政府職能轉變視角下的社會組織發展
——以廣東順德社會組織發展為例

黃　麗

（中共佛山市委黨校管理學教研部，廣東　佛山　528300）

政府職能轉變視角下的社會組織發展
——以廣東順德社會組織發展為例

黃麗

（中共佛山市委黨校管理學教研部，廣東佛山528300）

社會組織發展不僅有利于社會體制改革，同時也有利于政府職能轉變和政府治理結構優化。廣東省佛山市順德區在社會組織發展過程中面臨一系列相關問題與不足，如社會組織缺乏獨立性，社會組織對政府職能承接較少，社會組織自身發育不良等。為了進一步發揮社會組織的公共管理與服務功能，應轉變觀念，變政府培育為社會組織自行發展，減少政府過度干預，完善社會組織自身能力建設，完善社會組織自律機制與監督機制。

社會組織政府職能轉變社會治理創新

隨著改革開放不斷深入，中國社會的發展進程也在不斷加速，在社會結構方面，社會階層出現了明顯分化，由原有的單一結構向多元結構發展；在社會訴求方面，不同社會階層的訴求差異化非常大，以過去的以物質需求為主，轉變為現在的物質與精神需求共同存在；在社會利益方面，各階層之間的利益沖突日益加劇，由利益沖突逐步演變為群體間沖突；在社會價值方面，主流價值懸置，小眾甚至一些極端價值橫流，對社會群體的思想危害極大。在當前的社會狀況下，單憑借政府的力量已無法解決日益尖銳的社會問題，地方政府紛紛開展基層治理創新。順德區政府開展了社會體制綜合改革，就是將體制內與體制外的力量相結合，最終形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理格局。社會體制綜合改革的核心問題是轉變政府職能，即將部分政府職能轉移給社會，而社會組織是承接政府職能轉移的主體，一方面，活躍于基層社會公共領域，為民眾提供社會服務；一方面，與政府形成良好的溝通與合作機制，在政府主導的地方治理結構中尋求發展，因此社會組織應充當政府與社會個人之間的橋梁。社會組織的發展，關系到社會體制綜合改革的成敗，如何完善社會組織，推動社會組織朝著良性互動的方向發展，成為順德區政府目前面臨的一個重要問題。

一、順德社會組織發展中存在的問題

根據順德區民政宗教和外事僑務局2011年的統計數據，全區共有注冊登記的社會組織628個，其中社會團體356個，民辦非企業單位272個。到2013年，全區注冊登記社會組織已突破700個，他們在社會公共管理與服務過程中發揮著重要作用。在原來的雙重管理體制下，社會組織登記注冊困難，但實際活躍的社會組織數量巨大。調研結果顯示，各類未進行正式登記注冊，或者采用工商登記的方式存在的社會組織的數量大約10倍于合法登記的社會組織。多年來，較多專家、學者研究雙重管理體制的弊端，并且呼吁取消該制度。在這種趨勢下，順德區2011年啟用直接登記制度后，放開了社會組織登記注冊的一些限制，使得順德區合法社會組織的數量大幅增長，呈現出可喜的發展勢頭，但其中也存在一些問題。

（一）社會組織缺乏獨立性

1.社會組織淪為“二政府”。較多的社會組織在成立后依附于政府，希望更多地從政府部門獲得職能轉移和權力下放，沒有職能與權力的社會組織，無法在現有的體制下生存，尤其是成長中的社會組織。與社會組織相比，政府擁有更多的政治、社會與經濟資源，在經濟社會發展過程中發揮著決定性作用，但是社會組織擁有的社會資源與政府極其不對稱，處于一種弱勢地位，不得不依賴強勢的政府。事實上，社會組織應獨立于政府部門之外，作為其中一種主體參與到基層治理實踐中，無論是民辦非企業，還是基金會，或者是社會團體，都應該發揮其主體作用，應與政府處于一種平等對話與溝通的狀態，而不能淪為“二政府”。

2.政府對社會組織的人事控制。調研發現，很多的社會組織為了能夠爭取到更多的政府資源，傾向于邀請政府部門退休領導擔任社會組織的領導，由退休領導和政府部門進行溝通，或者利用之前積累的人脈關系獲得相應的職能或權力，無形中政府與社會組織產生了千絲萬縷的聯系，甚至有個別社會組織的領導職位由現任政府領導兼任，對社會組織未來發展有非常大的促進作用。一方面，政府部門領導希望通過兼任社會組織的領導提高該專業領域的知名度，并且獲得相應的利益；一方面，社會組織非常希望現任領導幫助其獲得更多的社會資源，政府部門領導與社會組織在這個過程中是受益的，因此在這種形勢下人事控制難以避免，而且在部分地方相當常見。

3.政府對社會組織的管控多于培育。原有的雙重管理體制極大地束縛了社會組織的發展，尤其是登記注冊環節，有學者將這種管理體制生動地形容為“兩個婆婆”，登記注冊機關與業務主管機關，都有對社會組織進行監督、管理的責任與權力，設計該政策的初衷是形成“雙保險”管理制度，將社會組織置于嚴密的政府管控之下。雖然社會組織登記管理制度已進行了變革，但是這種管控思維依然延續下去，如要求社會組織接受相關業務領域的政府職能部門的監督，而且開展活動需要向各級政府部門備案，其實就是另外一種形式的管控。政府對社會組織的管理制度一直處于“重監控而輕培育”、“重干預而輕支持”、“重管理而輕服務”的狀態，社會組織與政府之間是不平等的依附關系，在這種管理思維與政策下，社會組織的發展非常艱難。

（二）社會組織承接政府職能較少

1.政府對社會組織扶持力度不夠。社會組織運作不以營利為目的，其追求的并非經濟效率，而是社會效率。但是社會組織參與社會管理，提供社會服務的過程中一定會產生相應的成本。社會組織的收益多半來自于政府資金扶持和社會捐贈，政府每年會對重點社會組織項目進行資金扶持，但覆蓋面不夠，一些處于運作初期的社會組織無法獲得政府的資金扶持。另一方面，政府對社會組織的政策優惠不明確，社會組織應當享受稅收優惠政策，但實際上一部分工商登記的社會組織無法享受，即使是合法登記的社會組織，由于具體稅收政策不明確，實際操作中容易出現問題。目前，學術界對于社會企業的定位和具體運作模式爭議較大，政府對社會企業也是無所適從，沒有明確的政策指引社會企業的健康發展。

2.政府對社會組織放權較少。政府對社會組織下放的實質權力較少，如行業標準制定、行業準入的資質審核、技術素質考核等。目前，社會組織以提供社會服務為主，承接部分政府職能的社會組織較少，而且承接的職能不涉及考核認定等實質性權力，以輔助性權力為主，如培訓、統計、產品認定、行業評比等。一方面，政府職能轉移需要一個過程，先試著將一些簡單的權力下放，再考慮以后對社會組織的全面放權。政府逐步放權，有利于風險控制，防止社會組織發展出現混亂局面；另一方面，目前社會組織發展不夠完善，過多地放權給社會組織，社會組織容易出現能力不足的局面。

3.符合承接政府職能條件的社會組織較少。

隨著社會組織登記制度的改革，社會組織發展迅速，取得了可喜的成績。政府在社會組織規范管理方面的工作壓力也非常大，為進一步規范社會組織，促進社會組織自我完善、自我管理，順德區推行社會組織評估制度。截止2014年，順德區已開展了4批社會組織評估工作，政府以評估結果來判定社會組織的級別。2011年，順德區開展第一批社會組織登記評估，30家社會組織獲得3A及以上等級。2012年進行的第二次評估，有29家社會組織獲得3A級以上登記。只有獲得3A以上（包括3A）級別的社會組織，才有資格承接政府放權。獲得3A及以上的社會組織數量在順德區社會組織總量中占比例較小，大部分社會組織都不具備承接政府職能的條件。截止2012年前三季度，順德還有85%的社會組織未承擔政府轉移的職能，91%的社會組織未得到政府購買服務，社會組織得不到政府職能的轉移，活動空間非常有限，社會組織發展進程緩慢。

（三）社會組織自身發育不良

1.社會組織內部治理結構不完善。社會組織內部治理結構包括組織結構、戰略方向、項目管理、考核與激勵制度。在組織結構上，目前社會組織的法人治理結構與其他類型的組織存在趨同的形勢，社會組織法人治理結構特征不明確，目前大部分社會組織的法人治理結構框架架空，很多的職能沒有得到具體體現。在戰略方向上，部分社會組織戰略目標模糊化，服務對象沒有進行很好的區分，存在跟風的現象。一些社會組織開展這類型的服務，獲得一定的政府與社會支持，其他社會組織也模仿開展相應的服務，專業化的程度不夠，最主要的原因是戰略方向定位不明。在項目管理上，順德的社會組織開展的項目活動是結合了本地產業的發展需要，但是一些基層城鄉群眾服務類的項目較少，主要集中在鎮街這個層面，村居與社區等基層社會服務開展力度不夠。在考核與激勵制度上，目前順德區社會組織工作人員以社工為主，社工一般都面臨職業發展與工作時間方面的困境，社工這份工作帶給他們的更多的是精神上的收獲，物質上的報酬明顯不足。同時，社會組織對社工的激勵不夠，以年輕社工為主，資深社工較少，人員流失較大。

2.現行管理體制下的監督困境。順德區過去使用多年的雙重管理體制不利于社會組織的正常發展，出現了登記難、注冊難、監管難的問題。雙重管理體制其實是一種政治把控與風險共擔的一種管理形式，通過登記管理機關與業務主管部門對社會組織實施雙重管理。順德區2011年出臺的《關于規范社會組織管理加快社會組織發展的實施意見》中提到要建立社會組織直接登記制度，除民辦教育機構和醫療機構等法律法規、政策文件規定須由政府有關部門進行前置審批外，其他社會組織的申請人可直接向登記管理機關申請登記為獨立法人機構，其他政府部門不再擔任社會組織的業務主管部門［1］。直接登記制度的建立，將減少社會組織登記注冊的困難，雖然政府部門不再擔任社會組織的業務主管部門，但是卻負有對社會組織相關業務活動指導與監督的責任。登記管理機關往往只重視事前審批，對于社會組織成立后的一些具體情況無法進行及時的日常監督。直接登記制度最大的挑戰來源于對社會組織的監督，而對社會組織的外部監督主要來源于政府層面，社會層面的監督較少，監督力量薄弱。

3.社會組織的社會影響力與公信力不夠。目前，仍有部分社會組織會員覆蓋率不高、代表性不強、權威性不足、公信力不高，有的機構設置不合理，人員組成不合理，缺乏職業化、專業化的管理人員，社會組織自律保障機制普遍缺乏，日常監督難以為繼。政府職能轉移需要有一批成熟的社會組織來承接，由于社會組織先天發育不良，政府職能轉移需要一個過程，貿然下放過多權力給社會組織，容易引發問題［2］。目前，順德區比較有影響力的社會組織以公益服務類、經濟服務類、科技研究類和文化體育類為主，獲得3A及以上評級的社會組織數量偏少，產生的社會影響力、公信力和覆蓋面不夠。

4.社會組織缺乏社會工作專業人才。順德社會工作教育尚處于起步階段，順德職業技術學院開設了社會工作專業，但是與其他專業相比處于弱勢，師資力量薄弱，招生人數較少，每年輸送的社會工作專業人才較少，一些畢業生就業困難，因此就放棄社會工作專業，而轉行從事其他職業。綜合這些因素，導致社會工作專業人才儲備不夠。一些正在從事社會工作的專業人才，因為社會組織治理結構不完善，激勵不足，職業發展受限等原因，辭職從事其他工作，已有的社會工作專業人才不能安心工作，社工流動與流失較大。

基于以上分析，社會組織的發展不僅存在先天發育不良的問題，而且還存在后天政府干預過多的問題。要破解這個難題，需要從思想上轉變觀念，從體制上進行改革，從行動上落實改革。

二、轉變觀念，改革創新

（一）轉變觀念，放手社會組織自行發展

傳統的行政干預的觀念深深地影響著當前政府的治理結構，社會組織的發展一直受到政府的干預，強政府的形象一直以來都沒有實質改變，因此在政府職能轉變過程中，需要改變以往的“強政府、弱社會”的局面，向“強政府、強社會”轉變。在現有政府體制下，政府將可以由社會承擔的職能轉移給社會，而政府依然保持強政府的形象，只是社會需要由弱變強。如果還是走政府培育社會組織的老路，將使社會組織成為“二政府”。社會組織本身擁有完全不同于政府的體制，政府過度行政干預將遏制社會組織的發展。

（二）提高社會組織自身能力

在人才隊伍建設方面，推進社會組織工作人員專業化與職業化，完善社會組織人才培養與引進機制。建議本土院校開設相應的專業和課程，加大師資力量，為相關社會組織培養專門的職業技術人才，提升區內社會組織管理與服務水平。在領導體制方面，應徹底脫離與政府之間的關系，社會組織的領導人員不應由政府的人員擔任。在資金方面，應引導社會組織自收自支，不再依賴政府資金扶持。

（三）完善自律機制與監管機制

政府部門在社會組織服務與管理方面做到參與不干預、引導不包辦，由社會組織自行運作。同時，也可以充分吸收國內外知名社會組織在區內設立分支機構，引導社會組織制定嚴格的內部規章制度。在社會組織監督機制方面，應進一步完善社會組織等級評估制度，并依據評估結果決定是否具備參與政府購買服務與承接政府職能轉移的資質條件。建立網上信息公開平臺，將社會組織的相關活動資料在網上公開，接受公眾的監督。

［1］順德區政府.關于規范社會組織管理加快社會組織發展的實施意見（順辦發〔2011〕50號）.

［2］李小群.順德社會體制綜合改革研究［D］.廣州：中共廣東省委黨校，2013.

動態

2015年“黨建強會計劃”十百千特色活動溝通會召開

4月14日，學會服務中心黨委在科技會堂召開2015年“黨建強會計劃”十百千特色活動溝通會。中國科協學會服務中心主任、黨委書記李志剛，機關黨委辦公室副主任孟令耘以及獲得資助的相關全國學會黨組織負責人等60余人參加，會議由學會服務中心黨委副書記吳曉琦主持。

會議首先通報了2015年特色活動申報及評審的情況。自2010年“黨建強會計劃”項目實施以來，不斷創新活動形式，豐富活動內容，今年資助內容已經增至6個方面，使活動更加凸顯黨的元素，更加突出學會特點。通過數據對比顯示，今年特色活動的申報，理科學會黨組織參與數量繼續增加，特色活動的覆蓋面持續擴大，5年來累計參與活動的學會黨組織達90多個，占學會黨組織總數的90%以上，對發揮學會黨組織的凝聚力起到了積極的推動作用。根據申報工作中存在的認識不到位和項目設計及填報不規范等問題，吳曉琦同志在溝通會上作了解釋和說明，并就活動開展中應該注意的有關事項提出了要求。參加會議的同志還分別就活動實施中的相關問題提出了意見和建議，并進行了深入地探討。討論中，大家對學會黨組織如何在意識形態領域發出正面聲音，如何確保學會黨組織和廣大科技工作者緊密團結在黨的周圍充分發揮作用給予高度關注，并希望拿出切實可行的辦法來。

孟令耘同志表示機關黨委高度重視學會黨建工作，會及時反映、認真研究大家提出的意見和建議，爭取以更好的方式為全國學會黨組織做好服務。李志剛同志做了會議小結，他肯定了全國學會黨組織對于特色活動的重視和參與熱情，并從提高認識、突出重點、統籌協調等方面提出要求。他強調學會黨建工作是個新課題，全國學會黨組織在實施過程中要注重加強研究工作，圍繞黨建如何強會、全國學會黨組織如何發揮作用等課題借助《學會》、《科協研究》、《學會黨建通訊》等平臺進行深入研究。

（供稿：中國科協學會服務中心黨委辦公室）