改革開放以來學會發展階段分析

劉春平

（中國科協發展研究中心，北京　100863）

改革開放以來學會發展階段分析

劉春平

（中國科協發展研究中心，北京100863）

當前，對學會轉型發展和管理改革的研究討論日趨熱烈，而對于學會幾十年來發展階段的研究幾乎處于空白狀態，因此“摸清家底”顯得尤為重要。本文在深入分析改革開放以來學會發展歷程的基礎上首次嘗試對學會發展的重要階段進行劃分，研究不同階段學會發展的特點和存在的問題，探求學會改革的方向。

改革開放學會發展階段

一個成熟的社會，存在著政府、企業、社會組織三種力量的均衡發展。由于體制等問題，我國“政府強、社會弱”的問題至今尚未得到根本性改變，因此社會組織發展動力不足，對社會組織的研究也不充分。中國科協所屬全國學會是我國重要的、發展相對穩定和成熟的社會組織，其發展歷程和特點經驗值得深入研究。

改革開放以來，學會①發展大致可以分為三個階段，第一個階段是改革開放初至上世紀80年代中期，第二階段是80年代中后期至90年代末，第三階段是新世紀以來至今，各階段學會發展狀況及特點如下：

一、第一階段：改革開放初至80年代中期，科協恢復活動，學會數量迅猛發展

（一）學會數量增長相對較快

改革開放以來，隨著國家一系列重大部署的實施，學會迎來了“科學的春天”，呈現迅速發展的態勢。1978年3月18日，全國科學大會召開，提出了“科學技術是生產力”和“腦力勞動者是勞動人民的一部分”，這些論斷解開了知識分子的精神枷鎖，掃清了知識分子向科學進軍的政治障礙。據袁振東研究員的統計，全國性學會的理事長幾乎全部參加了大會，共54人。這次大會在政治上為學會的恢復發展起到了極大的推動作用，僅1978年當年成立的全國性學會就有17個［1］。學會的成立在當時的社會反響很強烈。例如，中國石油學會于1978年12月成立，《人民日報》報道了當時中國石油學會成立理事會的情況②。

改革開放初到80年代中期，是全國學會“爆炸式”增長的時期，詳見下圖。從1980年3月科協二大召開，到1982年3月，新成立的全國學會有30個，使得中國科協所屬全國學會達到127個，掀起了新一輪高潮。但學會數量的增長也帶來了交叉重復等新問題，因此1982年6月，中國科協二屆四次常委會議決定，對申請加入中國科協的全國學會（協會、研究會）從嚴掌握［2］。1982年6月至1984年底，中國科協停止吸收新的全國學會。由于當時已經提出申請加入中國科協的學會多達140多個，經中國科協學會工作委員會和書記處多次研究，并于1984年11月提交二屆常委會討論，同意接納其中32個學會加入中國科協，使得中國科協所屬全國學會增加到138個③。

從地方學會來看，大量的學會也是改革開放之后成立的。據有關學者1998發表的文章［3］稱，當時北京市科協150個學會中，70%都是成立于1978年之后的，只有幾年或十幾年會史的學會應該說正處于初創或發展的初級階段。

各歷史階段全國學會增長數量示意圖③

（二）為經濟建設服務成為學會發展方向

十一屆三中全會確立了科技工作應面向經濟建設，為學會的發展指明了方向。1978年12月，黨的十一屆三中全會以后，全黨的工作重點轉移到經濟建設上來，中央提出的科技工作要面向經濟建設的方針，為學會發展指明了方向。

從學會實際開展的工作來看，在開展學術交流、科學普及等傳統活動之外，學會工作更加面向經濟建設，“四技”服務、決策咨詢作用明顯。1980年中國科協成立了科技咨詢服務部，制定了科協科技咨詢章程。1981年2月，原國家科委批準了中國科協的咨詢機構和編制，并下發了《關于在學會、地方科協建立科技咨詢服務機構的通知》，隨后，各省、自治區、直轄市和部分計劃單列市科協以及所屬學會、協會、研究會相繼成立了科技咨詢服務機構［4］。據不完全統計，僅1978年到1979年，中國科協編印的《科技工作者建議》，30%的建議得到相關部門的重視。截止1987年，已刊出159期，著名科學家如錢學森、錢偉長、高士其等都發表過重要文章，其中58項建議產生了良好作用，43項建議由中共中央和國務院領導人批示或被有關部門采納。如中國農學會副理事長沈其益提出的《綜合治理旱澇鹽堿地，把黃淮海地區變成大糧倉》得到有關部委重視，國家計委、國家科委將其列入“六五”計劃科技攻關項目。1978年，在全國科學大會上，中國儀器儀表學會理事長汪德昭提出成立“科學儀器儀表部”，催生了國家儀器儀表工業總局的誕生［2］。

（三）確立包括學會在內的科協組織的政治地位

1979年12月31日，中共中央在中國科協《關于召開中國科協“二大”的請示報告》做出批復，指出“科協是科學技術工作者的群眾團體，是黨領導下的人民團體之一。它是黨團結和聯系科技工作者的紐帶，是黨領導科學技術工作的助手”。用“科技工作者的群眾團體”代替“科學技術群眾團體”，用黨的“紐帶”代替“工具”，這是科協發展史上一次具有撥亂反正意義上的定位。1980年3月15日至23日，中國科協召開二大，通過了中國科協的第一部章程，這個章程將團體定名為中國科學技術協會，首次明確了在社會主義制度下科協團體的性質、地位、作用、任務，還對會員、全國組織、地方科協和經費保障等做出了規定，開創了科協工作由撥亂反正走向開拓發展的嶄新局面［5］。特別是胡耀邦總書記代表黨中央在大會上作的關于“在向四個現代化進軍的征途上，科協尤其具有重要的地位”的講話更具有振聾發聵的作用。“二大”之后的1981年6月27日，黨的十一屆六中全會通過的《中共中央關于建國以來的若干歷史問題的決議》中提出黨要“保證工會、共青團、婦聯、科協、文聯等群眾組織主動負責地進行工作”，第一次在黨的歷史決議中確立了科協組織在黨和國家政治生活中的地位［6］。

二、第二階段：80年代中后期至90年代末，規范學會組織行為，強調掛靠和多重管理體制

（一）學會數量增長開始放緩

從80年代中后期，中國科協對申請加入的學會從嚴掌握。1989年之后，國家加強了社會團體的管理。1988年國務院明確指示民政部負責社團的管理工作，并成立了社團管理司。1989年，頒布實施《社會團體登記管理條例》④，規定：民政部門是唯一的社團登記管理機關，對包括學會在內的社會組織進行統一登記管理，并明確了自然科學、技術科學的學術性、科普性團體的審查和業務管理委托中國科協負責。中國科協所屬全國學會增長減緩，開始進入規范學會組織行為為特征的新的歷史時期。

（二）中國科協受“代管”10年，一定程度上影響學會發展

1985年，中共中央發布《關于科學技術體制改革的決定》，全面啟動了科技體制改革。當時科協定位出現曲折，當時的中央書記處會議決定，委托國家科委黨組“代管”中國科協。直到1995年，在中央下發的中國科協“三定”方案中，才確定了中國科協回歸“中央書記處領導，隸屬黨群序列”的領導體制。從而結束了從1985～1995年長達10年由國家科委政府部門“代管”科協群團的政群不分的體制。科協10年“代管”的經歷，削弱乃至取消了科協履行橋梁紐帶的職責，導致了許多黨委和科協組織忽視科協應當做好科技工作者工作的人民團體屬性，僅從科技工作對科協定性定位上把科協當成單純的農技推廣組織，造成了科技工作與群眾工作“一手硬，一手軟”的后果，在一定程度上對學會的發展產生了負面影響。

（三）對學會的管理更加嚴格，對辦事機構明確提出“掛靠”要求

80年代中期以后，對于學會的管理更加嚴格，提出了一系列學會發展的規章制度。1986年6月科協三大通過的章程中，其中最重要的變化就是科協取消了會員制，原來屬于團體會員身份的全國學會，“變身”為“科協的組成部分”：全國性學會（協會、研究會）和地方科協組成中國科協，仍然要求學會“獨立負責地開展工作”。1986年12月，中國科協三屆三次全委會通過的《中國科學技術協會全國學會組織通則》對試行通則進行了修改，第三章組織結構第十五條規定：學會的辦事機構在常務理事會的領導下，由秘書長或副秘書長負責處理日常工作。第四章領導關系中，將原通則“學會與有關部門的關系仍維持現狀”，改為“凡有掛靠單位的全國學會，其辦事機構受中國科協和掛靠單位共同領導”，這也是學會與政府和科協之間領導體制中第一次正式出現“掛靠”的提法。

1987年6月，科協三屆五次常委會通過了《中國科學技術協會接納全國學會暫行辦法》；1989年12月，中國科協三屆十四次常委會議通過了《關于中國科協所屬團體與中國科協、掛靠部門關系的幾點意見》、《關于中國科協接納新學會方針的意見》、《中國科協全國學會組織通則有關細則》、《中國科學技術協會聯系團體暫行條例》等規章制度。1991年，中國科協四大通過的章程中對學會的范圍進行了拓展，規定學會還應包括科普性群眾團體，并對加入中國科協的學會從會員到辦事機構等方面有了比較具體的要求和規定。1992年，中國科協四屆二次全委會原則通過的《中國科學技術協會全國學會組織通則》，在第四章領導關系中規定：凡有掛靠單位的學會，其辦事機構行政上受掛靠單位領導；省、自治區、直轄市學會受省、自治區、直轄市科協領導，業務上受相應全國學會指導。

（四）學會工作領域得到拓展，品牌活動逐漸形成

與科協二大通過的學會組織通則相比，1992年的《中國科學技術協會全國學會組織通則》中的學會工作范圍上有拓展，更加突出在科技咨詢論證、成果鑒定、職稱評定，以及表彰獎勵優秀會員和科技工作者及維護合法權益等方面的學會工作，這也是與我國同時期公共政策決策民主化、科學化的要求密不可分。同時，學會工作也強調了表彰獎勵和權益保障，更加突出了作為科學共同體為會員服務的職能。從實際工作來看，學會工作更加關注為產業服務，“金橋工程”、“廠會協作”等服務產業的品牌活動逐漸形成。

（五）學會發展面臨嚴峻問題，處于改革醞釀過程之中

1、多重管理體制下學會發展受到較強行政干預。在以上背景下，全國學會的管理出現以下局面：以不掛靠在中國科協的學會為例，登記管理機關（各級民政部門）對學會進行審批監管，業務主管單位對學會進行業務指導，辦事機構掛靠單位對學會辦事機構有行政領導權。在雙重甚至多重管理體制下，學會享有自治和實行自治的可能性被剝奪。由于掛靠單位主要是政府部門和事業單位，對學會辦事機構在人、財、物上都給予支持，特別是在專職人員的辦公場所、編制等問題上，對學會辦事機構日常運行作用極大，因此不可避免的會對學會獨立開展工作形成干擾。行政干預多年來雖然為科技工作者詬病，但很多學會專職人員卻離不開掛靠單位，個中矛盾多年來一直持續。

2、轉型期面臨生存困境，學會改革處于醞釀階段。80年代末和90年代，中國正處于由計劃經濟向市場經濟過渡期。隨著90年代社會主義市場經濟地位的確立，社會開始了從計劃經濟向市場經濟轉變，尤其是90年代中期國家實施機構調整，一些政府部門改制，使得之前掛靠在這些部門的學會失去了掛靠單位，原掛靠單位或撤消與學會機構工作人員的人事關系，或停止學會的經費撥給。據資料顯示，1995～2000年，某地方科協所屬學會僅因失去掛靠單位的撥款渠道，整體年創收下降了約60%，學會工作人員流失，機構及管理呈不穩定狀態［7］。另據有關學者1998發表的文章稱：一項問卷調查發現，幾乎絕大部分問卷回答中反映只有10%以下會員能經常參加學會活動，學術活動質量下降及開展國際活動困難的主要原因是經費不足。當時的調查表明，大多數學會將發展中第一位的困難歸結為缺乏經費［3］。可以看出，這個時期學會的生存發展面臨著一些不適應和困難，不論是主動還是被迫的，學會從官辦開始轉向政社分離。

通過對《學會研究文集》［8］中相關文獻的研究發現，從1990～1999年，關于學會（科技社團）生存發展的文章居多，尤其是90年代中期之后，對于學會改革的研討相對較為集中，如周光召于1996年發表的“關于新形勢下學會工作”的講話和《探索學會改革發展的新路子》、《我國學會改革任重道遠》等文章也十分鮮明地提出對學會改革的期盼。

三、第三階段：新世紀以來，向民主辦會方向發展，重視提升自身能力

（一）以會員為主體，建立現代科技社團組織體制和管理模式

2001年12月，科協六屆二次常委會通過了《關于推進所屬全國性學會改革的意見》。意見突出了“以會員為主體，實現民主辦會具有現代科技團體特點的組織體制和管理模式”。從學會改革實際來看，學會管理正在向現代化組織理念和管理理念邁進。根據2009年學會年檢統計，近30%的學會建立了專職的會員工作機構，有52%的學會雖未建立專職機構，但配備了會員工作崗位；有近54%的學會制定了會員工作制度；96.6%的全國學會建立了面向會員的服務溝通渠道。截止到2010年年底，共有100余個學會推行了中國科協所屬學會個人會員登記管理系統，大多數學會都制定了會員登記管理制度，90.65%的學會建立了會費收繳制度［9］。

（二）組織管理上為學會松綁，獲得多方支持，增強了學會活力

2011年科協八大通過的科協章程中指出，全國學會辦事機構在理事會領導下開展工作，接受學會支撐單位的管理。與之前相比，將“掛靠單位”改為“支撐單位”，更加強調了學會要獨立自主辦會。在實際運行中，能夠獲得多家單位支持的學會往往更加活躍，會員凝聚力也更強，學會能力能夠得到進一步提升。

對于學會的登記管理而言，過去一直是雙重管理的模式，即社會組織需要先找到業務主管單位才能在民政部門登記，接受二者的雙重行政管理。廣東省在社會組織登記上先行一步，2011年出臺了《關于廣東省進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》。方案確定，除特別規定、特殊領域外，2012年7月1日起，社會組織的業務主管單位均改為業務指導單位，成立社會組織直接到民政部門申請，包括學會在內的社會組織均可直接向民政部門申請登記，無需找業務主管單位掛靠。事實上，國家層面亦倡導“社會組織管理體制改革創新”，放寬社會團體登記條件，相關改革也在推進之中。

（三）加強“政社分開”，鼓勵學會在國家治理體系中發揮更大作用

黨的十八大報告提出：“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。”這是“政社分開”這一概念，第一次見于黨的最高層次的綱領性文獻中。中共中央十八屆三中全會，進一步明確提出創新社會治理，激發社會活力，推進國家治理體系和治理能力現代化，這是中央對包括學會在內的社會組織的地位和應有作用的科學定位。

在中國科協層面，采取了一系列措施推動學會能力提升，促進學會在國家治理體系中發揮更大作用。早在2007年，中國科協七屆常委會第四次會議審議通過的《中國科協全國學會組織通則（試行）》中，對學會的工作中就提出，促進科學技術成果的轉化，促進產學研相結合，促進行業或產業科技進步。為了進一步提升學會綜合能力，中國科協自2012年起組織實施學會能力提升專項，通過以獎代補和開展重點活動相結合的方式，著力提升學會服務創新能力、服務社會和政府能力、服務科技工作者能力以及自我發展能力。隨著十八大以來政府機構改革與職能調整力度加大，中國科協專門成立了推進學會有序承接政府轉移職能領導小組，有序推進學會承接政府轉移職能工作。為了進一步推進學會為地方經濟社會發展提供科技和人才支撐，中國科協2014年印發了《中國科協關于實施創新驅動助力工程的意見》，各學會和相關地市積極投身助力工程。截至2015年1月20日，已經有28個市（區）申報助力工程試點。通過頂層設計與學會自身努力，近年來，學會呈現出更加活躍和更加多樣化的發展態勢。

總結學會改革開放以來的發展歷程和經驗分析，我們發現，學會發展與國家對社會組織的定位和管理方式密不可分。政府對社團管得太死，不利于社團自身發展活力的釋放。在我國轉型時期，社團改革的主要方向就是打破政府部門對社會組織的僵化管理，實現政社分開。近些年來，學會在學術交流、科普、咨詢評價鑒定等方面表現十分活躍，這與推行政社分開是密不可分的。對學會自身而言，完善民主治理結構是學會發展的根基，建立以會員為主體的體制結構，明確會員代表權力和職責，推進辦事機構用人機制改革，提高從業人員職業化水平，是學會改革發展的有效方式，更應該成為民主辦會的常態路徑。

注釋

①如無特別說明，本文中“學會”指的是中國科協所屬全國學會。

②人民日報在當時的評論中指出：中國石油學會的成立是我國石油科技事業發展中的一件大事。它不僅標志著我國石油科學技術研究取得了巨大的成就，跨進了新的階段，而且將有力地推動我國石油科學技術向世界先進水平躍進。這反映出當時國家對于加快四個現代化建設的期望和努力。

③各階段數據參考：《中國科協全國學會發展報告》（2007、2009、2011、2013）、《全國學會、協會、研究會簡介》（2014）等。

④后于1998年10月重新頒布了新修訂的《社會團體登記管理條例》。

［1］袁振東.1978 年全國科學大會:中國當代科技史上的里程碑［J］.科學文化評論，2008，5（2）:37-57.

［2］王國強.二十世紀八十年代學會潮——中國科協所屬全國學會體系研究［M］.北京：中國科學技術出版社， 2014.

［3］于欣榮.學會的持續發展與發展的階段性［J］.學會，1998（2）:5-6.

［4］我國咨詢業細分行業發展狀況［EB/OL］. http: //www.suchuangyingxiao.com/news/444.html.

［5］張金聲.從章程的漸臻看中國科協的發展［EB/OL］. http://zt.cast.org.cn/n435777/n435799/n11464260/n11464313 /n11464344/11481414.html.

［6］胡祥明.撫今追昔歷久彌新：四次參加中國科協全國代表大會的回眸［EB/OL］. http://www.cast.org.cn/n35081 /n35563/n38740/11570494.html.

［7］廣東省科協所屬學會困境中崛起的啟示［EB/OL］. http://www.cast.org.cn/n35081/n35473/n35518/13262173. html.

［8］于欣榮.學會研究文集（1979-1999）［C］.中國科學學與科技政策研究會，學會學專業委員會.1999.

［9］馮長根.學會自身能力建設不斷增強［EB/OL］. http: //news.hexun.com/2011-04-08/128576906.html.

［10］中國科學技術協會.中國科協全國學會發展報告（2007）［R］.北京：中國科學技術出版社，2007.

［11］中國科學技術協會.中國科協全國學會發展報告（2009）［R］.北京：中國科學技術出版社，2009.

［12］中國科學技術協會.中國科協全國學會發展報告（2011）［R］.北京：中國科學技術出版社，2011.

［13］清華大學公共管理學院NGO研究所.中國科協全國學會發展報告（2013）［R］.北京：中國科學技術出版社，2014.

［14］中國科學技術協會學會學術部.全國學會、協會、研究會簡介［M］.北京：科學普及出版社，2014.

［15］關于新時期全國性學會改革的研究報告［M］.北京:中國科學技術出版社，2014.

［16］彼得·德魯克.非營利組織的管理［M］.北京:機械工業出版社，2007.

［17］萊斯特·M·撒拉蒙，等. 全球公民社會——非營利部門視界［M］.北京:社會科學文獻出版社，2002.