農村土地節約集約利用制度的困境與創新

◎周亮華

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農村土地節約集約利用制度的困境與創新

◎周亮華

近年來，隨著國民經濟的快速發展，對土地的需求持續增長，土地集約節約利用是土地管理的核心。本文首先分析了我國農村土地節約集約利用制度存在的困境，并從建立有效的土地管理制度，完善土地產權制度實現土地資源優化配置，完善土地征收制度促進合理利用，完善農業扶持政策制度確保土地節約集約利用的長久有效性四個方面提出了創新有利的農村土地節約集約利用制度的相應措施。

土地改革成為新型城鎮化釋放活力的關鍵點。土地節約集約利用意味著提高利用率避免浪費，而其實現的關鍵在于制度供給創新。我國對于土地節約集約利用的問題歷來都給予了比較大的重視。建國初期，我國土地利用的理念基本上是強調節約而在集約方面強調較少。我國第一部出臺的關于國家建設征用地土地辦法，明確規定應本著節約用地的原則切實保護耕地。改革開放后，我國開始明確土地節約集約利用的方針政策。通過家庭聯產承包到戶，提高了生產效率解放了勞動力，對于中國的工業化，城鎮化的快速發展創造有利條件，但是通過農戶均分農田造成了耕地的分割和分散。而在城鎮化過程中過于追求經濟效益導致這一方式呈現出粗放型的節約集約利用情況，也出現過度利用的情況，例如，企業間為了競爭加大，城鎮環境惡化，聚集區向鄉村擴展，耕地出現被侵蝕的情況，在這一時期，我國出臺相關的法律政策，例如在1997年頒布了，進一步強化耕地保護的法令，同時修訂了土地管理法，把節約集約政策作為一項基本國策，但由于地方政府過分追求GDP的增長，由于經濟利益的博弈，使得有關規定成為一紙空文。

在黨的十七大以后我國開始徹底執行節約優先戰略，更加注重土地集約節約化。在新時期國家開始充分認識節約集約利用的重要性，十七大明確要求建設資源型節約與環境友好型社會發展戰略，在十七屆三中全會提出最嚴格的節約用地制度，并且提出了長效機制，加快土地節約集約化的制度建設。提出了占地少、利用效率高、符合國情的土地利用新思路。在十八大開始我國開始從生態文明的高度更加強調土地保護開發，從理念上節約集約并重，制度安排上和準入政策文件比較系統規范，從過去的單一追求經濟效益轉變到從生態、經濟、社會效益的相統一的追求目標。

我國農村土地節約集約利用制度存在的困境

制度本身是代表一種規范運作的社會結構模式，屬于社會科學的范疇。我國農村土地節約集約利用制度現今所存在的問題主要表現在供給不足、制度模糊、政策執行力度和保護體系不完善等方面。

.土地管理制度供給不足，節約集約利用缺乏制度上的支持。作為農村經濟的基礎以及農村土地節約集約利用的基礎，我國農村土地管理制度難以繼續為現代化、國際化以及非農化提供相應的最前沿的支持，具體體現在以下幾個方面:

農村土地管理體制不規范。以塊為主，條塊結合的管理模式是我國現行的主要管理模式，上下級土地管理部門是一種指導政策型服務模式，土地管理部門受上級指導，同時又對人民政府負責。在這種管理體系下，監管和金融互為一體，作為代理人的經濟活動主體，政府在追求利益最大化的動機下，很難做到真正有效監管，因此，土地違法現象時常產生。

土地立法體系不健全。隨著我國工業化，現代化的發展迅猛，我國現行所執行的農村土地制度包括征收產權、承包經營和權利保障方面均存在著嚴重的滯后性。例如土地征收條例中現行的土地管理法，缺乏動態的市場標準補償機制，整體的程序并不規范，缺乏農民的主動民主參與。對于沒有被征收的集體建設用地，并沒有其他相關配套法律支持。

農村土地質量生態環境不斷惡化，治理上無章可循。在新城鎮化的推進過程中，部分農用地工非農產業使用是在所難免的事情。但是由于規劃的不科學，信息技術和支持制度的不到位導致優良土地缺乏嚴格的界定和保護，出現占優補劣的現象。在當今村莊規劃方面，由于制度資金缺乏，導致青壯年人口常年不在家居住，使得大量空置宅基地的出現，甚至坍塌廢棄。中國人口老齡化的形勢越來越嚴重，農村空心化的情況也越來越嚴重。農村主體老弱化，土地利用效能低，浪費驚人。

土地節約集約利用權責主體由于制度設計模糊而導致缺位。我國憲法和土地管理法中都規定，農村城鎮的土地除了法律規定歸國家所有以外均屬于集體所有，宅基地、自留地也屬于集體所有。從法律文本條例解釋，農民集體對土地擁有所有權，然而在實踐過程中，集體所有制的集體是一個虛位的主體。權利體系被限制或者分割。例如在承包關系的執行過程中，具體作為監督土地用途和技術提供方，本應是擔當為農民集體帶來收益的角色。然而在實際的過程中，確又限制經營權和經營期限，其過程必須接受政府的指導。在集體土地操作過程中受國家干涉過多的背景下，農戶經營主體難以產生積極性，其主動性也難以得到激發，行政的過度干預使得工業化和商業化模式相隔離，使得內部集體的流轉權受到損害，最終農民的責任保護意識也被弱化，土地節約集約利用的強度自然也就很低下。

土地政策執行人為制度性異化導致效率低下。雖然我國在制定政策層面上，從模糊漸漸走上清晰，具有相當的價值理性。例如在黨的十七屆三中全會以來中央提出了兩個，最嚴格的執行土地保護的制度，然而兩個嚴格土地保護的制度的提出，使得我國的土地資源管理從城市開始轉移到農村為管理重心，為我國的節約集約型社會指明了重大方向。然而政策的制定不等于政策的執行，在我國現有的制度上只給出政策的文本是絕對不夠的，必須要在現實生活中扮演實際發揮作用。按照政策性文本設計，政府的權力體現在以下兩個方面。第一是中央政府履行監管職能對土地進行統一的規劃和管理。第二是通過把農用地轉為建設用地，具有相應的獨立審判權力。在實際的執行過程中，由于執行權和裁量權相互結合，從而使得政府行使權力具有無限擴大的可能，地方政府的執行力度遠遠超過了中央規定的界限。因而導致各種違法現象時有發生。例如通過任意解釋公益利益的范圍，通過越權審批、先斬后奏、編制理由等手段尋租利益的空間。尤其是在基層鄉村，違法現象更為嚴重，由于農民經濟社會權利得不到切實的合理保障，地方擴張的權力導致農村用戶承包方土地權利束中的相關權利進一步壓縮。

農業相關扶持政策不夠，導致農村土地節約集約化強度較低。對農業進行相應的政策性扶植已成為國際性的做法。21世紀以來，我國政府實行了一系列有利于農業生產的政策，然而整體而言，當今的農業扶持政策尚有不健全的地方，保護性結構政策不夠合理,支持水平較低。農業扶持力度較低的情況下會導致農村大量耕地擱置,而被更多的經濟作物侵占糧食的情況必然發生。此外，由于對農業科技投入的比值較低，農業總體生產潛能不夠,效益低下，難以形成有力的節約集約現象。

創新有利的農村土地節約集約利用制度的相應措施

工業化和市場化的雙重發展，導致了土地資源剛需和土地供給剛性約束性的矛盾越來越激烈。而在解決這一矛盾的過程中制度性的建設是非常關鍵的。土地節約集約利用不可避免地要受到國家宏觀政策經濟的影響，而解決土地節約集約利用的關鍵在于對于制度的創新與供給尋求一種平衡和有效性的措施。

建立有效的土地管理制度，加強制度基礎。我國土地腐敗案件層出不窮，既有舊體制上的原因又有規劃和法制程度覆蓋率低的原因存在。針對土地管理進行規范，首先，要對土地管理的行政體制進行規范，特別是要校正地方政府的職能，明確地方政府職能的權限和內容。在地土地管理上通過自上而下和自下而上的雙向反饋以及制約機制來防止地方權力的無限擴張。具體而言中央和省級政府土地管理部門，應該實行垂直體系的領導模式，在各地駐派分支機構，分支部門一方面要履行對國有土地的管控，另一方面要充分調動民主積極性參與當地法規環保制定的執行，對于非理性干預應該降低到最低。其次，健全法制管理制度。立法應該在作為一項最基本的產業化和國有資源化度，其也是各項行政執行的前提。我國的立法體系，在土地利用方面應有的公平效益和市場化理念還無法體現，立法嚴重滯后。從當前實際情況看，應該將改革的重點放在農村土地法律體系方面，加強使用權以及登記，集體建設用地流轉和征收制度的改革也應該是重點，確保農村土地有法可依，違法必究。最后應該嚴格執行長遠的土地利用規劃。在不違背基本的城鄉規劃法的基礎上，應該秉承自上而下的民主公開原則，學習有效溝通制，確保法律的權威性，不得隨意改變法律程序，對于土地規劃的一系列管控指標應該具有強制和指導的雙重性，此外，應該加強修編程序以及對違法處罰的辦法應該進一步細化。

完善土地產權制度，實現土地資源優化配置。根據現今的產權理論，土地產權關系的明晰程度直接關系到是否能有效配置土地資源。針對當前的農村土地產權制度，首先要對土地所有權的所有權方式進行改革。事實上應該嚴格按照法律所規定的農村土地所有權集體來執行，農村集體的每個成員均有權平等的處置土地的權利，集體土地權利的行使變更應該由農民集體共同決定而不是只有基層組織擅自更改。在所有權的實現方式上應該探索有利于農戶用地的制度，保證農民的生產權能夠在土地價格收益波動的情況下也實現分配。從當今世界范圍來看，針對土地產權關系的處理經歷了以歸屬為中心的處理方式到以應用為中心的發展歷程。其次，需要構建農村土地權利體系，實現同地同權，一是保障農民的合法權益。在不變更現有土地所有制的基礎上，應當考慮給予農民永久性的土地使用權。在土地承包權方面，應該明確每個集體成員均有使用收益和處分土地的權利。承包權通過承包合同而轉變，承包土地的使用權主體是承包戶，而不是集體的每一個成員。針對農民住宅建設用地，對使用期界滿的情況應該予以無條件順延。在制度保障安排上應該考慮土地登記流轉制度的完善，重視土地所有制的轉變。在保障農村集體用地財產完整權利的同時，國家應該完善相應的土地業務體系，堅持嚴格的土地耕地保護措施和監管措施，加大打擊土地方面違法犯罪的行為。對于已發生的違法擅自利用土地的地方政府行為，應該按照市場價格進行賠付。此外，應該重視和改革土地稅收制度，通過土地使用權的保有環節統一征收房地產稅，抑制過度占用土地的行為，維護民眾和社會的利益。

完善土地征收制度促進合理利用

土地具有公共性和商品雙重屬性，是一種可利用的資源。當前土地供需矛盾急需解決，需要明確農村土地的頂層制度設計，完善征收制度，通過立法明確界定所謂公共利益的范圍。通過縮小征地的幅度和范圍，限定地方政府權力的膨脹，集體土地征收應該參照國有土地征收現有的辦法，通過列舉和概括兩者相結合的模式，既能體現前者的公益性，又不至于限制公共利益的發展性。此外，應該明確集體土地征收補償的原則。當前國際上流行的做法是實行完全或公平補償，既通過客觀存在的土地價值，而確定補償的價格機制。從土地本身的屬性分析它應該包括自然、經濟、心理甚至社會屬性。因此，在征用集體土地的過程中，其補償機制也應該要進一步拓寬，除了考慮一次性貨幣補償之外，還可以嘗試采用就業社保股權等補償機制，通過在城鎮化過程中，讓農民擁有尊嚴、有保障、有股權的模式確保補償機制的公平性和合理性。要想確保公共利益網和大眾化的利益就必須，考慮每一個集團成員均有自己的代表話語權，通過充分的參與，才能保證公正、公平、公開，這需要以嚴謹的程序制定為基礎，如果在土地征收過程中違反了正當有序的原則那么土地資源就難以得到有效的配置。當前我國土地管理辦法的實施條例明確提出了征收補償的公告程序，但是該程序只規定被征收人具有受領權，但沒有規定其參與調查和審查的程序，而且也沒有監督權和異議權。因此，在我國應該考慮把調查和審查程序作為一個先決前置程序，并賦予被征收人應有的知情權、參與權和異議權，由人民法院實行司法上的監督，賦予農民應有的補償機制談判權利。

完善農業扶持政策制度，確保土地節約集約利用的長久有效性。當今農業在投入成本，風險方面均進入了高發時期，必須加強對農業體系的保護，實現土地資源的最優化配置和高效利用，使農民的收入得到不斷穩定地提高，只有這樣才能符合農業可持續發展的目標。通過健全農業支持和保護制度，首先，要加大對農業力度的支持，通過穩定的財政資金支持穩定增長機制。使得每年的財政支持農業投入，國家固定資產投入，政府土地讓出讓收入均明顯呈現增高的趨勢。第二，需要改變農業的保護方式，提高其生產能力。農村土地的節約集約利用主要通過在基礎設施上的投入以及科技的投入來體現，通過改善生產條件激發科技元素來實現合理的農業生產要素的配置，提高綜合能力市場競爭力，加強現代農業轉變的比例和幅度。第三，是建立當代的農業保險制度以減輕農業的生產風險，我國農業自然災害頻發，難以保證農民穩定的預期收益。要建立健全農業保險機制，可以考慮政策性保險和商業性保險互為補充的保險體系。政府在農業保險體制中應該在補貼經營管理費用以及農業巨災風險基金等方面予以一定的支持和保護。

土地是一國之根本，我國正處在社會主義發展的關鍵階段。農村土地的集約節約利用是目前土地使用政策的核心和最主要內容。政策和市場手段是落實集約節約使用土地的主要管理方式。政府和企業都要樹立集約使用土地的觀念，提高土地利用效率，保證經濟社會的良好可持續發展。

（作者單位：中共福建省委黨校/福建省行政學院 ）