶一路”重點項目儲備庫，涉及64個國家約900個項目，投資金額逾8 000億美元；工商銀行已經在“一帶一路”境外沿線國家儲備項目131個，投資金額達1 588億美元。省內，正在整合設立首期規模20億元的 “一帶一路”基金。沿東隴海線地區融入“一帶一路”建設，要爭取國家專項資金支持在沿線國家市場開拓方面，在培育質量、技術、品牌、服務競爭發展能力方面，在沿線開展投資或承包工程業務方面，在境外產業集聚區建設等方面取得實效。

5.優化環境，科學發展

沿東隴海地區要實現科學發展，一方面，在積極引進外資、使各類生產要素向沿線匯集的同時“要突出生態文明，扎實推進環境保護和生態建設。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，切實發揮環保關口作用，加大污染防治力度，加強生態保護修復，走出一條經濟發展和生態文明相輔相成、相得益彰的路子。”（李學勇，2015）另一方面，在積極引進外資、使各類生產要素向沿線匯集的同時，營造良好的投資環境。優良的投資環境是引進生產要素的關鍵。既要積極改善投資硬環境，加快基礎設施和產業園區建設，構筑生產要素集聚載體和平臺；更要花大力氣 改善投資軟環境，包括思想觀念、體制機制、政府辦事效率、商業信用等。確立全新的、全方位的開放觀念，借助港口和樞紐優勢，在更大的空間和領域加快發展步伐。

（本文為江蘇省社科院智庫項目《‘一帶一路’戰略實施背景下加快蘇北發展的新機遇與新對策》（項目編號15ZK07）階段性成果）