基層社會組織在改革發展中的機遇與挑戰

游紅梅 林 文

（1.福州市科協，福建 福州 350001；2.福州市老科協，福建 福州 350003）

基層社會組織在改革發展中的機遇與挑戰

游紅梅1林 文2

（1.福州市科協，福建 福州 350001；2.福州市老科協，福建 福州 350003）

基層社會組織是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分。隨著經濟社會發展，基層組織與現行的社會組織管理制度、經濟社會發展產生了不相適應的矛盾，亟待解決。呼喚更多基層社會組織發展壯大，在登記環節上松綁，有利于基層組織健康發展，也是政府對社會簡政放權的重要表現。

基層學會 管理改革 機遇 挑戰

基層社會組織是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分，是社會治理的重要主體和依托。黨的十八大以來，中央對社會組織改革發展做出一系列重大決策部署，明確提出加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。按照中央部署，加快改革社會組織管理制度，將充分激發和釋放社會組織活力。

福州科協基層組織主要包括縣（市） 區科協、市級學會、鄉鎮（街道）科協、企業科協和高?？茀f。改革開放以來，福州科協基層社會組織蓬勃發展，全市40多萬科技工作者中近20%加入科協組織，在經濟社會發展中發揮了重要作用。學會作為科協最重要的與科技工作者聯系的橋梁和紐帶，隨著經濟社會發展，與現行的社會組織管理制度，與經濟社會發展的需要產生了諸多不相適應的矛盾。如何進行改革？筆者深入調查了解一些學會、協會、研究會、促進會的情況，并提出合理化建議。

一、基層學會組織管理現狀

現階段福州科協所屬學會是在改革開放的過程中逐漸發展起來的，其組織管理基本是實施“雙重管理”體制，接受民政部門、市科協雙重管理。截止目前為止，福州市科協所屬學會77個，全市學會組織203個，個人會員2.9萬人，團體會員3739個，涵蓋醫學、農學、工學、理學、交叉學科等10多個自然科學領域。其中，90%以上的學會由科協作為主管部門，其理事會人選、章程、經費、活動等需上報市科協，近10%的學會由市科協作為指導部門，只通過科協平臺參加各類活動，其人事、經費、活動、制度等不向市科協報備。

伴隨著科學技術事業的快速發展，福州科技人力資源持續發展壯大，科技創新能力不斷優化提升，擁有科技工作者40多萬人，國家創新型（試點） 企業7家、國家創新示范企業3家、省級創新型（試點）企業170家，75項科技成果榮獲省級以上科技獎，第10次獲得“全國科技先進市”榮譽稱號，順利入選全國創新型試點城市、國家知識產權示范城市，科技發明專利獲國家、省級獎勵居全省前列。協會、學會年均開展各類學術交流活動500多場次，科普活動400多場次，參加的科技工作者1萬多人次。協會、學會積極發揮各專科人才智力優勢，向政府及相關部門建言獻策，促成“中國溫泉城”落地福州，并成功申報了茉莉花地理標識。積極開展各類科技智力到企業、到農村，通過幫扶方式推動科技進步、經濟發展。主動發揮第三方優勢，積極承接政府職能，開展了如醫療事故鑒定、企業安全標準認定、專業技術人員培訓等項工作，為我市經濟社會發展做出了積極的貢獻。但是基層學會組織管理制度還存在以下不足：

（一）學會、協會中黨政機關公職人員、退休官員與企業負責人居多

學會、協會雖說是以法人治理為目標，但實質上多是以行政化依法監管。不少社團直接由黨政機關主導組建，且會員主要由黨政機關同一系統的公職人員組成，主要任務是完成政府或政府部門的有關特定任務；一些學會、協會表面上雖非黨政機關主導組建，但業務主管單位以前置審批、監督指導為名，參與協會、學會工作，使離退休干部退休下來有適當的“緩沖過渡地帶”。據統計，在福州市民政部門登記管理的500多個社會團體中，有近2/3是由國家機關、事業單位組建或其現職、離退休工作人員擔任領導職務，甚至會員都是機關處室、區、縣級市相關部門和直屬事業單位及其工作人員，官方色彩較為濃厚。

（二）內部管理機制不夠健全

學會組織的常務（常駐）辦公機構人員多以3人形式組成，即秘書長、會計、出納（會計、出納或是由機關或單位財務兼管）開展各種業務活動。領導重視，協會、學會就有影響力、有人脈、有資源，活動就有人頭、有經費、有贊助，生動活潑；若領導工作忙、關注度差，活動就逐步淡化，就會出現“一屆興、二屆續、三屆維持、四屆無力”等現象，沒有生命力。

（三）學會的社會競爭力不強

利用前置行政審批權審批的協會、學會是其學科的唯一代表。如醫學系統，只能成立一個醫學會，環境保護系統，只能成立一個環境保護學會等。這樣就造成了基層學會組織壟斷化，不允許社會和民眾根據實際需要成立學會組織，限制其發展。同時，無法將競爭機制引入基層學會組織，對其生存環境產生了一定的影響，很難進一步提升其發展質量。

二、機遇：給基層學會組織發展創造空間

（一）基層學會組織服務社會大有作為

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，基層學會組織在擴大影響和持續發展方面的需求不斷加大，政府與社會對他們在收集和發布行業信息、提供服務、解決行業的共性問題、推動產業轉型升級、協調行業與企事業之間關系、協調企事業和政府間的關系、反映企事業訴求等諸多方面的作用越來越重視，要求也越來越高。特別是在經濟全球化的背景下，貿易保護主義抬頭，技術壁壘和反傾銷、反補貼增多，國際競爭日益激烈，基層企事業單位要走出去參與全球競爭，越來越多地碰到不宜或者難以由政府和企事業單位直接承擔的事務，這就要求學會發揮作用，幫助企事業單位開拓國際市場，應對國際貿易摩擦，爭取國際話語權，維護企事業單位的合法權益。因此，學會在當前企業發展和服務方面大有作為，而且空間很大。

（二）政府職能轉移給學會發展帶來新機遇

隨著經濟體制改革和行政體制改革的深化，在傳統計劃經濟體制下，建立專業經濟部門進行行業管理的模式已被打破，政府在經濟領域的職能越來越側重于宏觀調控和市場監管，不再直接干預企業的具體經營行為，包括現在的行業管理。在這種政府職能改革和機構改革的情況下，政府越來越重視借助基層社會組織的力量；另一方面，當前經濟成分和組織形式日益多元化，人民群眾參與公共事務和公共管理的意愿不斷增強，僅靠單一的政府管理已經難以為繼。所以，要創新社會管理體制，變革社會治理結構，政府要從某些領域退出，發揮社會組織，尤其是基層協會、學會在社會管理中的協調作用，承擔起應有的社會責任，填補行政權力的空白。

（三）基層學會組織創新發展的新優勢

社會組織管理改革提出四大類社會組織與行政機關“脫鉤”，成立時直接向民政部門依法申請登記。同時，明確要求將原有行政部門承擔的一些具體事務，能夠交給行業協會、學會的，一律交給協會、學會來承擔。據悉，中央有關部門已做和正在做兩件事：一是修訂“三定”，二是取消和下放行政審批權。現有的職能一條一條分析，哪些職能該取消，哪些職能該下放地方政府，哪些職能該轉給行業協會、學會，如取消食品藥品監管總局承擔的職業藥師職業教育職責，工作交給中國職業藥師協會承擔，這樣就會給基層學會組織發展提供有利的條件。政府職能轉變是一個不斷深化的過程，隨著這個過程逐步的推進，管理體制日趨完善，基層社會組織在經濟社會中的作用必將更加凸現。

三、挑戰：政府影響力淡化，可能產生滯后效應

（一）學會自身弱，企事業對其認可度不高

福州市科協所屬的自然科學類學會組織，大多都是在政府的推動下產生和發展起來的，這和一些傳統的市場經濟國家行業協會、學會的產生基礎模式不一樣。近年來，由企業牽頭產生的學會也有了一定的發展，但只占小部分。這些基層學會帶有濃厚的行政色彩，多習慣于沿用傳統的管理理念和運行方式，自覺不自覺地以這種理念服務企業，其結果代表性不強，缺乏凝聚力、公信力和自我發展活力，企業和行業的認可度不高。政府職能轉移，若政府的監管和規范的措施跟不上，協會、學會的自身建設不能相應地加強，帶來的直接后果就是企事業會擔心協會、學會比政府有關部門管得更多、更死，經費收取的要求更多、更雜，加重企事業負擔。

（二）萬事開頭難，政府對職能轉移有所顧慮

社會組織改革的出發點和落腳點是以人為本，目的是讓行業協會、學會當好政府的參謀助手，更好地服務經濟社會。目前，市科協所屬學會整體發育尚好，正值轉型升級時期。從總量上來看，無論協會、學會的數量、規模、對國民經濟的貢獻率、吸納就業的人員比例等成效還比較明顯，但依然存在學會組織規模不大，人員結構老化，工作基礎不強，社會影響力不大，運行操作欠規范等實際問題。如果協會、學會的自身能力建設不能同步加強，政府向協會讓出職能難免會有所顧慮。據了解，部分政府部門表示并不是不愿意轉移這些職能，而是擔心行業協會、學會能不能把它承擔起來，擔心做不好甚至會出亂子。職能轉移如果只是給企事業送走一個“老板”換來一個“婆婆”，就違背了改革的初衷。

（三）學會市場化，優勝劣汰壓力大

基層社會組織管理降低登記門檻，“脫鉤”、“一業多會”等要求對已經存在的基層協會、學會而言，意味著在職能、機構、人事、財務、資產、編制等方面與行政機關分開，這對部分依賴政府的協會、學會來說，存在“斷奶”以后自求生存、自謀發展的問題。直接登記以后，過去找不到主管部門，長期游離于登記之外的組織將會大量涌現，特別是打破“一業一會”的壟斷格局后，協會、學會之間也存在一個互相競爭和優勝劣汰的選擇。誰服務得好，企事業單位就可能選擇誰，政府就可能購買誰的服務，甚至還存在著與國家級、省級學會競爭的挑戰。在這種情況下，我市科協基層組織如果不能主動地去適應這種趨勢，將會陷于被動的局面。

四、思考與建議

與世界上一些發達國家、先進省會城市的科協基層組織相比，我市科協基層組織不管是數量、質量和發育情況還有一定差距。經濟社會的發展，社會的進步，呼喚更多基層社會組織發展壯大，在登記環節上松綁，有利于基層社會組織健康發展，也是政府對社會簡政放權的重要表現。在這種情況下，基層學會組織如何把握住機遇，如何應對挑戰？

（一）正確認識基層社會組織的發展趨勢

從國際城市化發展歷程看，社會組織作為與政府、企事業單位并列的第三部門，是最基本、最活躍的一支社會力量，是社會管理服務的重要協同力量。社會組織的多寡興衰及其功能作用發揮的好壞，是經濟社會發展進步程度的重要標志。社會組織具有廣泛的群眾性和社會基礎，其民間性、公益性和中介性等特點，可以增進社會的信任基礎，是聯系、溝通黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶，是協調國家與社會、民眾關系的重要渠道，能夠把分散的社會力量凝聚起來，促進社會一體化，實現社會整合，促進社會和諧。因此，在全面加強社會建設，創新社會管理服務的大背景下，必須做到“知變”、“適變”、“求變”，只有正確認識形勢變化，適應形勢變化，才能努力推動社會變化，做到善待、善用、善管社會組織，使之正確地發揮作用。善待，是認同社會組織的合法地位，友好待之，而非將之視為敵對勢力或“洪水猛獸”；善用，即正確發揮社會組織的功能作用，有序地引導社會組織參與社會管理和公共服務；善管，即依法管理，將社會組織納入黨和政府社會管理的重要組成部門，依法行政，建立良好的政社合作互動局面。

（二）發揮政府主導作用，引導社會組織健康發展

1、進一步深化基層社會組織直接登記的體制改革。完善直接登記的程序和方式，協調有關部門依法把好登記注冊關。進一步降低基層社會組織準入門檻，簡化登記程序，為基層社會組織成立創造更為寬松的環境。深化行業協會、學會行政化改革，穩步實現社會組織的民間化、自治化目標。特別是加快推進基層社會組織政社分開，實現基層社會組織與主管行政部門在職能、機構、人員、資產、財務、辦公場所等方面真正“脫鉤”，激活社會的“自組織”功能，讓基層社會組織回歸其本來的民間屬性，為基層社會組織的發展壯大排除體制性障礙，使之成為社會建設的主體。

2、加快建立新型基層社會組織的綜合監管體制。適應基層社會組織直接登記改革，進一步明晰有關部門依法管理基層社會組織的職責，民政部門履行基層社會組織登記相關的職責。相關部門在其職能范圍內對基層社會組織的業務活動進行指導、規范和監管，切實轉變思維方式，建構合作問責、依法監管的體制機制。進一步完善法規政策，明確社會組織獨立法人地位和依法獨立承擔法律責任，按照法人地位明確，治理結構完善、管理運行規范的要求，通過年檢、評估、承接政府購買服務的資質認定、考核評價等綜合體系，制定完善基層社會組織內部治理的政策規章，引導基層社會組織建立以章程為核心的社會組織內部治理機制，實行民主選舉、民主決策、民主管理，提升自律性、公信力和服務能力，并完善失信懲罰和社會組織退出機制。建立登記管理機關與公安、工商、質檢、銀行、稅務等相關部門信息共享，市與縣（市）區社會組織信息對接，形成安全、高效的基層社會組織信息管理平臺。

3、加快健全基層社會組織的分類指導體系。大力構建樞紐型基層社會組織工作體系，發揮科協群團組織樞紐作用，鞏固并加強其作為相關基層社會組織的龍頭帶動和組織者角色，增強其社會服務功能。加強樞紐型社會組織建設，支持其為基層社會組織提供基礎性服務，按照規定將政府部門有關事務性、輔助性工作交給樞紐型組織，使之協助政府對有關領域的基層社會組織進行精細化服務管理。建立分類管理制度，對不同類型的基層社會組織，采用不同的服務管理對策。對縣（市）區一級社會組織，堅持以支持和扶持為主，加大以項目形式購買公共服務的力度，充分發揮其對基層社會組織的引領帶動作用，使其成為資源、信息、服務平臺，凝聚各類基層社會組織和草根組織，推動他們更好地參與社會治理和公共服務。對社區社會組織，堅持以培育和發展為主，研究制定促進城鄉社區基層群眾生活類社會組織發展的政策，大力培育和發展急需的基層社會組織，特別是志愿服務、公益慈善類、社區服務類社區社會組織。對草根類社會組織，堅持以引導和規范為主，使其納入培育管理范疇，進一步規范草根組織的管理和監督，在籌資、運作、購買服務等方面給予草根類基層社會組織更多的空間，使草根基層組織逐步發展并帶動公民自主參與社會公共事務。

4、加快構建政府與基層社會組織間新型的合作伙伴關系。按照“小政府、強政府，大社會、好社會”的思路，積極培育發展基層社會組織，推動政府部門向基層社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域。制定政府部門向基層社會組織轉移職能目錄，建立相應的動態調整機制和公示制度。進一步深化行政管理體制改革，逐步將政府及其部門微觀層面的事務性服務職能、部分行業管理職能、城市社區的公共服務職能、農村生產技術服務職能、社會慈善和社會公益等職能轉移給基層社會組織。建立政府資助、購買服務機制，通過“購買公共服務”、“項目化”運作等形式建立公共財政對基層社會組織的資助、引導和績效評估機制，實現“管辦分開”，構建政府和基層社會組織間新型伙伴和平等合作的關系，全面、有效地提供公共服務，促進社會服務專業化發展，真正做到公共服務全覆蓋。

（三）加強自身建設，增強政府和社會的信任感

首先，要正確履行好政府轉移的職能，切實發揮應有作用，讓政府放心；其次，要努力消除行政化傾向，為企事業單位做好服務，使之滿意。要做到這兩點，一是必須全面加強自身建設。廣泛地聯系基層廣大科技工作者，促進組織網絡體系的發展壯大。自覺地轉型升級，在健全治理機制、推進民間化進程、提高市場化水平、提升服務社會、服務市場、服務會員的能力等諸多方面抓緊改革和創新，真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體。二是要加強制度建設。全面落實群團組織建設的有關法律和政策規定，建立健全學會的內部規章制度、工作報告制度、組織工作制度、會員管理制度等，按照《中國科學技術協會章程》、《福建省科學技術協會章程》等獨立自主地開展工作，管理好社團事務。三是要以工作發展促進組織建設。通過廣泛開展科學普及、學術交流、決策咨詢、科技服務等活動充分發揮學會的社會職能，彰顯學會的地位和作用，增強學會的凝聚力，擴大影響力。