基于問題導向的開發區閑置土地治理研究

袁曉東 任紅玲

（山東財經大學，山東 濟南 250014）

一、典型開發區土地閑置現狀

典型經濟開發區總面積532平方千米，下轄三個鎮，共73個村莊，常住人口4.8萬人，另外轄三個項目區，項目區規劃總面積65平方公里，職工總人數1.2萬人。通過對該開發的典型研究，得到了該開發區土地閑置狀況圖(見表1)

表1 開發區土地閑置現狀

從表1數據概括總結出該技術開發區土地閑置狀況如下：

（一）土地閑置問題嚴重，土地浪費現象突出

開發區閑置土地總面積達到了406.7公頃，占到了開發區建設用地總面積的33.64%。足以見得開發區土地閑置問題嚴重，土地浪費現象突出。

（二）已征未供、商住和工礦倉儲用地閑置比例大

已征未供的土地占到了開發區閑置土地面積的73.32%，是閑置土地類型中土地閑置率最高的。工礦倉儲用地閑置面積也占到了開發區閑置土地面積總量的60.9%，開發區商住用地的閑置面積也占到了開發區閑置土地總面積的16.8%。三類土地是主要閑置土地。

（三）土地閑置時間跨度長

開發區土地中閑置時間長達7～9年的土地面積有約289.74hm2，這種長期閑置的土地面積占現了開發區閑置土地總面積的71.24%。開發區建設前期征收、存儲的土地面積大，一段時間內供給嚴重高于需求，導致開發區土地長期閑置。

（四）土地閑置引發次生問題突出

開發區大量土地閑置，影響了開發區經濟發展，使得原本的農業生產荒廢。另一方面開發區閑置，大量工業、生活、建筑垃圾堆積，破壞了環境，增加了開發區后續的開發成本，阻礙了開發進程。

二、開發區閑置土地成因分析

（一）外在原因

通過表2的數據匯總可以看出：由于政府、企業和其他原因導致的土地閑置是主要外在原因。

表2 開發區土地閑置的外在原因

（二）內在原因

1.缺乏科學規劃機制。開發區在企業引進中，沒有本著適合的原則，盲目引進，土地利用不從園區定位和企業需求出發，不注重開發區內涵塑造，是導致開發區土地閑置的主要內在原因[2]。

2.地方政府土地趨利動機。地方政府財政收入的大部分來自于土地出讓和企業經營收入，這也就使得地方政府有了囤地的趨利動機。在土地趨利動機下，地方政府往往改規劃、強征收，多征地、違規圈地，大量土地被征收編入政府土地儲備后卻長期閑置。

3.土地價格偏離市場需求。開發區征收的土地原先都是農用地，土地征收價低廉，賣出昂貴，農民的利益得不到保障，征收中沖突不斷，土地征收成本也隨之上升，導致開發工作無法進行，許多土地無法及時及時供應而閑置。

4.法律制度不健全。我國法律規定，土地閑置如果超過了規定期限，應無償收回，進行重新的再轉讓或者重新進行農業生產。但是開發區部分土地閑置多年卻未曾收回再利用，可見法律制度的滯后。

三、開發區閑置土地治理的現實影響因素

對開發區閑置土地，應該依法確認登記、依法查處收回、依法在開發利用，根據開發區發展現狀，在開發區閑置土地治理過程中依然存在著諸如法制、體制和機制方面的一些現實性影響因素。

（一）開發區閑置土地的法律確認困難

對于開發區閑置土地，閑置期限、閑置事由缺乏法律強制約束，閑置土地后期處理也缺乏處理機制，是造成開發區土地閑置的困難所在。

（二）開發區閑置土地監察體制建設滯后

我國《閑置土地處置辦法》中規定了閑置土地監察由開發區所在的市、縣國土資源主管部門進行調查和認定，最上報當地人民政府。監察主體一致，相互庇護，使得閑置土地治理很難起到真正的效果[3]。

（三）開發區閑置土地回收再利用困難

開發區閑置的土地，大部分都已經進行了征收平整，失去了耕作的基本條件。且這些閑置土地的再利用成本和收益、處置權界定不清，分配不明，處置不當，易引發土地糾紛，影響開發區的發展。另外我國土地一級市場一直由政府壟斷，用地企業無法進行直接的土地轉讓，企業也就沒了土地再開發的積極性。

四、開發區閑置土地治理

根據開發區閑置土地狀況，并結合開發閑置土地形成的原因及其治理過程中面臨的現實性影響因素，提出開發區閑置土地治理的具體解決措施。

（一）加強開發區完閑置土地治理的法律制度建設

對于開發區閑置土地應該依法認定并查處，加大法律懲治力度，增加閑置土地違法成本，形成執法必嚴，違法必究的法律威懾效應。

1.擴大閑置土地認定范圍。開閑置土地的管理應該擴大認定范圍，使土地的占用和閑置無法律的空子可鉆。進而減少開發區土地圈占數量和違法閑置土地現象的出現。

2.形成閑置土地查處一體化機制。從住建部門規劃、國土部門審批、開發區建設到開發區管委會管理、法院處置，形成職責明確環環相扣的一體化查處機制，嚴格把關，及時查處。

3.創建閑置土地查處社會公眾監督機制。政府、被征地農民、社會媒體、法律機構應該聯合起來，建立閑置土地查處社會公眾監督機制，及時查處，減少閑置。

（二）形成成熟的閑置土地再利用機制

形成成熟的開發區閑置土地再利用機制，實現閑置土地在認定基礎上的二次在開發。

1.還權賦能，恢復耕種。對于依法收回的閑置土地，并且耕作條件未被破壞且一段時間內沒有其他建設項目的閑置土地，應該交由有開發區所在的當地農村集體經濟組織、單位或者農民個人重新進行恢復耕種，并且關系方就有關事項簽訂協議，避免二次糾紛。

2.賦予企業流轉閑置建設用地的權利。賦予企業進入土地二級市場的權利，只要所處地塊符合土地利用總體規劃，企業就可以對閑置土地進行流轉或者出租其使用權的權利，來避免土地閑置[4]。

3.明晰利益主體，減少閑置土地利益糾紛。建立第三方利益糾紛協調處理機制，明確利益主體、利益范圍，保護利益相關者的合法權益，實現閑置土地的順利處理，減少閑置土地處置過程中的利益糾紛。

（三）實現開發區土地供應與利用合理化

強化土地供給與需求的增減掛鉤，實現開發區建設所用土地與開發區實際需求相統一。

1.制定合理的開發區發展規劃。依據開發區發展藍圖，制合理開發區土地利用規劃，經濟科學的制定開發區建設規模和合理的占地規模。避免大面積占用耕地，卻大面積閑置。

2.明晰產權，實現集體土地流轉用于開發區建設。確權登記，在符合總體規劃的前提下，實現集體土地的流轉，以出讓、轉讓和出租的方式用于開發區建設，一方面減少政府征地困難，另一方面使得有需求的企業獲取土地。

3.實施企業入駐資格審查機制。對入駐企業的資質進行把關，不容忽視。引進一些資金實力雄厚、技術先進、發展前景廣闊的企業，最大可能的減少那些資金不足、缺乏誠信、規劃不服、建設滯后的企業入駐，將最大限度的減少開發區土地閑置。

[1]何書金，蘇光全.開發區閑置土地成因機制及類型劃分_何書金[J].資源科學，2001，(5):17-22.

[2]李淑杰，宋丹，劉兆順，等.開發區土地集約利用的區域效應分析_以吉林省中部開發區為例_李淑杰[J].中國人口.資源與環境，2012，(1):117-122.

[3]龍開勝，秦潔，陳利根.開發區閑置土地成因及其治理路徑_以北方A市高新技術產業開發區為例_龍開勝[J].中國人口.資源與環境，2014，(1):126-131.

[4]張瑩.長春高新技術產業開發區土地集約利用評價研究_張瑩[D].[吉林]:吉林大學，2009.