“依法治國”視域下的科協制度體系建設研究*

胡祥明

（黑龍江省科協課題組，黑龍江 哈爾濱 150086）

“依法治國”視域下的科協制度體系建設研究*

胡祥明

（黑龍江省科協課題組，黑龍江 哈爾濱 150086）

在依法治國的視域下，科協組織如何堅持法治思維和法治精神，推進具有中國特色的科協人民團體的制度體系建設，是一個具有重大理論與實踐價值的課題。科協制度是一個具有“四個”層面內涵豐富的有機體系，從根本上說，《憲法》和法律法規是科協制度體系建設的依據，科協《章程》是制度體系建設的核心，“民主辦會”制度是制度體系建設的方向，科協組織制度是制度體系建設的重點。該文對此進行闡釋性和建構性研究，并就深化相關制度建設提出若干建議。

制度體系 制度依據 制度核心 制度方向 制度重點 科協

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是指導我們依法治國的綱領性文件。黨的十八大強調“要把制度建設擺在突出位置”，黨的十八屆三中全會強調“完善治理體系和治理能力現代化”。這里說的“治理體系是指黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各個領域的體制、機制和法律法規安排”[1]。科協制度體系建設既是科協全面深化改革發展的保證，也是完善科協團體治理體系和治理能力現代化的題中之義，又是約束科協團體一切工作規范和行為的準則，更是科協組織文化建設的要素之一。在依法治國視域下，科協制度體系建設有以下五個問題需要探索研究。

一、科協制度及制度體系的內涵

制度是“要求成員共同遵守的，按一定程序辦事的規程”[2]。“中國特色社會主義制度，是對于長期以來我們黨推進社會主義制度自我完善和發展，在經濟、政治、文化、社會等各個領域形成的一整套相互銜接、相互聯系的制度體系的高度概括[3]”。它是“由根本層面的制度、基本層面的制度、具體層面的制度以及中國特色社會主義法律體系組成，不同層面的制度在中國特色社會主義制度體系中具有不同的地位和作用”[3]。即根本層面制度是全國人民代表大會制度；基本層面制度是共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層組織自治制度的基本政治制度和以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度所組成；具體層面制度是建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等。法律體系是以憲法為統帥，以法律為主干、以行政法規、地方性法規為主的重要組成部分。通過法律形式確立制度，使制度更具權威性、穩定性[3]，對于我們認識科協制度體系的內涵具有重要的借鑒和指導意義。

科協制度體系是科協組織《章程》及各種規章制度、規范和成員行為準則的總和，它是一整套相互銜接、相互有機聯系的制度體系的高度概括。科協制度體系包含了四個層面的制度內容，它們在中國特色的科協人民團體的制度體系中具有不同的地位和作用。

（一）科協根本層面制度

科協代表大會制度是科技工作者對科協團體實施民主決策、民主監督、民主管理、民主選舉，當家作主的根本途徑和最高實現形式，它體現了科協的性質和中國特色人民團體制度的本質,是科協制度體系中起著決定性作用的制度,反映了制度體系的本質內容和根本特征，是科協制度體系的根本層面制度。其中包括常委會、全委會會議的決策制度；科協代表大會代表任期制度；各個工作委員會的議事制度等。堅持黨的領導，發揮科技工作者的主體地位和作用，團體依法和章程獨立、負責地開展工作是科協團體制度體系建設的根本原則。

（二）科協基本層面制度

科協基本層面制度包括科協治理制度、基層科協自治制度、學會社團法人自治制度、科技工作者表達制度等。科協團體的基本層面制度能夠保證科協根本層面制度的貫徹執行，保證團體的民主政治生活和決策及重大事宜的實施。堅持學術民主、財務民主、會務民主的“民主辦會”是團體制度體系建設的基本原則。

（三）科協具體層面制度

科協具體層面制度是建立在科協根本層面制度和基本層面制度的各種體制，是由根本層面制度、基本層面制度派生出來的，是它們的具體表現形式和實現形式。其中包括學會學術制度、科普工作制度、決策咨詢制度、企業科協、縣科協組織制度、事企業法人制度、財務制度、辦公制度、國有資產管理制度，各種科技、人才獎勵制度及其組織制度和管理權限和活動方式等，通過具體層面制度保證科協根本層面制度和基本層面制度的貫徹執行。

（四）科協章程

《中國科學技術協會章程》（以下稱《章程》）是以章程形式確立的制度，使科協制度體系更具有統一性、規范性、穩定性、約束性，是科協一切工作的規范和行為準則，是指導、制定、完善科協根本層面制度、基本層面制度、具體層面制度的依據，是科協價值理念的制度化規范。它對科協的性質、宗旨、組成、方針原則、職能任務、會員義務權利、領導體制、治理結構、管理制度等用《章程》的形式固定下來，并做出明確的規定，清晰地界定了相互的關系和義務權利，它雖不如法律法規具有權威性、強制性，但它對科協及所屬組織和會員具有規范性、約束性的功能。

二、憲法、法律法規——科協制度體系建設的依據前提

憲法和有關法律法規是科協制度體系建設的依據。科協一切工作和行為必須在憲法和法律法規的框架內進行“依法辦會”，科協制度體系建設也必須在憲法和法律法規的框架內進行。科協改革發展面臨的法制環境主要有以下四種狀況[4]：

（一） 從《憲法》層面看科協組織的法律地位，其決定著科協存在和發展的合法性

作為“依憲治國”的憲法有三處條文明確了科協及科技社團組織存在和發展的合法性：一是,憲法規定“由中國共產黨領導的,有各民主黨派和人民團體參加的……多黨合作和政治協商將長期存在和發展”，因此任何撤銷、合并、合署科協組織的行為將視為是違憲行為；二是,憲法規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”，為科協按照自己的章程履行職能、開展各種活動以及承接政府委托“公共管理和公共服務”職能的合法性奠定了法理依據；三是,憲法規定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，從法理的角度奠定了科協和學會“結社”及學術活動“言論”、“出版”自由的合法性依據。

（二）從法律和法規層面看科協職能的法律地位，其決定著科協履行職能和開展活動的合法性

其中涉及四個相關法律法規：一是，《科技進步法》規定，“科學技術協會和其他科學技術社會團體按照章程在促進學術交流、推進學科建設、發展科學技術普及、培養人才、開展咨詢服務、加強科學技術人員自律和維護科學技術人員合法權益等方面發揮作用。科學技術協會和其他科學技術社會團體的合法權益受法律保護”。“建立規范的咨詢和決策機制……應當充分聽取科學技術人員的意見,實行科學決策”。“鼓勵……科學技術社會團體……依法開展國際科學技術合作與交流”。“國家鼓勵國內外的組織或者個人設立科學技術獎項，對科學技術進步給予獎勵”，“鼓勵和引導農村群眾性科學技術組織……提供科學技術服務,對農民進行科學技術培訓”。這一法規在新形勢下應該進行修改和補充。“科技重大決策之前應該充分聽取科學技術協會及相關團體的意見,實行科學決策”。“國家鼓勵科協和科技社團設立科學技術獎項”。二是，《科普法》規定“科學技術協會是科普工作的主要社會力量。科學技術協會組織開展群眾性、社會性、經常性的科普活動，支持有關社會組織和企事業單位開展科普活動，協助政府制定科普工作計劃，為政府科普決策提供建議”。“……科學技術協會和有關單位……對在科普工作中做出重要貢獻的組織和個人應予以表彰和獎勵”。根據政府行政體制改革的精神，本法應該對科協是科普工作的“執法主體”，“獲得政府委托或法律授權”做出修改和補充；應該對科普經費占GDP比率與科研經費占GDP比率協同起來，做出相應的規定；應該對“經營性科普產業”做出相應的表述。關于“科普的社會責任”問題，應該對在黨政領導干部的政績考核指標體系中增加公民科學素質提高的百分比的具體要求。現存的科技評價、科技人才評價指標體系，除了包括科技成果、學術成果之外，還應包括對科普成果的考核。國家重點工程項目、科技攻關項目、科技重大專項的立項和結項都應該有對科普成果的要求[5]。三是，《科學素質行動計劃綱要》規定“實施領導小組辦公室設在中國科學技術協會，承擔日常工作并定期向領導小組匯報”。《綱要》應該對“科普經費與實施科學素質行動計劃綱要經費”、“科普領導小組與科學素質行動計劃綱要領導小組”的相互關系做出規定。四是，《社會團體登記管理條例》規定，科協作為科技社團業務主管部門，并與政府登記管理部門“雙重管理”，對所屬科技社團實施公共管理和公共服務職能。《條例》應該根據新一輪行政體制改革的情況，對雙重管理體制做相應的修改。這些都屬于法律規定的科協職能或政府法規授權的職能，一方面，這些法律法規保障了科協依法履行職能，依法維護自己的權益；另一方面，也要求科協必須在法律法規的范圍內履職和依法辦會。

（三）對科協相關“公共管理和公共服務”職能規定不明確

如科技評價、科技人才評價、技術標準制定、繼續教育、專業技術職務評價、職業資格認證等與科技工作者合法權益密切相關的公共管理和公共服務職能，政府應該授權給科協和相關專業性學會承接，但是現行的有關法律法規不明確，影響了科協及學會的發展，因此應該根據形勢發展的需要，在相關的法律或政府法規里明確規定和授權。

（四）科協團體機關工作人員的行為界限和法律監督缺乏支撐

政府行為有《組織法》、《行為法》制約。依照授權理論，上述四個法律法規對科協的某些公共管理與公共服務職能進行了授權。科協是法律法規授權的組織，不在行政機關范圍，行政組織法很難適用于科協人民團體，因此科協只能參照《公務員法》來約束機關工作人員的行為。科協人民團體的屬性、職能、特點與政府機關有著本質的區別，如果長期與行政系統不加區別地一并管理，就會影響科協的發展。早在九屆人大三次會議上，黃長溪等31名人大代表就聯名建議制定《人民團體法》，可是至今仍沒有出臺，呼吁人大應該加快該法的立法進程。

三、科協《章程》——科協制度體系建設的核心

《章程》是科協制度體系的高度凝練，是科協一貫倡導的基本價值理念、基本經驗、基本理論的集大成者，是指導、制定、完善科協根本層面制度、基本層面制度、具體層面制度的依據，它處在科協制度體系建設的核心位置。經過50多年的積淀,科協《章程》日臻完備。

（一）《章程》體現了科協的核心價值觀要素[6]

1.《章程》體現了核心價值觀的“價值理想是報效祖國”。《章程》表述“團結和動員科學技術工作者以經濟建設為中心，……建設創新國家……推動社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設，構建社會主義和諧社會，為實現中華民族偉大復興而努力奮斗”。其文化內涵體現了科協核心價值觀的“價值理想是報效祖國”這一價值要素。

2.《章程》體現了核心價值觀的“價值目標是服務社會”。《章程》表述“為經濟社會發展服務，為提高全民科學素質服務、為科學技術工作者服務”。“三服務”可以概括為“服務社會”,其文化內涵體現了科協核心價值觀的“價值目標是服務社會”這一價值要素。

3.《章程》體現了核心價值觀的“價值定位是促進科學”。《章程》表述“促進繁榮和發展，促進科學技術的普及和推廣，促進科學技術人才的成長和提高，促進科學技術與經濟的結合”。“四促進”可以概括為“促進科學”，其文化內涵體現了科協核心價值觀的“價值定位是促進科學”這一價值要素。

4.《章程》體現了核心價值觀的“價值途徑是建家交友”。《章程》表述“反映科學技術工作者的建議、意見和訴求，維護科學技術工作者的合法權益”；“表彰獎勵優秀科學技術工作者，舉薦科學技術人才”；“反映基層科學技術工作者的建議、意見和訴求，維護其合法權益，促進其生活和工作條件的改善”。上述表述可以概括為“建家交友”，其文化內涵體現了科協核心價值觀的“價值途徑是建家交友”這一價值要素。

5.《章程》體現了核心價值觀的“價值追求是獻身創新”，“價值規范是求實協作”。《章程》表述“倡導獻身、創新、求實、協作的精神”。其文化內涵體現了科協核心價值觀的“價值追求是獻身創新”，“價值規范是求實協作”這兩個價值要素。

（二）《章程》規定了科協的工作職能及任務

1.《章程》規定了科協的學術工作職能及任務。“開展學術交流，活躍學術思想，促進學科發展，推動自主創新”。“組織科學技術工作者為建立企業為主的技術創新體系、全面地提升企業的自主創新能力做貢獻”。“開展民間國際科學技術交流活動，促進國際科學技術合作，發展同國外的科學技術團體和科學技術工作者的友好往來”。

2.《章程》規定了科協的科普工作職能及任務。“弘揚科學精神，普及科學知識，傳播科學思想和科學方法。捍衛科學尊嚴，推廣先進技術，開展青少年科學技術教育活動，提高全民科學素質”。“開展繼續教育和培訓工作”。“興辦符合中國科學技術協會宗旨的社會公益性事業”。

3.《章程》規定了科協的決策咨詢工作職能及任務。“組織科學技術工作者參與國家科學技術政策、法規制定和國家事務的政治協商、科學決策、民主監督工作”。“開展科學論證、咨詢服務，提出政策建議，促進科學技術成果的轉化。接受委托承擔項目評估、成果鑒定，參與技術標準制定、專業技術資格評審和認證等任務”。

4.《章程》規定了科協的培養人才工作職能及任務。“反映科學技術工作者的建議、意見和訴求，維護科學技術工作者的合法權益”。“表彰獎勵優秀科學技術工作者，舉薦科學技術人才”，“推動建立和完善科學研究誠信監督機制，促進科學道德建設和學風建設”。

（三）《章程》規定了科協一切工作規范和行為準則

《章程》規定了“全國代表大會行使的五條職能”；規定了“全國委員會行使的五條職能”；規定了常務委員會“在全國委員會閉會期間”的任務；規定了科協十一條職能任務是科協一切工作的規范；規定了“團體會員的義務和權利”、“基層組織規定個人會員的義務和權利”及“地方科協的四條”和“基層組織的五條任務”等行為規范和準則。同時，還規定了違反章程行為的處罰規定等。

在依法治國和全面深化改革的背景下，建議《章程》應該在科協“九大”上對“民主選舉”制度做出相應具體的規定，對“科協代表大會代表任期制度”等有關條文內容在章程中做出規定。

四、科協“民主辦會”制度[7]——科協制度體系建設的方向

（一）科協“民主辦會”制度的內涵

1.堅持黨的領導是“民主辦會”的方向。黨組通過各級科協代表大會制度，實施對人民團體及所屬科技社團的領導，保證黨的路線、方針、政策和決策部署在科協人民團體中的貫徹落實。支持科協全委會、常委會依照法律和科協章程獨立負責，協調一致的履行職責、開展工作。科協機關黨委在黨員中發揮管理、監督、聯系和服務作用，保證科協常委會、全委會決議切實得以在機關中執行和落實，發揮科協黨組在“民主辦會”中協調各方的領導核心作用。

2.嚴格履行《章程》是“民主辦會”的組織規程和行為準則。《章程》是各級科協及所屬團體的組織規程和行為準則，它是科協人民團體“民主辦會”制度履行職責，開展一切工作和活動的根本依據。

3.完善科協代表大會制度是“民主辦會”的根本層面制度。科協代表大會是科協人民團體的最高權力機構；科協委員會及閉會期間由科協常委會領導科協工作是決策機構；在科協常委會領導下成立各工作委員會，發揮常委和委員作用是議事機構；科協機關落實全委會和常委會決議是執行機構。

4.突出科技工作者的主體地位是“民主辦會”的本質。科協“民主辦會”制度的本質是突出科技工作者在團體的主體地位和作用。以擴大科技工作者對科協工作的知情權、參與權、選舉權、監督權為“民主辦會”為重點；以推進學術民主、會務民主、財務民主為“民主辦會”的基本內容；以發揮科技工作者在團體事務中的決策主體、管理監督主體、行為主體和服務主體的作用，提高科技工作者的積極性、主動性和創造性是“民主辦會”的目標。

5.擴大基層民主是“民主辦會”的基礎。各級學會是同級科協的組成單位，廠礦企業、大專院校、科研院所科協及鄉鎮和社區科普協會是科協的基層組織，這些組織是科協實施“民主辦會”制度的基本單元，也是基層自治組織按照法律和科協《章程》自我治理和自我約束的主體。

6.健全民主選舉制度是“民主辦會”的符號。改善科協代表大會的代表結構，提高基層組織一線代表的比例，增加代表的廣泛性和統一性，擴大代表大會代表對提名推薦候選人的參與，改進候選人的提名方式，完善會內選舉辦法，改進和規范選舉程序和投票方式，逐步擴大基層科協和學會組織“差選”的范圍。制定科協組織的選舉辦法，待辦法成熟后在《章程》中增設“民主選舉”一章。

7.密切政協科協界代表與科協組織的聯系是“民主辦會”的重要環節。人民政協中的科協界代表與科協組織的有機聯系，是科協“民主辦會”制度中的重要環節。加強科協有關部門對科協界代表的聯系、服務和支撐作用，及時將科協調研、咨詢的成果或科技工作者的建議轉換成政協的提案，通過科協界代表向政府有關部門反映，并且實施對政府部門的監督，以提升科協界代表的參政議政能力，這是協商性民主建設的重要內容。

8.實行科協代表大會代表的任期制度是深化“民主辦會”制度建設的體現。所謂的代表任期制，即其“任期與同級代表大會的當屆屆期相同，并在任期內擁有相應的權利和義務，履行相應的職責，發揮相應的作用，通過代表行使權力和發揮作用的過程來體現代表大會作為最高權力機關的作用，從而完善代表大會制度，推進政黨和人民團體內部的民主建設”[8]。這是中國科協完善代表大會制度的重要舉措，是推進科協團體內部民主建設的重要制度設計，也是對科協“民主辦會”制度的深化和發展。

（二）科學統籌“民主辦會”制度建設的“三個”關系

1.科學統籌科協黨組織實行“民主集中制”、機關實行“逐級負責制”（行政首長負責制）與團體實行“民主辦會”制“三制”之間的關系。在科協人民團體中“堅持黨的領導”，就是把黨的主張、要求、路線、方針、政策通過科協代表大會、全委會、常委會的法定程序變成科協團體章程規定的條文和通過的決議，最終轉化成所屬團體和廣大會員及科技工作者的自覺行動。“發揮科技工作者的主體地位和作用”，就是發揮各級科協組織民主選舉產生的代表反映基層科技工作者的呼聲和要求的作用，在團體事務中發揮民主決策、民主監督、民主管理的作用，保證團體領導機構決策的科學化、民主化。“團體依法和章程獨立負責，協調一致地開展工作”，就是科協團體不僅要民主辦會，更要依法辦會，在法律允許的范圍內、在章程要求的框架內，獨立負責，三者協調一致地開展工作。在團體事務中以黨的領導制度代替團體領導制度是“黨群不分”；以機關領導制度代替團體領導制度是“政群不會”，兩者都會影響科協人民團體“民主辦會”制度的正常運行。

2.科學統籌科協組織的權力機構、決策機構和辦事機構“三構”之間的關系。按科協章程規定，科協全國代表大會是科協的最高權力機構，它選舉產生的全委會和在其閉會期間常委會領導科協工作是決策機構，科協書記處在常委會的領導下主持科協日常工作是執行機構或辦事機構，常委會領導下各工委和專委，協助審議經常委會審定的有關事項是議事機構，有時辦事機構有越位行施決策機構職能的現象。黨的十六屆三中全會對完善公司法人治理結構提出要求：“形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者（執行機構）之間的制衡機制”。現代企業法人治理結構有“監事會”、政黨治理結構和“紀檢委”，那么社團法人治理結構是否應有“監督機構”？由于沒有“監督機構”，這一治理層次缺失，影響了系統的正常運行。當然，“監督機構”如何設計，采用什么樣的形式都是應該深入探索的。

3.科學統籌科協代表大會、全委會、常委會“三會”之間的關系。在民主辦會的實踐中，經常看到科協或學會的專兼職工作人員違反民主程序，將“三會”程序混淆的現象。如在換屆選舉中不按照代表大會——全委會——常委會的選舉程序進行選舉，而是采用“一票插到底”的錯誤作法，這種現象在會員代表大會中表現尤甚，比如每年一些地方科協召開常委會、全委會討論審議工作報告或決定重大事項時，不是按照常委會——全委會的決策程序順序進行，而是采用“一攬子會議”決策的錯誤作法。一些地方科協全委會、常委會制度不健全、不完善已成為普遍現象，越往下此類現象越嚴重。常委會、全委會會議質量不高，委員、常委經常缺席，甚至有時出席會議的人數還不到一半。科協代表大會無故延期。科協常委會每年只召開一次例會，且會議質量不高，沒有實質內容。科協常委會下不設各工委等議事機構，致使常委、委員缺少與科協的聯系。部分科協兼職主席成為擺設，科協代表大會的代表形同虛設。程序上、形式上民主，但實際缺少民主。近年來“民主辦會”制度建設的措施少了，說明“民主辦會”的制度建設還存在很多問題。

五、科協組織制度——科協制度體系建設的重點

（一）科協組織制度[9]的優勢

1.科協組織結構的網絡化。科協組織具有直線金字塔式的縱向結構特征，即中國科協、省、市、縣四級科協的組織結構，又具有扁平化的橫向結構特征，即在同一層次所屬學會的結構。這種扁平化的結構特征，體現了市場經濟所需求的快速、高效、便捷的競爭性因素的要求。

2.科協組織形態的多樣化。既有高層次促進學科發展和原創性學術思想產生及儲備功能的學會組織，又有面向公眾提高科學素質功能的科普組織；既有促進企業科技創新力功能的企業科協，又有促進高校科研院所科技人員將創新要素向企業匯集功能的高校、科研院所科協和適合農民需求的農村專業技術協會的組織形態；既有能滿足在職科技人員需求的組織形態，又有能滿足離退休科技人員需求的組織形態。科協具有這種多樣性、多功能的復合型組織形態，符合自組織“惟一性質、多元需求、復合目標”[10]的內在需求，這是科協的獨特組織優勢和內在的創新驅動要素。

3.科協治理結構的高效化。科協及所屬科技團體具備現代社會組織“協會制”和現代企業組織“公司制”的組織治理結構特征，即實行會員代表大會、理事會、常務理事會和辦事機構的權力機構、決策機構、議事機構、執行機構的治理結構。各種機構相互界定邊界條件和權力界限，并按照章程的要求規范工作和規范行為，各司其職、獨立負責地開展工作。

4.科協民主辦會的嚴格化。在科協內部實行嚴格的民主辦會制度，這種制度符合現代民主社會發展高度自治的民主辦會制度的要求，符合科技發展的規律和科技人才成長的規律的內在組織機理機制，是推動科協發展的內在體制機制的創新驅動要素。

5.科協治理模式的“柔性化”。科協與學會組織運行采取“柔性化”管理模式，即由指令變成協商，等級變成民主，領導變成指導，管理變成治理，團體內部呈現等級性較弱化，組織結構較為松散、討論決定問題較為民主寬松、管理較為彈性化的組織管理特點。柔性化管理模式符合知識型組織的特征，符合服務對象科技工作者智力勞動特點和工作活動方式的特點，符合現代科學發展的規律和科技人才成長規律的要求。

6.科協活動方式的社會化。現代社會依托兩種方式運行：一是依托行政指令和實體化方式運行；二是依托群眾性活動的社會化運行。科協不是靠行政指令去開展工作，而是靠科技社會化的活動去開展工作，支撐發展；靠科技社會化活動把黨和國家的戰略部署轉化為具體的工作平臺和載體；靠科技社會化活動把權屬在不同單位的科技工作者聚集起來；靠科技社會化活動將科技工作者的個人智慧凝聚上升為集體智慧；靠大團體的力量“搭建平臺，資源共享”，整合開發“兩個”科技資源。

（二）科協組織體制的結構性缺陷

1.存在“一會二制”的結構性矛盾。科協組織與全國性學會是領導關系，與地方科協是指導關系，因此出現了與其中一部分組成的學會關系比較緊密，與其另一部分組成的地方科協關系比較松散的矛盾。

2.有團體會員，沒有個人會員的結構性矛盾。同級學會是科協團體會員，而下一級科協不是團體會員和只有團體會員而沒有個人會員的矛盾是科協會員結構的一大缺陷，使科協聯系和服務科技工作者的職能實質上并沒有直接落到科技工作者個人身上，而是落到了所屬團體會員的身上。

3.沒有涵蓋整個科技隊伍的結構性矛盾。我國科技隊伍總量約6800萬，參加科協組織的只有1595萬人，就是說參加科協組織的科技人員只占整個隊伍1/3，科技工作者組織化的程度不高，科協組織覆蓋面不廣，這是當前科協組織制度建設的一個突出矛盾。

4.滿足黨政領導的需求和滿足科技工作者的需求不對稱的結構性矛盾。由于科協人民團體是由黨自上而下建立起來的，領導關系又隸屬于黨群系列，其專職領導實質上是由黨委直接任命的，而不是由科協代表大會直選的，加之機關機構、編制、經費又依賴于政府，因此科協對黨政領導機關的依附，對黨和政府的聯系服務程度及對上負責的程度大大超過了其對科技工作者聯系和服務的程度。科協專職主席和機關工作人員的政績考核升遷不是由被服務的對象——學會和會員來評價的，而完全是由機關自我評價的，久而久之，對專職主席負責的程度大大超過了其對學會和會員聯系服務的程度，容易導致科協機關工作人員的嚴重“錯位”。

5.科協治理結構及資源配置上的結構性矛盾。目前，我國科協和學會組織有領導機構、執行機構，唯獨沒有監事會或司庫的監督機構，因此出現了許多違反章程、違反“民主辦會”程序和“政社不分”的現象，影響了科協、學會的科學發展。

（三）改革科協組織體制機制制度的建議

1.擴大科協在科技工作者中的組織覆蓋面，建立聯系更加緊密的中國科協組織體系。全國約2/3的科技工作者游離在科協組織之外，目前全國尚有近86%的企業和63%的高校沒有成立科協，而科研院所的科協組織也只成立了200多個，醫院、高等職業、技術院校、非營利性組織、國外留學生和科學家的相應組織基本空白，這與科協作為“全國科技工作者的組織”地位極不相稱，與中央書記處“哪里有科技工作者，科協工作就要做到哪里；哪里科技工作者密集，科協組織就要建到哪里”的要求有很大的差距。因此，建議中國科協盡快地制定出2015～2020年科協基層組織的發展規劃，提出2020年進入世界最大的科技團體的奮斗目標。

2.改革科協會員體制。改革為“雙軌制”包括兩層含義：其一，變只有同級學會為團體會員“單軌制”為同級學會和下級科協同為團體會員的“雙軌制”；其二，變只有團體會員“單軌制”為團體會員、個人會員“雙軌制”，解決目前科協只有團體會員沒有個人會員的結構性矛盾。可以實行“一套人馬、兩個牌子”，即學會會員和基層科協會員也屬同級科協個人會員。個人會員應由中國科協統一分層、分類制定入會標準和條件。

3.改革創新團體的“治理結構”。現代企業制度治理結構中設有監事會制度，新中國成立前組建的一些科技社團組織設有相應的監事會或司庫，國外的一些科技社團也普遍設有相應的治理層次。為此，建議在科協常委會的領導下設立監事會，使中國科協《章程》規定的“建立常務委員會領導下的民主理財管理體制”，有相應的治理層次來承擔職能發揮作用，科協每年的事業經費的預決算都應該由監事會審核后交常委會審議通過。學會也應建立司庫制度，以保證會務民主、財務民主。

4.改革創新團體的民主選舉制度。建議在學會和基層科協組織中推行“差額選舉”制度。科協機關專職主席應由上級黨委任命制（履行民主程序）和代表大會選舉制兩種渠道來產生，這樣可以從制度和機制上解決專職干部對上負責和對下負責不一致的問題。建議在科協的《章程》中增設“民主選舉”的有關章節。

5.改革創新科協專職主席和機關干部的考評制度。科協機關副處以上領導干部的政績考核或職位升遷，除了機關干部的民意測評之外，更多的還應吸取來自科協服務對象學會專兼職干部和會員的民意測評意見，后者權重應該高于前者，以解決專職干部對上負責和對下負責不一致的機制問題。

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Research on the System Construction of the Association for Science and Technology from the Angle of Governing the Country by Law

HU Xiang-m ing
（The research group ofHeilongjiang Province Association for Scienceand Technology, Harbin,Heilongjiang 150086,China）

In the sight of governing the country by law,how the Association for Science and Technology uphold the rule of law and promote the system construction of people’s organizations w ith Chinese characteristics is a topic w ith great theoretical and practical values.The system of Association for Science and Technology isorganic w ith four levels that have extremely profound connotation,the Constitution and lawsare the basis of system construction,the Articles of Association for Science and Technology is the core of system construction,the system of running the organization democratically is the direction of system construction,and the key is the construction of organizational systems.This article conduct an explanatory and constructive research on such topic,andmade several recommendationson deepening the related institutional construction.

system;the basisof system;the core of system;the direction of system;the focusof system;the Association for Science and Technology

*本文系中國科協資助課題“科協文化建設研究”（項目編號：2012ZSJSL-4)報告成果。