我國社工機構發展模式及比較*

顧　湘（1.復旦大學社會學博士后流動站，上海200433；2.上海海洋大學人文學院，上海201306）

我國社工機構發展模式及比較*

顧湘1，2
（1.復旦大學社會學博士后流動站，上海200433；2.上海海洋大學人文學院，上海201306）

我國社會工作機構經過10年的發展已經形成了政府運作為主型、政府與社會組織結合型、社會組織運作為主型、企業參與社會工作型等多種模式，然而各模式特點不同，均有利弊，尋求恰當發展模式是我國社工機構突破競爭壓力、獲取可持續發展動力的必由之路。該文在總結當前具有代表性的社工機構發展模式的基礎上，運用比較分析的方法，探討不同類型社工機構發展模式在運作機制、自主性、代表性、專業性方面的差異，建議從進一步建立健全社工機構運行機制、漸進增強社工機構自主性、不斷強化社工機構自身能力建設等方面對各類模式進行完善。

社工機構發展模式比較分析

自黨的十六大提出“建立一支宏大的社會工作人才隊伍”以來，我國社會工作機構在規模、速度以及從業人數上都有了迅猛發展。社會工作機構的產生與發展，既是政府社會管理理念與方法變革的重要體現，也是社會工作本土化的重要組織與制度實踐，作為我國社會管理創新的重要組成部分，發揮著越來越顯著的作用。社工機構屬于非營利組織，其發展普遍面臨著資源與能力的雙重約束，“官民二重性”顯著，走怎樣的發展模式也成為學界與業界爭論的焦點。因此，比較與總結當前具有代表性的社工機構發展模式，有助于人們更深入地理解和認識社會工作嵌入本土實踐的過程，有助于相關政府部門“加強和創新社會管理”的實踐，為破解當前社工機構發展困境，實現十八大提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制提供有益的參考。

一、各類社工機構發展模式總結

從我國第一家社工機構建立至今已經有10年的時間，在各地政府大力推動下，各類型社工機構如雨后春筍般應運而生，有學者按照區域總結出“上海模式”、“萬載模式”、“深圳模式”、“廣州模式”、“珠海模式”等，筆者發現這些模式都是相互借鑒且動態發展著的，從靜態的視角進行總結和分析存在人為割裂的問題。在我國現行體制框架下，任何社工發展模式都離不開政府的支持，政府在社工機構生成、發展的過程中起著不容忽視的作用，因此筆者按照政府的作用程度，將現行社工機構模式分為政府運作為主型、政府與社會組織結合型、社會組織運作為主型及企業與社會組織結合型4種社工機構發展模式。

（一）政府運作為主的社工機構發展模式

政府運作為主的社工機構模式行政化色彩最為強烈，以行政手段推進社工機構建設和運作，在我國社會工作發展初期起到了重要的作用。2004年初，由上海市委政法委牽頭，按照“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的總體思路，上海市成立了“三大社團”。上海的“職業社會工作處”，成為主管社會工作的職能部門，標志著民政部門作為社會工作業務主管部門的地位正式確立［1］。十七大后，北京成立了“北京市委社會工作委員會”，該委員會首先對社區服務組織進行重組，原來的社區居委會被分為社區黨委、社區服務站、社區居委會。社工委還建立了若干社會工作服務站，鼓勵招錄的社區工作者參加全國社會工作者職業水平考試［2］。國家民政系統確定江西省萬載縣為全國社會工作人才隊伍建設試點縣，首創性開展了農村社會工作，縣、鄉、村及村落社區建立了4級相互聯系的社工網絡，并由江西省民政廳牽頭，在萬載農村地區建立了8個實習基地［3］，有針對性地解決省內高校社工專業師生缺乏實習基地的問題，增加了專業實訓的實踐機會。社工專業師生組織開展了卓有成效的農村社會工作，在豐富脫貧致富信息、技術、資金及文化生活等方面為當地農村提供了思路和支持。

（二）政府與社會組織結合的社工機構發展模式

政社合作模式，即在政府與社會組織共同推動下成立社工機構。2007年初，浦東新區民政局牽頭開展在社區積極培育專業社工組織的工作，部分高校社會工作院系也開始尋求與政府的積極合作互動，嘗試借助政府的資源優勢，積極打造實習基地，深化社工實務工作研究，參與更廣泛的社會服務，推動社會工作專業化和職業化發展。2012年《上海市“十二五”社會工作人才隊伍發展規劃》，將實施“百家社會工作機構成長項目”列入其中，明確指出，要“完善對社會工作機構的孵化、培育、能力建設等項政策”，要“力爭培育100家左右的社會工作專業機構”，要“大力培育發展社工事務所等專業社工服務機構，使之成為社會工作者開展專業服務的主要平臺和載體”。上海依靠街道的強力推進，吸引社工機構進入街道，以其靈活的服務能力開展各項社區公共服務，這說明社工機構并不是政府行政體系的點綴。到目前為止，“社工事務所”等專業社工機構不斷孵化成功，此類專業社工機構是獨立于政府行政體系之外的第三方機構，源于民間的特性使得該類社工機構能夠在承接政府購買服務的同時，最大限度地保持社工機構自身的專業性、獨立性。市場需求決定了這些社工事務所等專業社工機構服務的業務和方向，有利于形成良性競爭、市場調節的局面，對社工事務所的服務項目設計，滿足市場需求提出了更高的要求，推進了其專業化發展。

（三）社會組織運作為主的社工機構發展模式

該模式是與政府運作為主的社工機構發展模式相區別的，民辦社工機構是其運作主體，即由民間人士發起成立的組織機構，其根本任務是為社會提供專業社工服務。從2009年《民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知》出臺，至2012年11月底，我國已有1000多家民辦社工機構相繼成立，為當地群眾提供專業社工服務。服務內容包括民眾生活服務、民族團結、社區各類服務、犯罪矯正及心理救助等領域，廣東省的深圳市和廣州市是該模式的有力踐行者。早在2007年10月，深圳市就確立了將社工機構的民間運作作為最基本的制度要求，設立了“競爭性購買”方式，即由政府作為供給方提供社工服務崗位，民辦社工機構作為需求方參與競標，中標的機構負責聘請社工提供專業服務。這種競爭性購買方式，為民間社工機構注入了活力，激發了大家參與的積極性，有效地避免了委托、協議等方式可能產生的尋租等問題。中標的社工機構負責社工招聘，崗位費用則由政府打包支付給中標機構，增加了社工機構社工管理的自主權。廣州的草根社工機構在高校參與、政府支持的大背景下迅速崛起，其運作方式是以項目管理的模式提供服務，在政府購買服務的過程中采用了項目化國際運作方式［4］，即通過細分，將社工服務拆分成若干項目，進行招投標或者用其他的市場運作方式吸引專業性社工機構有選擇性地參與購買，并積極爭取國際基金。

（四）企業與社會組織結合的社工機構發展模式

該模式主要是基于對就業者的職業福利和工作、生活質量的關注，為其提供專業化服務，即運用社會工作的理念與方法主要在企業內外從事員工的生產適應、環境協調、福利保障、職業生涯發展的管理工作，其目的是在員工職業與福利發展的基礎上提升企業效率。珠海市于2008年12月，建立了珠海市協作者社會工作教育推廣中心，這是全國首家立足于工業區的民辦企業社工機構［5］，其運作特點是三方協作滿足工業區企業、員工和居民不斷增長和變化的社會服務需求，即由政府購買社工服務，企業提供資金、場地等資源，社會組織主持專化業運作。在工業園區內，珠海協作者建立了獨立的開放式公益服務中心，服務對象為園區所有企業、員工及本地居民，定期召開園區管理部門、企業與社工機構多方協調交流會議，增強園區各方對企業社工服務的理解和支持，突破了傳統企業社會工作的局限，探索出政府、企業、社工機構三方合作的本土企業社會工作發展經驗。

二、各類社工機構的發展困境與不足

以上4種社工機構發展模式生成的背景不同，其運作機制、機構的自主性、代表性與專業性等方面也有顯著區別，在發展過程中面臨的困境和問題也不盡相同。

（一）社工機構運作機制方面

政府為主運作型和政府與社會組織結合型的社工機構，是新時期官辦或者政府強力推動組建的非政府性質的社工機構，如上海的三大社團等。這些社工機構隨著政府主動尋求新的社會管理和公共服務的方式應運而生，與主管部門聯系緊密，在發展中不可避免地帶有一定程度的行政化傾向。在社會發展慣性作用下，有著相對完備組織體系的這兩類社工機構優勢是比較明顯的，在社會秩序井然的情況下可以有效地服務于社會需要。由于群眾熟悉和對政府的信任，遇到重大社會問題有較強的社會動員能力，這使得以上兩種社工機構發展模式仍有較大發揮作用的空間［6］。但是，現實政府機構中存在著不同程度的官僚主義作風，嚴重影響了這兩類社工機構的正常運作，常常導致社工服務延誤，或者因為追求政績而偏離了社工服務目標。在市場化改革逐步深化的條件下，行政性強的社工機構發揮效能的空間可能會受到一定的局限。

社會組織運作為主型和企業與社會組織結合型的社工機構模式，雖然也要依賴政府的支持和扶持，但行政直接干預較少，該兩種模式的發展路徑都是自下而上且循序漸進，強調了規范化、制度化和專業化，充分發揮了民間組織的力量，達到民間組織與政府優勢互補的效果，具有厚積薄發的優勢，有利于運用靈活多樣的專業方法解決紛繁復雜的社會問題。專業社工機構踐行“助人自助”的宗旨，以其對服務對象的尊重和全心全意的服務贏得信任。且民間身份對促進溝通和理解，緩解政府和相關單位與利益受損者或群體之間的緊張關系，抑制事態惡化有較好的效果，但是其缺陷也是明顯的。目前，保障我國民辦社工機構健康發展的體制、機制尚未建立［7］，民間機構培育存在短視問題，容易夭折或者轉變機構性質發展成營利性組織，如深圳社工分布零散，依存于購買服務的單位中，社工機構之間的協作也難以有效地開展，雖然近年來出臺了一些相應政策，但我國民辦社工機構發展的外部環境和相關政策仍存在較多問題，需要構建完善、合法的保障機制。

（二）社工機構自主性方面

4種社工機構發展模式中，政府運作為主型的社工機構自主性最差，社工機構領導層完全由政府官員組成，其管理也由政府部門負責［8］。社工機構在處理與政府間關系的過程中處于被動，專業優勢難以突顯，且承擔了大量的行政性工作，易偏離發展宗旨。政府與社會組織相結合的模式自主性較差，如上海實行的“兩級政府、三級管理”體制，行政色彩濃郁，會導致各級政府無規律介入，造成多頭管理，影響社工機構功能的正常發揮。同時，機構籌資基本上靠政府劃撥，運作經費普遍比較緊張，且經費使用不可避免地受到政府約束，因此上海許多社工機構在發展過程中表現為政府控制有余，而民間參與不足，若機構想要拓展服務領域和發展范圍，阻礙較大。政府運作為主型和政社結合型，在具體的行為過程中社工機構常被行政隸屬關系束縛，如在服務項目選擇、機構員工聘用方面，常常受到不正當的行政干預。由于對政府的依賴性強，缺乏創新精神，缺乏對社會資源的整合意識與能力，且受行政區域影響，社工機構之間的資源共享或合作亦非常困難。

社會組織運作為主型的自主性較高，政府的作用主要表現在宏觀制度設計、社工服務項目供給、經費支持、社工機構培育、服務項目完成、質量監督等層面。如深圳強調社工機構與政府沒有直接的人、財、物關系，政府向社工機構購買服務，其過程透明，雙向選擇。社工機構自主運營管理，社工薪酬由社工機構參照深圳市制定的指導價支付［9］。但是由于社工機構資金來源多是依靠政府出臺的項目，競爭非常激烈，資金來源單一且不穩定，社工機構發展舉步維艱。廣州草根社工機構，遵循了自下而上的發展思路，即民間孵化，再通過民間力量促使政府參與其中，彌補了社工機構自主性差的缺陷，但是自下而上的制度創新困難重重，有較大的發展難度。根據統計，有超過50%的民辦社工機構其資金來源僅通過政府購買服務這一種方式，少于50%的民辦社工機構的資金來源能夠通過兩種及以上方式，但其中仍以政府購買服務及政府補貼為主，90%的民辦社工機構沒有自營收入［10］。

企業與社會組織結合型在一定程度上彌補了其他模式的不足，以珠海社會工作者協會為例，以企業出資、民間社會組織運作、政府購買服務作為社工機構發展的支撐，將政府、企業和民間社會組織三方有力地結合在一起，能夠為社工機構發展提供持續的動力。但是，由于這種模式強調企業投資作為主要資金來源，有可能導致社工工作偏離非營利的主旨，因此監督等機制尚需建立健全。

（三）社工機構代表性方面

服務對象的多樣化決定了社工機構代表著不同社會群體的利益，尤其是社會弱勢群體，同時還承擔著服務對象利益表達制度化載體的角色，而衡量機構價值和使命的重要標志就是社工機構代表了誰的利益。社工機構運行過程中至少涉及3個利益相關者，即出資方、會員和員工、服務對象，代表性就體現在要代表以上三方的利益并滿足其需求。從核心代表的理論上來講，社工機構更應該代表員工和服務對象，而在實踐中，政府運作為主型的社工機構實際代表性上主要偏重出資方，即政府的利益取向，對其他利益相關者的重視不足，如萬載縣農村教育基礎差，農民對社工認知度低，推廣和發展社工較為艱難，社工機構依靠政府強大的行政推動力可以取得一時的發展，但由于發展基礎薄弱，容易導致農村社會工作此后的停滯不前，沒有可持續性。同時，來自行政體系內或者擁有行政體系背景的社工人員常常容易自我錯誤定位，自視為恩賜者、機關干部，實踐中將其與受助者的平行關系扭曲成自上而下的關系，使得社會服務的積極性受到很大影響。

政府與社會組織相結合的模式也存在代表性偏差的問題。上海的政府主導型社工機構成立初期，在禁毒社會工作領域內，基于加強社會維穩和提高對戒毒人員管控水平的社會需要，禁毒社工和社區戒毒人員之間原本的服務與被服務的平行關系就經常扭曲為監管與被監管的行政關系，如果沒有充分了解和代表服務對象的利益與訴求，就不能及時、有效地為案主提供良好的社工服務，如果社工機構融入不了社區，就只能淪為政府某些社會職能的機械代理者，漸漸偏離社工機構的發展宗旨和助人自助的服務理念。

社會組織運作為主型和企業與社會組織結合型社工機構發展模式的代表性偏差較小，如草根社工機構成熟發展的廣州，有廣泛的民間力量積極參與，眾多高校參與提供最新科學理論指導和政府的支持，形成了較為穩定的三角支撐架構，社工機構逐漸進入優勝劣汰的良性循環態勢。盡管當前仍面臨諸多挑戰，但其代表性較為平衡，企業與社會組織結合型能夠很好地破除社工機構普遍存在的籌資難題，充分了解企業需求，將企業社工工作打造成企業經營管理不可或缺的組成部分。由于該模式能較大程度調動社工機構的競爭積極性，有利于整體社工機構的健康發展，其代表性也較為均衡。需要注意的是，不應過分強調運用企業注資的社工機構發展路徑，以防將社工服務發展為營利的工具。

（四）社工服務專業性方面

專業社會工作是以助人自助為宗旨，以社工價值觀為指導，建立在社工專業教育和專業培訓的基礎上，運用社工專業方法提供的一系列社會服務。我國專業社工發展的基本狀態是嵌入性發展，政府在社工機構發展上起著主導的作用，尤其是政府運作為主的社工機構，其提供的服務呈現專業化不夠的狀態，該類社工機構需要加強內涵建設。由于當前專業社工人員待遇較低等問題，政府主導設立社工站的服務模式是“社工+義工”。日常以策劃活動，擴大宣傳，塑造形象作為正常社會工作以外的投入，而缺乏對義工的系統培訓，因此目前的服務模式無法達到應有的服務質量與效果。政府購買社工服務過程中存在招投標、服務、評估等專業性模糊的問題，社工服務的專業性也隨之變得越來越模糊。從人力資源的視角看，政府與社會組織合作型模式的專業性較政府運作為主型的模式稍強，如已經具有較高的專業化理論水平的上海社工機構，其形式上的求異創新較多，而其專業實踐技術及理論與實踐相結合的能力則尚顯不足。

《民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知》的出臺為民辦社工機構的專業化發展提出了具體要求，使得社會組織運作為主型和企業與社會組織結合型模式，在機構服務專業性上明顯強于前兩類。但是由于目前社工整體工資水平相對較低，社工專業畢業生多轉行求職，社工領域從業人員中的非專業人員卻占較大比例，導致社工專業化服務質量不高，影響了民辦社工機構專業性優勢的發揮，不利于民辦機構社會公信力和專業形象的樹立。專業水平的低下，使得民辦社工服務機構難以有效地回應政府與民眾的服務需求，社會功能發揮不足，勢必嚴重影響其健康發展［7］。

三、我國社工機構發展模式思考

社工機構發展模式呈現出多樣化格局，正是響應了化解社會矛盾、解決社會問題、促進社會發展、提高社會管理水平的需求。伴隨城市化、老齡化、國際化等社會發展趨勢，社工機構發展將迎來繁榮期，社會將需要更多的社工機構，對社工服務的質量要求將呈現顯著的增長態勢。同時，社工機構之間生存與發展的競爭也將愈演愈烈。因此，無論選擇哪種類型的社工機構發展模式，都應該著眼于解決以下幾個問題：

（一）建立健全社工機構運行機制

社工機構運行制度化是社工機構生存和良性發展的前提和基本保障。政府運作為主型模式，應利用政府行政制度體系，充分發揮政府直管的優勢，抓大放小，加強自上而下的機構監管，增加透明度，提高服務效率和質量。政府與社會組織合作型模式，則應進一步健全和完善社工管理機構，形成多級社工管理體系，主管部門應盡可能地授權社工行業協會具體管理社工機構的運行，盡量杜絕直接干預，發揮社會工作者協會自管理、自組織和自服務的功能。對于社會組織運作為主型和企業與社會組織合作型社工機構，政府應將民辦社工機構發展納入到國家發展計劃之中，簡化和完善登記注冊制度，健全政府購買社工服務機制，制定差別化的稅收優惠和公益彩票基金投向政策，建立以服務購買方、服務對象，以及社會公眾滿意為宗旨的社工機構評估體系等。

（二）漸進增強社工機構自主性

社工機構的獨立性、自主性是其區別于政府部門的主要標志，其與政府關系是多元互動的，存在的基礎是優勢互補、平等合作。無論是哪種社工機構發展模式，都要求社工機構既要保持獨立性，又要尋求政府支持，尋找兩者間的平衡點。政府購買服務是當前我國社工機構的主要籌資渠道，其制度體系尚不成熟。大多數政府公共財政支出制度中沒有建立關于社會工作服務方面的財政專項，存在著資金出處與服務購買單位不統一等問題，不利于提高服務質量及監督與評估。正確的做法是確立分類服務購買等多元購買方式，擴大社會捐贈應用范圍，鼓勵將其適用于社會工作領域，并出臺相關法律規范工作程序。如政府運作為主型和政府與社會組織合作型社工機構，政府采購其項目宣傳、項目倡導等實施工作；社會組織運作為主型和企業與社會組織合作型社工機構，具有較為靈活的工作節奏和貼近需求人群的明顯優勢，政府可以按照服務對象的需求，向其直接購買服務。較好的做法是將市場作為資源配置的主要手段，通過公開競標等方式，將有限的服務資源和資金引向最優配置，建立疏通供需市場與當地政府的渠道，提升社工機構的自主性。當然，除了合同外包的購買方式以外，還可以采取使用者付費、憑單制、補貼制等多種靈活的方式資助或購買。社工機構自主性的突出表現是經濟上的獨立性和拓寬籌資渠道，突破政府購買。企業與社會組織合作型的社工機構發展模式是一種有益探索，政府應允許和鼓勵社工機構積極與企業合作，為其提供有償服務，但要設置約束條件，要求收費標準與服務對象的支付能力和服務質量相適應。對于可能會出現的市場化風險，要制定好分類管理和風險規避制度。

（三）不斷強化社工機構自身能力建設

為了加強專業能力的建設，提升社工人員素質，提升社工機構的自我管理能力、資源整合能力和對外合作等能力，各類社工機構都不同程度地采取培訓、講座、外聯交流等方式。社工機構專業化，既包括提高社工人員專業化服務能力，也包括從機構宗旨、服務理念到服務技巧、服務方式、服務內容以及內部管理的專業化。具有政府背景的前兩種社工機構在專業社工崗位不足的情況下，應內涵挖潛，建立義工培養模式，對現有義工和社工人員采用崗位培訓、知識更新培訓等方法，增強其專業化程度，使其在項目運作上專業特色更加明顯。社工機構專業性的不斷提升，需要長期不斷地研究和投入，社工機構發展策略應從偏重粗放式轉向注重集約式。要打造學習型組織，在機構內部建立技術研發部門，不斷夯實和提升專業服務技能，實現機構的長期發展目標。對有民間背景的后兩種社工機構來說，除了不斷強調機構宗旨，強化機構服務理念，創新內部管理模式之外，專業社工隊伍的建設應該是重中之重。改變目前社工工資待遇過低的現狀，通過各種激勵，廣泛地吸納優秀社工專業人才。加強崗前專業培訓，進一步提高機構服務質量。完善專業督導制度，建立完善的內部管理制度體系，注重人才培育，尤其是社工機構職業經理人的培養，不斷提升社工機構專業化水平。

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［Abstract］After 10 years of development in China，the social work agencies have already formed a variety of models，including the government operation model，the model of combinations of the government and social organization，social organization operation model，and the model of enterprise participating in social work. However，the different characteristics of each mode both has the advantages and disadvantages.To seek an appropriate development model is a necessary way for the social work organization breakthrough the competitive pressures and achieve the sustainable development power.On the basis of summarizing the current development model of representative social work organization，this paper discusses the differences of different types of social work organization in operational mechanism，autonomy，representative and professional through the comparative analysis method，and puts forward the suggestions including further establish and improve the operating mechanism，gradually strengthen the autonomy of social work organization，continuously strengthen their capacity-building，so as to perfect all kinds of development models.

［Key words］social work organization；development model；comparative analysis

Development Models and Comparison of Social Work Organization in China

GU Xiang1，2
（1.School of Social Development and Public Policy，Fudan University，Shanghai，200433，China；2.College of Humanities，Shanghai Ocean University，Shanghai，201306，China）

本文系中國博士后科學基金第55批資助項目“市場導向的邏輯：上海社工機構發展研究”（項目編號：

KLH3548022），上海市教委科研創新項目（項目編號：13YS055）的研究成果。