接受外國援助法律問題研究*
——基于越南的視角

張　玲　周夢原

（云南財經大學法學院，云南　昆明　650221）

接受外國援助法律問題研究*
——基于越南的視角

張玲周夢原

（云南財經大學法學院，云南昆明650221）

對國際非政府組織提供的援助進行管理，是對國際非政府組織法律規(guī)制的一個重要組成部分，可充分發(fā)揮外援對社會發(fā)展起到的杠桿作用，亦可積極有效地實現(xiàn)對外援的引導和統(tǒng)籌。本文在對比分析越南對國際非政府組織援助法律規(guī)制體系的基礎上，結合印度、俄羅斯的相關制度，試提出中國對外援管理的法律框架，以彌補立法上的空白，完善我國的相關法律制度。

國際非政府組織援助越南法律制度

作為國際政治舞臺上舉足輕重的“第三種力量”，非政府組織在冷戰(zhàn)結束，全球化、信息化等多元發(fā)展的時代背景下迅速崛起，蓬勃發(fā)展。由于非政府組織的廣泛性和多元性，其呈現(xiàn)在世人面前的是一幅非常復雜的面孔。這其中既有積極投身于環(huán)保、衛(wèi)生、教育、扶貧等社會公共領域的慈善機構，同時也有假借非政府組織的身份開展意識形態(tài)滲透和情報搜集等工作，引導其援助流向危害國家安全和社會穩(wěn)定的非法領域的政治組織。基于國際非政府組織的兩面性，如何盡可能地發(fā)揮國際非政府組織的積極作用，減少其消極影響，是目前各國對國際非政府組織管理的共同目標。日前，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《決定》明確，“加強在華境外非政府組織管理，引導和監(jiān)督其依法開展活動”。此外，為規(guī)范境外非政府組織在中國境內的活動，保障其合法權益，促進交流與合作，不久前國務院已提請全國人大常委會審議《境外非政府組織管理法》（草案）。可見，對國際非政府組織依法管理的框架設計已成為我國當前最重要的社會管理目標之一。

對國際非政府組織在一國境內的活動既可以基于身份，亦可以基于其開展的活動進行相應的立法規(guī)制。一般來說，類似越南、俄羅斯等對國際非政府組織活動比較敏感的國家，都在法律中明確要求國際非政府組織在進入國內開展活動時必須進行相應的登記，獲得開展活動所必需的法律身份和主體資格，政府通過對國際非政府組織身份的獲取、變更、延期、年審等要求對國際非政府組織實行管理，同時通過強化信息公布、現(xiàn)場調查、財務審計等管理手段實現(xiàn)對國際非政府組織的控制。考慮到國際非政府組織一旦被準入，其開展的項目活動不僅覆蓋面廣，而且可能橫跨或交叉很多領域，因此僅僅對國際非政府組織進行身份管理還無法滿足政府的管理需求，如越南在身份管理之外還對國際非政府組織開展的援助活動進行規(guī)制。與我國傳統(tǒng)的但飽受詬病的對非政府組織登記時主管加業(yè)務主管的雙重管理模式不同，越南建立了對國際非政府組織身份主管和援助活動主管的雙重管理模式，實現(xiàn)了對國際非政府組織進行全面、有效管理的國家目標。鑒于筆者之前已對越南在國際非政府組織身份管理方面做過探討①，因此本文著重關注越南對國際非政府組織援助活動的管理制度。

一、越南對國際非政府組織的管理框架

越南對國際非政府組織的立法規(guī)制始于20世紀90年代中期。其后，越南一直不斷調整和完善國際非政府組織的管理制度，構建了包括《在越南的國際非政府組織登記及運作管理法令》、《促進國際非政府組織援助的國家計劃》和《管理和利用國際非政府組織援助的法令》在內的一系列法律法規(guī)，以應對不斷發(fā)展變化的國際非政府組織的管理需求。其中《在越南的國際非政府組織登記及運作管理法令》，主要是對在越南開展非營利目的發(fā)展援助和人道主義救援活動的國際非政府組織提供登記及管理的法律框架，即對國際非政府組織的身份管理。《促進國際非政府組織援助的國家計劃》，主要規(guī)定國際非政府組織的援助必須與越南社會經濟發(fā)展目標以及扶貧助困的戰(zhàn)略規(guī)劃相一致，符合越南提出的行業(yè)指導和地域指導，這其實是對國際非政府組織準入領域的具體要求。《管理和利用國際非政府組織援助的法令》②，是對國際非政府組織如何開展援助項目活動具體的管理規(guī)定，創(chuàng)設了國際非政府組織援助項目申請、簽約、評估、審批、檢查以及評價的一系列管理流程。該規(guī)定不但為越南政府加強對國際非政府組織援助活動管理提供了相應的法律依據(jù)，同時也為國際非政府組織在越南開展援助活動提供了更加清晰、透明的法律指引。

二、越南對國際非政府組織援助活動的管理內容

（一）援助活動的原則

越南法律規(guī)定，國際非政府組織提供援助必須遵守越南相關法律規(guī)定，嚴格地履行捐助方的承諾，其援助不得侵害越南的政治穩(wěn)定、社會秩序、國家安全、國家利益，以及越南集體和個人的合法權益。另外，越南還規(guī)定了優(yōu)先使用國際非政府組織援助的領域，其中包括：農業(yè)與農村發(fā)展領域，特別是扶貧項目；衛(wèi)生健康、教育培訓、勞動就業(yè)等社會發(fā)展領域；環(huán)境和自然資源保護、減災疾控領域；制度建設、技能提升、技術研發(fā)和人力資源開發(fā)領域，以及人道主義救援領域。

（二）援助活動的主體

越南規(guī)定，每一項外國援助都有其相應的捐助方和接受方，因此國際非政府組織無法單獨在越南境內開展活動，必須與越南的援助接收方開展合作。其中，捐助方包括為了支持越南社會經濟發(fā)展和人道主義目標的實現(xiàn)，尊重并服從越南法律，且具有良好信譽并愿意提供直接援助的國際非政府組織、其他外國組織和外國人（包括擁有外資的集團和公司）、越南海外團體。因此，雖然法令的名稱是《管理和利用國際非政府組織援助的法令》，但法令調整的卻不僅僅局限于國際非政府組織提供的援助，外國組織、外國公司、外國自然人提供的援助也同樣涵蓋在法令的調整范圍之中。

對于接受方，要求必須是依據(jù)越南法律所設立，并在功能、任務和活動方面與所接受的國際非政府組織援助目的和內容相關的組織，包括各級黨政機關，各類人民團體，越南友協(xié)、科協(xié)、工商聯(lián)等組織的成員單位；包括自然科學、社會科學、人類學和科技領域的組織，非國有社會服務提供的實體，社會保障機構，法律服務機構和其他非營利組織在內的社會組織及生產且提供公共產品和服務的商業(yè)組織。越南法律對于捐助方所規(guī)定的范圍比較廣泛，但接收方的身份必須是組織或機構，排除了自然人接受外國援助的情況。另外，普通的商業(yè)企業(yè)也不能成為援助接受方。與中國某些地方立法實踐所不同的是，越南的各級黨政機關可以成為援助接收方。

（三）援助形式

根據(jù)越南法律規(guī)定，國際非政府組織援助指的是為了支持越南發(fā)展和人道主義目標的實現(xiàn)而由捐助方提供的贈款以及提供的非營利性援助。這里的援助其實涵蓋了國際非政府組織的兩類主要活動方式：一是，國際非政府組織只向受贈方提供資金、技術、專業(yè)知識等方面的援助，并不參與或不直接介入為使用援助而開展的項目活動。二是，國際非政府組織在提供資金的同時，以自己為主或與相關合作伙伴共同參與到資金使用和項目實施中，與當?shù)厣鐣a生更多的互動與合作。因此，越南對于國際非政府組織援助的形式也分為兩種：一種是項目援助，即指那些為完成或實現(xiàn)既定目標，在中長期的時間內或分幾個階段從不同的來源，采用不同的形式調配資源開展系列項目活動的援助。在項目援助中，越南又分了兩類項目：第一類是投資項目，指在指定的時限內對特定實物設施數(shù)量增加的創(chuàng)制、擴展和提升，或對特定產品和服務的質量維持和提升的項目活動。第二類是技術援助項目，指那些旨在進行能力建設和制度建設，或為準備實施項目而提供專業(yè)技術、培訓、設備、供應、數(shù)據(jù)、文檔、考察、專題討論、講座等技術投入的項目活動。另一種是與項目援助相對的非項目援助，即以實物、現(xiàn)金或專業(yè)知識形式（包括以專家志愿者的形式）來提供援助，包括緊急情況救助。所謂“緊急情況救助”，指在緊急的狀態(tài)下，發(fā)生緊急情況（例如自然或其他災難）之后立即提供的，并且最長持續(xù)時間不超過緊急情況結束后3個月的援助項目。

總的來說，國際非政府組織若希望進入越南開展實施項目援助或非項目援助，除了需要依據(jù)《在越南的國際非政府組織登記及運作管理法令》取得相應的活動許可、項目辦公室許可或代表處許可的法律地位許可外，其擬開展的援助活動還必須符合《管理和利用國際非政府組織援助的法令》，并經過一系列審批手續(xù)被批準的援助活動。因而，越南所構建的對國際非政府組織在越活動的法律框架是一套全面而復雜的法律體系，為政府依法管理提供了多層次、綜合的管理措施和手段。

（四）援助管理的流程

對于國際非政府組織援助活動的開展，越南法律規(guī)定了詳盡的管理流程。首先，由越南相關機構根據(jù)社會經濟發(fā)展需要，以及各級政府吸引外援的規(guī)劃來鼓勵、動員外國非政府組織向越南提供援助，經過部門間的磋商，達成援助意向后聯(lián)系和通知捐助方籌集相應的資金。在國際非政府組織同意提供援助并完成項目準備工作之后，越南政府再對援助項目進行評估。評估的內容主要包括：實施援助項目與具體發(fā)展目標的相關性；項目實施的可行性；越南援助接受方作為該項目合作方的能力；預算分配的適當性；捐助方和接受方的義務和責任，以及捐助方的法律地位和實施援助項目的預期效果及相關各方當事人的意見等。通過評估后，由負責評估的機構總結評估結果、整合相關意見、提交評估報告等待援助審批，待審批通過后，援助項目即可實施。為了保證國際非政府組織援助達到既定目標，越南還建立了援助后評估制度，可隨時對國際非政府組織的援助項目進行檢查和評估，便于政府對援助實施積極的監(jiān)管。

（五）獎懲措施

為了更好地管理和使用國際非政府組織的援助項目，避免在國際非政府組織援助實施后違背援助的目的，偏離援助的宗旨，越南法律還規(guī)定了違規(guī)的懲罰措施。當援助項目實施過程中接受方或捐助方違反了法律規(guī)定，該援助項目會被視為不合法而被取消。對于違規(guī)的組織和個人，根據(jù)違規(guī)行為的性質和程度，也將施以相應的紀律處分、行政處罰或刑事指控，以確保國際非政府組織援助項目能夠順利、有序地進行。懲罰措施的制定，使得越南管理接受國際非政府組織援助的體系更加完善，也使整個監(jiān)管制度更加有效。

三、越南對國際非政府組織援助管理的效果和特點

經過不斷努力，越南建立了完善的法律框架來管理國際非政府組織的援助，并取得了良好的效果。近幾年來，越南發(fā)展迅速，國際交流明顯增多，與世界各國建立起了理解、互信、互助的友好關系，國際非政府組織對越援助逐年遞增，為醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，減貧，發(fā)展衛(wèi)生、教育事業(yè)，解決社會問題，保護環(huán)境和應對氣候變化做出了積極的貢獻。自1991年以來，在越南的國際非政府組織數(shù)量不斷增加，目前，越南已與900個國際非政府組織建立了關系，非政府組織對越援助累計30億美元［1］。據(jù)越南各友好組織聯(lián)合會人民援助協(xié)調委員會的初步統(tǒng)計，2013年，國際非政府組織已向越南提供了2.5億美元的援助，主要集中于經濟社會、醫(yī)療、解決社會問題、教育培訓、自然資源與環(huán)境等領域［2-3］。縱觀越南對援助管理的法律規(guī)定，體現(xiàn)出以下特點：

（一）全程性

越南的援助管理涵蓋了從援助的動員、援助協(xié)議的協(xié)商和簽署、援助文件的準備、評估和審批、援助活動的實施以及援助活動的監(jiān)督和評估各個階段。與很多僅重視項目事前審批的實踐不同，越南的管理體現(xiàn)出高度的全程管理的特點，對國際非政府組織援助的檢查和評估貫穿于整個項目實施過程中，且隨時可以進行對援助的使用途徑、項目開展的實際效果等內容進行事中、事后監(jiān)管，減少了審批后疏于管理而導致援助項目的實施恣意妄為的可能性，確保了援助實施嚴守合同、遵紀守法、符合既定目標并達到預期的效果。

（二）主動性

越南對國際非政府組織的援助不是被動的接受，而是主動的應對。比如，援助的啟動是根據(jù)國家社會經濟的發(fā)展，在符合國家利用外援整體規(guī)劃的基礎上，由援助接受方根據(jù)實際需要向政府提出需求，政府部門不但要參與援助協(xié)議的協(xié)商談判和簽約，還要主導對援助項目的評估。援助實施過程中政府也會形成制度化的定期監(jiān)督檢查評估。

（三）區(qū)別性

考慮到不同援助類型的特點，越南法律對項目援助和非項目援助，特別是緊急情況救助的審批進行了區(qū)分。總的來說，對于項目援助，政府側重于了解項目實施的長期短期目標、援助的預期成果、具體的援助內容、時間和地點，援助金額和構成，預算和實施計劃等方面。而對于非項目援助，政府則主要考察援助的相關性，援助的管理執(zhí)行安排以及協(xié)調機制等內容。緊急情況救助往往針對自然災害等突發(fā)情況，這類救援時間緊迫，需求強烈，如果政府要求救援的實施要以履行復雜的審批程序為前提，不免會延誤救援的關鍵時機，影響災害響應的及時性和針對性，因此越南的緊急情況救助不以正常的審批流程為前提，而是當災難發(fā)生后，根據(jù)受災當?shù)厝松怼⒇敭a等損失的情況，最終由外國組織基于越南的緊急救助申請向受災地區(qū)及時提供資金、物品、人力等援助。但緊急情況救助有一定的時間限制，如果在緊急情況結束3個月，援助項目還在繼續(xù)，就需要按照正常的流程和步驟經審批后方可實施。

（四）嚴苛性

國際非政府組織赴越南開展活動，不僅要取得相應的身份許可，還需要取得援助活動的許可。雙重許可本身就是一種比較嚴格的管理機制，而嚴格的審批制度、繁雜的管理流程在某種程度上也阻礙了國際非政府組織及時地向越南提供援助。

四、我國接受外援管理的實踐

境外非政府組織的復雜性和多樣性決定了政府很難適用統(tǒng)一的標準進行有效管理，因此對境外非政府組織在華活動的管理是對中國政府的社會治理能力的一次巨大挑戰(zhàn)。目前，我國對國際非政府組織在華開展活動的管理現(xiàn)狀雖然是國家層面立法缺乏，但地方層面勇于嘗試探索和實踐。

就國家層面而言，過去的30年里中國政府對境外非政府組織都秉持了“不支持、不反對、不取締”的所謂“三不”政策，體現(xiàn)在法律規(guī)制方面就是制度的空白和管理的缺失。在國家層面上除了《基金會管理條例》和《外國商會管理暫行規(guī)定》之外，鮮有對境外非政府組織進行管理的相關立法，造成了大量的外國社團游離于法律秩序之外，而且既有的規(guī)定也僅僅是對法律身份的賦予進行規(guī)定，尚缺乏對其開展活動進行監(jiān)管。就外國的援助而言，商務部曾印發(fā)《關于接受外國政府、國際組織無償援助的管理辦法》③，該管理辦法中所規(guī)定的援助僅指技術、設備、人員培訓方面的援助，不包括資金援助，且規(guī)定的援助方也很有限，該辦法只是政府部門的規(guī)章，只適用于管理商務部接受外援的相關問題，不能廣泛適用。

就地方實踐而言，在國際非政府組織比較活躍的省份都較早進行了嘗試性立法規(guī)制，比如2002年《西藏自治區(qū)接受境外非政府組織和個人贈款援助項目管理暫行辦法》，2009年《甘孜藏族自治州接受境外非政府組織和個人捐贈援助項目管理辦法》，2010年《臨夏回族自治州接受境外非政府組織和個人捐贈援助項目管理暫行規(guī)定》，2011年《四川省有關組織和個人與境外非政府組織合作事項管理暫行辦法的通知》，以及2010年《云南省規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》。地方實踐分為以下幾種類型：

（一）針對接受境外非政府組織捐贈援助項目進行管理，主要以甘孜、西藏和臨夏的規(guī)定為代表

首先，這些地方規(guī)定以審批或備案作為項目開展的前提條件，以政府外事部門為職能管理部門，但僅規(guī)范了以項目為依托的捐贈和援助，缺乏對非項目援助方式的規(guī)范。其次，對捐贈援助項目沒有進行區(qū)分管理，忽視了類似緊急救援這類項目的特殊性。第三，缺乏對項目實施中和實施結束后的監(jiān)管規(guī)定。第四，對境外非政府組織沒有落地要求，即只負責批準項目，不負責賦予境外非政府組織國內活動的法律身份。

（二）以與境外非政府組織合作的省內單位為管理對象，規(guī)范省內有關組織和個人與境外非政府組織開展各項活動的相關規(guī)定，主要以四川為代表

雖然四川省區(qū)分了合作活動還是合作項目，并實行了不同的報告或備案管理，但由于其管理的對象不是境外非政府組織，因此不要求境外非政府組織獲得當?shù)氐姆缮矸荩瑯尤狈κ轮小⑹潞蟮墓芾怼?/p>

（三）身份管理與項目管理相結合的模式，比較有代表性的是云南管理境外非政府組織的暫行規(guī)定

該規(guī)定明確了相關管理部門的職責，規(guī)范了備案程序和備案材料的格式及要求，為境外非政府組織開展活動主體的資格進行了確認，對境外資金的往來提供了方便，對活動開展情況進行了有效監(jiān)管。就其內容而言。首先，該規(guī)定是以境外非政府組織為管理對象。其次，明確了境外非政府組織的活動界限。第三，建立了對境外非政府組織“集中管理、中外合作、雙重備案，三重負責”的準入和監(jiān)管制度。類似越南，通過身份備案和項目備案，要求境外非政府組織開展項目活動的必須在獲得法律身份的同時，還要獲得政府對其開展項目的認同④，這是中國對境外非政府組織實施全面管理的首次嘗試，但缺點是該規(guī)定要求所有開展活動的境外非政府組織都要取得法律身份后才能開展活動，忽視了沒有長期駐在需求，僅提供臨時捐贈或一次性項目活動的組織需求。另外，該規(guī)定僅以項目的形式來界定境外非政府組織的各種活動，但實際上境外非政府組織既有開展項目活動的，也有僅僅從事捐贈、會議、學術研討、考察交流等非項目活動的，因此單一的管理模式并不適用于境外非政府組織的所有活動。第四，對類似緊急情況援助沒有提供綠色通道，可能從法律上阻礙了人道主義救援的迅速開展。通過以上現(xiàn)狀分析，我國現(xiàn)有的對國際非政府組織的管理框架存在如下問題：

1、國家層面立法的缺乏。綜觀我國現(xiàn)行法律法規(guī)，我國目前既沒有對國際非政府組織在華活動的管理規(guī)定，更沒有關于管理國際非政府組織提供援助的相關條文。立法上的空白使我國缺乏正式、具體并能廣泛適用的法律法規(guī)來規(guī)范國際非政府組織援助的管理，如現(xiàn)今一些基金會、外國商會向我國提供捐助并開展相關活動，對此我國目前無法對這些外國組織提供的援助進行有效的控制，而想要對其管理更是無法可依。即使一些地方已出臺了相關規(guī)定，也由于缺乏國家法律的引導和保障，使得地方實踐混亂不清，難以順利開展，效果不佳，所以迫切需要有明確、清晰的法律框架來規(guī)制相關問題。

2、管理思路和主旨模糊。從國際非政府組織管理的思路來看，越南主要采取的是引導和利用國際非政府組織對越的援助。俄羅斯主要采取的是限制的態(tài)度，對于涉及政治問題的組織、活動是嚴格禁止的。我國在對國際非政府組織管理方面一直處于籠統(tǒng)、模糊的狀態(tài)，對于外援的管理更是不清不楚。一直以來，在管理國際非政府組織的法律制度長期缺位的情況下，我國政府在實踐中表現(xiàn)出一種對國際非政府組織“不承認、不取締、不干預”的三不政策，這一政策的具體內容是：中國不承認在華國際非政府組織的法律地位，不取締已來華活動的國際非政府組織，也不干涉他們的內部事務，但他們不得危害中國的國家安全和社會穩(wěn)定［4］。我國的這種“三不”政策體現(xiàn)出我國政府對于國際非政府組織的一種消極且中立的態(tài)度，但這一態(tài)度未能解決我國在管理國際非政府組織上的困境。“三不”政策看似給國際非政府組織在華開展活動創(chuàng)造了很大的空間和自由，但實際上是我國對其管理嚴重缺失的一種表現(xiàn)，對于國際非政府組織而言沒有規(guī)范的制度保障，對于我國來說無法對其進行系統(tǒng)的管理，從而會導致在華國際非政府組織處于一種松散的局面，會造成其在我國開展活動隨意而混亂。也許“三不”政策的原意是高度關注、謹慎立法，留給職能部門更多的空間和靈活性，以應對復雜多變的社會管理，但造成的實際效果卻是立法嚴重滯后，政府部門職責不清，對境外非政府組織在華活動缺乏有效監(jiān)管，無法掌握境外非政府組織從事領域、活動范圍、組織性質、資金來源、使用情況等一系列基礎數(shù)據(jù)，無法對境外非政府組織的活動情況和社會影響進行全面評估，無法甄別良莠不齊的境外非政府組織，也無法對從事違法犯罪活動的境外非政府組織依法處置。

3、管理手段匱乏。由于我國沒有法律的規(guī)制，缺乏積極、有效的管理思路，使得我國規(guī)范國際非政府組織有關活動的管理手段不全面、不完整、不具體，比如有的看重身份管理，有的看重活動管理。另外，我國目前只重視國際非政府組織活動事前的管理，而對一些組織進入我國后實施登記給予身份及審批之后在我國活動的開展、項目的進行卻很少關注，并且沒有進行有效的監(jiān)管，容易導致松散、混亂的局面。管理手段的不完善也是我國目前相關制度存在的一大問題。

五、完善我國外援管理制度的對策建議

管理思路上的混亂，管理依據(jù)上的缺失和管理手段上的匱乏顯然不符合我國正在努力構建的規(guī)范有序、公開透明、便民高效的行政管理改革目標。這些問題體現(xiàn)出了我國監(jiān)管制度上的灰色地帶，因此解決這些問題，建立相關的管理體系時不我待。

（一）完善立法

越南目前已通過立法，建立了較為完善的國際非政府組織管理制度，除了越南以外，縱觀世界其他國家，印度、俄羅斯也已建立了相應的管理模式來規(guī)范接受國際非政府組織的援助。印度對于國際非政府組織開展活動目前還未有相關規(guī)定，但印度中央政府對于獲取國外捐贈的非政府組織已有較嚴格的法律，涉及外國捐贈的非政府組織主要由始于1976年的《外國捐贈管理法》（The Foreign Contribution（Regulation）Act）來監(jiān)管。目前，印度已建立起了以中央政府為管理主體，基于行政許可，以資金信息為抓手的涉外非政府組織管理體系，將境外慈善資源導向國內扶貧、發(fā)展和社會服務等適當?shù)念I域，并較為有效地預防了國外勢力借助非政府組織渠道干預國內政治和商業(yè)秩序［5］。而俄羅斯于2012年7月13日，通過了“外國代理人”法案，該法案把從事政治活動并接受外國資助的非政府組織界定為“外國代理人”，嚴格監(jiān)督他們的資金來源和去向，防止他們搞“顏色革命”，并且包含重罰或監(jiān)禁等懲罰性條款。顯然，俄羅斯通過該法案就是要從法律上規(guī)范各種非營利組織的行為，維護國家利益與安全，打擊任何損害國家利益的行為。接受境外捐贈的，必須公開、透明，接受嚴格監(jiān)督［6］。由此可見，這些國家都已制定了具體的法律來規(guī)范國際非政府組織在該國的援助活動。我國與越南、印度、俄羅斯同為發(fā)展中國家，規(guī)范我國接受外援的管理，當務之急就是建立健全關于管理國際非政府組織提供援助的正式法律法規(guī)，彌補立法上的空白，比如制定我國的《外國捐助法》，通過立法使得外國援助進入我國有法可依、有法必依，在援助活動開展過程中也可以使我國對其有執(zhí)法的依據(jù)，避免我國接受外國援助的相關活動一直游走在法律的邊緣，使國內國外組織的行為任意妄為，無從管理。因此，立法是我國規(guī)范相關活動，建立監(jiān)管體系的首要條件。

（二）區(qū)分身份管理和援助活動管理

首先，對于長期在我國開展活動的國際非政府組織，我們應該通過審批許可制給予其相應的身份，為他們在華活動提供法律地位，此后對于其開展的援助活動、項目可以進行登記備案。越南對于活動項目的進行采取的是許可審批制，該制度需要經過申請、評估，再由相關機關審批等一系列復雜的流程，往往會造成援助項目滯后，而登記備案制是指將援助項目依照法定程序報送有關機關備案，對符合法定條件的，有關機關應當予以登記的法律性要求，該制度相對較為簡單，利于外國援助項目的及時開展。我國在很多方面需要外國的資金、技術、知識等，因此登記備案制更有助于吸引外國組織來華提供援助。對于一些臨時來華開展援助活動的組織，我們可以僅對其活動、項目進行登記備案，而不需要經過身份許可，進一步為外援來華提供便捷。其次，在管理上我們應當區(qū)分項目和非項目援助，尤其是非項目援助中的緊急情況救助必須區(qū)別于其他項目活動，對于緊急情況救助，我們應當盡量簡便管理流程，及時讓外國組織進入我國為災區(qū)提供援助，同時也可以規(guī)定援助持續(xù)的時間，在方便活動的同時避免其脫離監(jiān)管。此外，我們應促進來華提供援助的國外組織與中方相關機構的合作，共同開展援助項目，進一步加強我國國內機構的能力建設，帶動國內非政府組織的發(fā)展。

（三）強調對外援的事中、事后監(jiān)管

在活動經過登記備案之后，對于援助項目在我國國內的開展必須進行有效的監(jiān)督，在援助項目和活動進行的過程中，以及項目開展結束后隨時對其進行評估、檢查，進一步保障援助活動的順利開展。這里我們可以參考俄羅斯的制度，加強對我國國內接受援助的組織和機構的管理，一味地強化對外國組織的管理未必可行，但對我國的組織和機構進行監(jiān)管會大大提高管理的效率，也真正能實現(xiàn)管理的效果。除此之外，還可以確立懲罰性規(guī)定，對于在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法行為進行懲處，對于情節(jié)嚴重的可以取消該援助項目，并限制違規(guī)機構或個人將來參與此類活動。加強對援助活動和項目的事中、事后監(jiān)管，是建立相關制度中尤為重要的環(huán)節(jié)。

（四）明確管理的思路和主旨

在制定法律、完善管理體系之前，必須明確我國管理的思路和主旨。越南的管理制度雖嚴格，但其政府采取開放、鼓勵的態(tài)度對待國際非政府組織，并運用各種途徑積極吸引國際非政府組織來越開展援助項目，從而使得外援活動在越取得了良好的成效。而俄羅斯則加強對國內組織機構的管理，大大限制了外國援助在俄發(fā)展，收獲的是西方的指責和批評。當今世界全球化進程不斷發(fā)展，世界各國在經濟、政治、文化等方面都進一步交流、融合，在開放、合作、共進的大環(huán)境中，中國應該加強對外交流，而國際非政府組織正是世界的一部分，我國政府應積極鼓勵各國的非政府組織來華開展援助項目，并可以采取相應的優(yōu)惠政策吸引國際非政府組織。政府還應該支持國內的一些組織、機構，通過他們建立與別國非政府組織的聯(lián)系與合作，強化民間交往。與此同時，也要認識到某些國際非政府組織帶來的負面影響，通過完善相關立法，構建合理、有效的管理模式，強化管理手段，做到在鼓勵、支持、吸引國際非政府組織助力中國社會發(fā)展的同時，對該類組織進行有效的監(jiān)管，維護社會管理的平衡，保障政治統(tǒng)一，民生和諧。

注釋

①張玲，陳穎.越南管理國際非政府組織法律框架比較研究［J］.云南大學學報（法學版），2012（2）：193-198.

②Decree no.93/2009/ND-CP on the issuance of the regulation on management and utilization of aid from international non-governmental organizations，http：//www.ngocentre. org.vn/webfm_sed/2071，2009.

③外國政府和國際組織對華無償援助項目管理辦法［EB/OL］.中國網，http：//www.china.com.cn/policy/txt/2006-09/13/content_7157607.htm，2006-09-13.

④張玲，馬慧娟.社會管理創(chuàng)新下的云南省規(guī)制境外非政府組織［J］.中國公證，2012（5）：34-37.

［1］越南有效使用非政府組織援助［EB/OL］.http：//vovworld.vn/zh-CN/越南經濟/越南有效使用非政府組織援助/125417.vov，2012-12-17.

［2］chenqiuhong.2013年國際非政府組織向越南提供2. 5億美元的援助［EB/OL］.http：//www.caexpo.com/news/info /number/2014/01/02/3612300.html，2014-01-02.

［3］越南舉行政府與國際非政府組織合作關系會議［EB/OL］.http：//cn.vietnamplus.vn/Home/越南舉行政府與國際非政府組織合作關系會議/201311/30268.vnplus，2013-11-28.

［4］謝曉慶.國際非政府組織在華30年：歷史、現(xiàn)狀與應對［J］.東方法學，2011（6）：118-126.

［5］藍煜昕，張潮.從印度《外國捐贈管理法》看涉外非政府組織管理［J］.人民論壇，2013（總第419）：252-253.

［6］李永全.俄羅斯為何依法約束“外國代理人”［N］.光明日報，2012-09-05.

Study on the Legal System about Accepting Foreign Aids：Based on the Perspective of Vietnam

ZHANG Ling，ZHOU Meng-yuan
（LawSchool，Yunnan University of Finance and Economics，Yunnan 650221，Kunming，China）

Managing assistance provided by the international non-governmental organizations（INGOs）is an important part of INGOs’legal regulation，which can either give full play to the leverage of foreign aid to social development，or can realize the guidance and plans of foreign aid as a whole effectively and positively.Based on the comparative analysis of the legal regulation system about INGOs’aid for Vietnam，India and Russia，this papertries to put forward the legal framework of foreign aid management in China，so as to fill a blank in Chineselegislation，also can improve the relevant legal system in China.

the international non-governmental organizations；aid；Vietnam；legal system

*本文系2010年國家社會科學基金項目“境外非政府組織在華運作的法律監(jiān)管問題研究”的階段性成果（項目編號10XFX023）。