政府購買社會組織服務定價機制研究

許　源

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海　200030）

政府購買社會組織服務定價機制研究

許源

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海200030）

政府購買社會組織服務成為改革公共服務體系和培育公共服務市場的重要制度安排和普遍措施。“如何為所購買的公共服務定價”成為政府購買服務實踐中的難題，而合理定價是保障公共服務質量和培育公共服務市場的重要因素。目前，政府購買服務定價存在單方定價、定價總量較低、定價結構不合理等問題，影響了社會組織這一市場主體的培育和發展，進而影響公共服務質量的提升。為此，本文建議從建立定價參與機制、合理測算成本、調整價格結構、分類購買服務等方面完善政府購買服務定價機制。

政府購買社會組織服務定價機制社會組織培育

一、政府購買服務定價的現實意義

2013年，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，“政府向社會力量購買服務是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。”社會組織是政府購買公共服務的重要主體。政府購買社會組織公共服務（下文簡稱“政府購買服務”）是把服務安排者與服務生產者區分開來的制度安排［1］。通過契約化的方式，政府轉變為資金提供者和服務監管者，社會組織作為服務提供者，雙方在很大程度上共享公共資金支出和公共權威運用方面的裁量權，形成了精細的“第三方治理”［2］。但是，公共服務的民營化、社會化并不意味著公共服務質量的自然提升。有學者認為，缺乏經驗數據證實政府購買服務“提高效率和節省成本”的承諾，而且對政府購買隱藏的風險知之甚少［3］。基于政府購買服務中存在“供給者缺陷”和“需求者缺陷”，政府必須做一個精明的買者，提高合同管理的能力［4］。

目前，政府購買服務已經成為我國政府普遍推行的制度安排。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。2013年國務院辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、2015年財政部印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》，對推動政府購買服務、轉移政府職能、培育社會組織做出了重要部署。各地政府在實踐基礎上，也陸續出臺了政府購買服務方面的政策文件。但是，從項目申報、預算編報，到組織采購和社會組織選擇，到項目監管和績效評價等，合同管理的各個具體環節和機制，各地政府購買實踐中還存在很多操作性困難。關于“怎么買”，在政府購買服務的起點上“如何為所購買的公共服務定價”是各地政府首先遇到的困難。作為政府購買公共服務開端的“定價”環節，具有保障公共服務質量和培育公共服務市場的重要意義。政府購買服務的定價機制，一方面關系到政府購買服務的績效；另一方面關系到公共服務市場主體的培育。政府購買服務定價過高，會使得公共財政資金無法有效發揮，滋生公共市場中的腐敗行為；政府購買服務定價過低，會抑制服務提供者的生存和發展空間，造成服務供給市場的萎縮或“劣幣驅逐良幣”，最終造成公共服務質量低下。因此，要充分發揮政府購買服務的制度優勢，前提是要制定合理的政府購買服務的定價機制。

政府購買社會組織服務的定價機制是指在公共服務市場，政府作為服務的安排者或購買者，社會組織作為服務的提供者，雙方如何確定所購買服務的價格，形成交易行為。具體而言，政府購買社會組織服務定價機制涉及以下幾個問題：（1）結合市場發育的程度，政府購買服務定價的指導原則和思路是什么，對市場以約束為主，還是激勵為主？（2）實踐中存在哪些政府購買服務的定價方法和模式？（3）購買者和提供者的議價情況如何，誰來決定購買服務的內容及價格？（4）確定購買服務價格的程序是什么？（5）政府購買服務的價格結構及單項標準？（6）政府購買服務的定價機制對提升公共服務質量、培育社會組織等方面產生了哪些影響？就以上定價因素，本文主要從政府購買服務的定價方法和模式、定價機制存在的問題、推進定價機制完善三個方面進行探索性分析。

二、政府購買服務的定價方法和模式

由于國內政府購買社會組織公共服務處于探索時期，雖然各地政府陸續出臺購買公共服務的實施意見，但是多數實施意見未涉及政府購買服務應如何定價的問題。關于定價方法，怎么對所購買的服務進行定價，是政府購買服務中政府部門遇到的難點之一。目前，只有很少數的政府部門提出了購買服務定價方法的具體思路。2009年，江蘇省無錫市財政局出臺《關于推進政府購買公共服務改革的實施辦法》，2014年，江蘇省鹽城市財政局出臺《鹽城市市級政府購買公共服務實施細則（試行）》，2014年，江蘇省蘇州市人民政府辦公室出臺《蘇州市政府向社會購買服務實施細則（試行）》，2014年，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發《關于組織引導社會力量參與社區治理的實施意見》的通知，都規定政府購買的定價原則、定價方法，提出了“采取分類分級定價方法”，旨在對政府購買公共服務項目實行科學的成本核算，合理地確定政府購買公共服務項目的價格。

無錫市、鹽城市的購買文件確定了定價原則，原則包括“不以盈利為目標，重在保護消費者的利益”、“發揮價格機制的作用，重在引導公共服務健康發展”、“結合當地的物價水平、生活水平、居民收入狀況、財政支付能力等各項因素進行綜合定價”、“適當維護公共服務供給者的利益，以損益平衡或微利為標準”、“購買總價在地方財力可承受范圍內通過政府年度預算加以控制”。可見，購買公共服務以政府為主導，遵循市場原則，同時在市場主體發育不成熟的情況下，政府還要創建和培育公共服務的供給市場，適當維護公共服務供給者的利益。

定價方法則分為全額補貼法、差額補貼法、平均成本法、微利法，不同的定價方法有不同的定價依據，適用于不同的項目，采用不同的購買公式計算購買價格（具體內容見表1）。定價方法上，蘇州市的購買文件則指出“對于補貼政策比較明確的項目，沿用原有的定價辦法；對于有市場參考價格的項目，依據市場價格水平合理定價；對于以人力成本為主的項目，本著略有盈余的原則，參考社會平均成本定價；由原事業單位提供服務的項目，可參考事業單位經費核算標準定價。”中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發的《關于組織引導社會力量參與社區治理的實施意見》通知指出，“凡社會有同類或相近服務的，政府向社會組織購買服務的定價，參考社會同類或相近服務平均價格。充分考慮社區服務類社會組織人力資本密集的實際，合理確定價格構成中人力資源成本比例，促進社會組織持續健康發展。”蘇州和上海的文件，揭示了政府購買服務定價必須要考慮的幾個因素：服務的市場價格、社會組織的人力成本、與之前服務提供者的價格比較。總體而言，政府購買服務定價的規定較為籠統，還需要進一步出臺操作化的指導意見。

表1　政府購頭社會組織服務定價方法分類

政府購買服務的定價機制，不僅是定價方法這一環節，還涉及到與服務提供者的關系、項目和資金匹配及調整、財務監督管理等多個關聯環節；不僅是購買公共服務的開端，還貫穿購買服務的始終；不僅是確定服務價格的過程，也是服務價格如何發揮作用的過程。

很大程度上，政府購買服務的采購方式、政府和社會組織的關系影響了政府購買服務的定價模式。《政府采購法》把政府采購分為公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購及詢價等為主的方式，其中，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。根據競爭的程度，政府購買服務劃分為競爭性購買和非競爭性購買。競爭性購買主要采用公開招標的方式，非競爭性購買主要分為協商模式和合作模式［5］，在購買實踐中包括邀請招標、單一來源采購和詢價。

以公開招標的方式為代表的競爭性購買，其定價特征是：（1）主要由政府各級集中采購機構或公益服務平臺操作，購買服務的項目內容和金額由購買方單獨決定，不是通過“討價還價”形成價格，屬于政府強制定價。（2）購買方一般提供具備詳細科目的項目預算表格，在項目申報和實施中都要求“項目中各單項活動與金額嚴格匹配”，項目資金不可以隨意調整。（3）購買方注重對項目資金的過程監管和結果審核，要求專款專用，并在項目結束時對項目進行財務審計。

以單一來源采購為代表的非競爭性購買，在購買過程中，政府購買的定價靈活性很大，以下的定價特征僅是與公開招標的方式相比較而言。非競爭性購買的定價特征是：（1）主要由政府自行采購，購買服務的項目內容和金額存在雙方協商確定的空間，供需雙方本著自愿的原則，通過“討價還價”而協商達成服務內容和金額約定，屬于雙方協商定價。實踐中，政府強制定價的情況也同樣存在。（2）購買方一般不會提供具備詳細科目的項目預算表格，而是根據服務提供方的內容進行具體的資金核算，在項目實施中，服務提供者可與購買者協商，調整項目內容和資金使用。（3）少數購買方會注重資金的結果監管和財務審計，比較而言，大多數購買方更注重購買服務的項目實施成效，而不對資金進行過程監管和財務審計。

表2　政府購頭社會組織服務的定價模式比較

三、政府購買服務定價存在的問題

（一）服務購買者單方定價，缺乏與社會組織的溝通協商

政府購買社會組織服務是要在公共服務領域打破政府壟斷地位，引入競爭機制，培育多元供給主體，把市場管理的手段、方法、技術引入公共服務，其核心在于通過契約化的方式來重構公共服務供給市場。市場契約化需要服務購買者和提供者有相當程度的平等談判或制衡的地位。在我國政府購買社會組織服務的實踐中，多數政府購買服務在定價時，主要是政府單方面根據政府工作重點、財政預算、服務需求等確定和發布項目及其定價，缺乏渠道讓作為服務提供者的社會組織、服務受益者的社會公眾參與服務項目設置和需求確定的過程。并且，由于公共服務的目標和內容難以衡量和具體測算，政府缺乏對所購買服務以往成本的全面核算，政府購買公共服務時定價困難，定價存在較大的隨意性，突出表現為：項目的具體金額不是經過成本測算，而是“拍腦袋”決定，定價與服務需求、服務提供、服務評估缺乏關聯。定價主體的單一、定價的隨意性、定價機制的不透明，使得所發布的政府購買服務的價格體系不夠科學、合理，在具體運行中也造成了項目資金不足，影響項目成效、社會組織對財務變通處理、項目資金過多造成資源浪費等問題。

（二）服務定價標準和結構不合理，抑制社會組織的生存和發展空間

政府購買服務的前提是有一個公共服務供給市場的存在，當政府進入一個現成的競爭市場想購買產品時，市場本身可以幫助定義這個產品，而市場競爭又會保證產品的低價格，政府會談判出最好的交易條件［4］。但是，當市場不存在或不夠成熟時，需要政府自身建立或促進市場的發展。政府對所購服務的定價，在一定程度上影響了我國不夠成熟的社會組織的培育和發展。由于政府購買公共服務項目的總價和服務總量已經確定，社會組織無法在項目立項時給予反饋。為了維持組織生存、擴大市場份額，在衡量項目資金能基本維持項目運作的情況下，社會組織會按照政府單方確定的項目總價來設計服務方案，參與政府購買服務的投標。接著，在設計項目方案和具體實施項目中，社會組織會進一步遇到政府的政策性文件設定的行為邊界限制，即政府政策明確規定項目預算的結構比例或單價標準，例如：項目預算中不得含有項目人員費用、管理費比例不得超過10%、志愿者補貼不能超過50元/天、專家培訓費用一般在200～300元/小時等等［6］。這些價格標準和結構安排，與實際中的社會組織服務提供和組織運作存在較大矛盾。服務類項目主要依靠社會工作者、心理咨詢師等專業人員開展服務，項目的主要產品是“服務”，項目經費的主要使用是在人員費用上。購買服務政策文件對“人員經費”的嚴格限制，以及對其他費用比例的原則性要求，在實際項目運作中并未被社會組織嚴格執行。如果嚴格執行，社會組織缺乏資金聘請專業人員，無法留存組織發展資金，組織的生存和長期發展受影響，在政府購買中，社會組織無法通過提供服務獲得合理的績效報酬，因而尋求合同激勵之外的其他激勵或生存之道。所以，很多社會組織會尋求相應的對策來應對挑戰，例如，削減資源配置從而降低服務質量，不符合財務核算理論的變通費用入賬科目，不合法甚至違法的虛報支出等，為組織爭取更大的生存和發展空間。

（三）服務定價總量較低，導致低端服務普遍，加速社會組織“劣幣驅逐良幣”

政府購買社會組織服務是將原有部分公共服務事項轉移給社會組織，但是在轉移事項的同時，資金并未等額轉移。政府進行服務成本測算時，特別是測算原來由政府部門、事業單位提供的公共服務，往往缺乏對人員成本、場地租金、公共事業費等“隱性”成本的測算。因而，部分政府購買社會組織服務的項目資金標準較低，總金額不足。這樣的情況下，主要由專業人員構成的專業社會組織承接的項目存在資金不足的問題。若承接項目沒有給機構帶來盈余，甚至虧損，部分社會組織就不再參與到政府購買服務的投標中。相比較而言，主要由志愿者構成的社區社會組織承接項目的成本較低，在項目資金較少的情況下，社區社會組織也能完成項目。一般而言，相比社區社會組織，專業社會組織的服務質量較高，服務專業性強，服務效果較好。不合理的服務定價機制可能會對購買服務對承接主體和服務質量造成影響：（1）導致社區社會組織成為政府購買社會組織服務的主要承接主體，專業社會組織則成為補充主體。（2）浮于表面的、不專業的“活動”盛行，而深度的、專業的“服務”缺乏。這在整體上影響政府購買社會組織服務的績效，影響了公共服務的質量和社會組織行業發展。

四、完善政府購買服務定價的建議

（一）建立服務定價參與機制，加強立項的合理性

在政府購買社會組織服務的立項環節，相關政府需要開展項目的需求評估，對服務對象的真實需求進行摸底調研，并全面核算項目實施成本。在需求評估過程中，可收集、聽取、論證相關的社會組織和社會公眾的意見，建立社會組織和社會公眾參與機制，增強政府購買服務定價的科學性和可行性。條件允許的情況下，可委托獨立的第三方機構開展需求評估，論證項目成本。在政府購買服務的整個過程中，建立服務購買方和提供方的對話協商機制，完善政府購買服務的定價體系。

（二）給予社會組織發展空間，合理測算服務成本

2015年財政部關于印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知指出，“購買主體應當充分發揮行業主管部門、行業組織和專業咨詢評估機構、專家等專業優勢，結合項目特點和相關經費預算，綜合物價、工資、稅費等因素，合理測算安排政府購買服務所需支出。”合理測算成本需要考慮到公共服務市場的培育，給予社會組織等市場主體生存和發展的空間，考慮社會組織提供服務具備人力密集的特征。對于那些目標難以具體衡量的服務項目，如養老服務項目需要讓老年人健康生活、身心幸福，基于這一目標的彈性，需要在合同中對老人照料做出明確、細致的規定，要采用“任務導向”的合同管理方式，在合同中列明服務的具體任務、內容、質量要求與行為規范［5］。由事業單位轉移的公共服務，需要綜合考慮以往財政支付的人員成本、場地租金、公共事業費等“隱性”成本，進行內部成本和承包商成本的比較［1］。合理定價，既要考慮政府公共財政資金的有效使用，出臺相關政策，使得政府定價有法可依、依法行政，還要考慮社會組織提供服務時遵循市場原則，成本和收益需要平衡。

（三）細化政府購買服務的項目價格結構

現有的政府購買社會組織的項目價格結構不合理、標準不適宜，應該在制度設計上給予社會組織發展的空間，對成本進行合理測算，并對購買服務的價格結構進行調整。具體而言：（1）應該細化政府購買社會組織服務的項目價格結構，對社會組織承接服務中真實、全面的成本進行核算，并在具體的購買服務項目預算中全面體現，特別要考慮社會組織人力資本密集的特點，需要充分體現政府購買對于“人員工資”的支持。（2）對服務中志愿者補貼、專家勞務費等方面內容進行最低標準的原則性規定，同時給予社會組織根據機構制度進行調整的靈活性。（3）在保障服務質量的前提下，允許社會組織在一定范圍內留存組織發展資金，作為社會組織長期運作的資金積累。（4）加強對政府購買服務項目的財務審計，并將審計結果作為之后購買服務遴選中標機構的重要依據。

（四）按照社會組織類型進行公共服務的分類購買

社會組織內部具有很大差別。與政府購買公共服務密切相關的兩類組織，即社區社會組織和專業社會組織，兩者在機構管理、人員構成、服務專業性、社區資源等方面存在很大不同。大多數社區社會組織內生于當地社區，與行政體制有較強關聯，有很強的社區資源動員能力，但是項目人員的專業性相對不足，項目管理能力需要提升，特別適合完成指標量大的社區宣傳和倡導、便民服務、大型咨詢活動等服務內容。而專業社會組織的社區基礎較差，往往進入社區都需要相當長的時間，人手有限，但是服務專業性強，適合完成對專業知識和技能要求較高，但數量較少的服務。如果政府購買社會組織服務時，能夠進行分類招標和管理，對服務需求、服務標的、服務經費等做些區分，讓不同特點的社會組織投標，承接不同類型的項目，會有利于發揮各種類型機構的特長，提升項目服務績效。

［1］［美］E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［2］［美］萊斯特·薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系［M］.北京：商務印書館，2008.

［3］周俊.政府購買公共服務的風險及其防范［J］.中國行政管理，2010（6）：13-18.

［4］［美］唐納德·凱特爾.權力共享：公共治理與私人市場［M］.北京：北京大學出版社，2009.

［5］李軍鵬.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略［J］.改革，2013（12）：17-29.

［6］上海市民政局.上海市民政局關于社區公益服務項目目錄及基本指標等有關事項（試行）的通知（滬民計發［2011］102號）.

Pricing Mechanism of Government Purchasing Public Service from NGOs

XU Yuan
（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

Government purchasing public service from NGOs becomes an important institutional arrangement and common measure to reform the system of public service and cultivate the market of public service.How to make a decision about the price of purchasing is a puzzle to government officials，and reasonable price is an important factor to protect the quality of public services and foster public service market.At present，there are several issues such as single pricing decision，the lower total price，and the imperfect pricing structure.In this paper，some suggestions are put forward to perfect the pricing mechanism，including the establishment of the pricing mechanism，reasonable cost estimation，and adjustment of the price structure，purchasing services in categories，and so on.

government purchasing public service from NGOs；pricing mechanism；NGOs’fostering