中國新聞發言人制度起源與發展

■　王彩平

中國新聞發言人制度起源與發展

■王彩平

近年來，我國的新聞發布制度逐步建立，政府新聞發布工作取得了長足的進展。尤其是突發事件的新聞發布，各級政府和各個部門往往都能夠在事件發生的第一時間舉辦新聞發布會，發布新聞、解疑釋惑。不僅有助于加強政府工作的透明度，而且有助于積極引導社會輿論，使其朝著有利于解決危機的方向發展，對于維護政府形象與聲望、促進社會穩定與經濟發展發揮著十分重要的作用。

外交部新聞發言人華春瑩

中國新聞發言人制度建設的歷程

原國務院新聞辦主任趙啟正曾經說過：“新聞發言人不是自然人，他應該是一個制度人。因為在他的背后，有一套制度作為支撐。”回顧新中國以來中國新聞發言人制度的發展歷程，可以分為空白階段、起步階段和飛速發展三個階段。

空白階段（1949年-1979年）

1950年，新中國中央人民政府政務院發布《中央人民政府政務院關于新聞秘書工作初步經驗的通報》，提倡各部委學習內務部經驗，做好新聞發布工作。不過，受歷史條件的局限，從新中國成立以來到上世紀80年代，由中國政府舉辦的新聞發布會的次數并不是很多。其中較有影響的是陳毅外長舉行的幾次新聞發布會和日內瓦會議期間中國代表團舉行的新聞發布會。因此，在這一歷史時期，中國新聞發言人制度建設基本處于空白狀態，沒有太大進展。

起步階段（1980年-2002年）

1980年9月29日，中國政府舉辦新聞發布會，時任全國人大常委會副秘書長曾濤就五屆人大常委會第16次會議決定成立特別監察廳和特別法庭，審判林彪、江青反革命集團案10名主犯的問題進行新聞發布并回答中外記者提問。同年，中國政府還召開新聞發布會，向國內外公布了1979年11月25日發生的“渤海二號”沉船事故的調查情況和處理結果。1982年，中央對外宣傳領導小組起草了《關于設立新聞發言人制度》的請示，經中央書記處批示同意，于1983年2月同中宣部聯合下發《關于實施“設立新聞發言制度”和加強對外國記者工作的意見》，要求對外交往較多的國務院各部門建立制度，定期或者不定期地發布新聞。國家統計局、外經貿部、國臺辦等部門發言人也逐漸走上前臺。1983年3月1日，時任外交部新聞司司長的齊懷遠向中外記者宣布：中國外交部從即日起建立發言人制度。1983 年4月23日，中國記協首次向中外記者介紹國務院各部委和人民團體的新聞發言人，正式宣布中國建立新聞發言人制度。

之后，中國新聞發言人制度開始穩步發展，由國務院新聞辦牽頭，以記者招待會為主，新聞吹風會、集體采訪和發表談話等多種形式為輔的新聞發布形式逐漸完善起來，每年舉辦的政府新聞發布會由幾場、十幾場逐步發展到三、四十場。

飛速發展階段（2003年至今）

“非典”之后，中國新聞發言人制度建設進入了飛速發展階段，政府新聞發布工作取得了很大進展，主要體現在六個方面。

一是三個層次的新聞發布體系基本形成。2003年的“非典”事件對于推動中國新聞發言人制度建設起到了積極作用，是中國新聞發言人制度發展歷程中的一個標志性事件。“非典”之后，中國新聞發言人制度建設取得了突飛猛進的發展，到2004年底，我國國務院新聞辦公室、中央各部委、省級人民政府三個層次的新聞發布體制已基本建立并日趨完善。

二是新聞發言人隊伍不斷壯大。目前，全國范圍內一支新聞發言人隊伍不斷成長壯大。國務院各部門、全國人大、全國政協、高法、高檢等近90個部門和機構都已經設立了新聞發言人，31個省區市人民政府也設立了新聞發言人，黨委新聞發言人也開始走上發布臺。

三是重大政策、突發事件新聞發布取得新突破。“非典”之后，新聞發布工作引起黨和政府的高度重視，接連出臺了一系列與之相關的政策、法規、條例。如2003年5月11日國務院第七次常務會議通過的《突發公共衛生事件應急條例》，規定國家建立突發事件的信息發布制度；2004年9月，黨的第十六屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，明確提出要“重視對社會熱點問題的引導，積極開展輿論監督，完善新聞發布制度和重大突發事件新聞報道快速反應機制”；以及2007 年11月1日起正式施行的《突發事件應對法》和2008年5月1日開始實施的《政府信息公開條例》等，都有力地推動著我國政府新聞發布工作走上法律化、制度化、程序化的軌道，重大政策、突發事件新聞發布取得重大突破。

四是軍事信息和黨務信息發布邁上新臺階。目前，國防部每月定期召開新聞發布會，突發事件發生后，軍隊也會積極主動地進行新聞發布。2009年，黨的十七屆四中全會首次明確提出“建設黨委新聞發言人制度”，2010年，中辦下發26號文件《關于建立黨委新聞發言人制度的建議》，截至2010年年底，黨中央13個部門單位、31個省區市和新疆生產建設兵團黨委的新聞發言人全部“就位”，各省會城市和計劃單列市也設立了黨委新聞發言人。

五是新聞發布形式更加靈活多樣。除了傳統的記者招待會、新聞吹風會、組織記者集體采訪或接受記者單獨采訪等新聞發布形式之外，適應新媒體時代的需要，網絡新聞發布逐漸成為政府信息發布的主要形式。2009年，云南首次召開網絡新聞發布會，廣東、貴州、河南、四川等地“網絡新聞發言人”也紛紛亮相，“網絡新聞發言人”迅速從“新名詞”走向“常態化”。

六是新聞發布機制不斷規范。在機制建設方面，近年來，針對新聞發布工作的需要，輿情搜集和研判機制，口徑準備機制，信息通報和協調機制等，都逐步開始建立。

中國新聞發言人制度存在的問題

從無到有，從不規范到日趨完善，中國新聞發言人制度的建立，對于推動中國政府的新聞發布工作功不可沒。目前，新聞發言人在中國當代社會生活中發揮著重要的傳遞信息和引導輿論等作用。2011年8月，《南方都市報》記者通過檢索公開報道的新聞發現，“后非典時代”我國首次公布的62個中央部委的75名新聞發言人中，目前僅8人“留守”，首批“名嘴官員”消失殆盡，在這75名部委新聞發言人中，從來沒有以“新聞發言人”身份發布新聞的人有19人，占到總數的1/4。 這一報道從一個側面反映了中國政府新聞發言人不愿發言、不敢發言、不會發言的現象，由此反觀中國新聞發言人制度，雖然從總體上來說這一制度已經建立起來了，但客觀上，還是存在著法律法規不完善、協調機制不健全、專業化水平不高等問題，值得引起高度重視。

一是法律法規不完善。

中國新聞發言人制度尚缺乏明確的法律支撐。首先，制度不完善使其從滿足公民知情權的制度保障淪為宣揚政績的工具。長期以來，我國政府部門存在一種“報喜不報憂”的現象，新聞發言人制度可能會加重這一傾向。事實上，如果新聞發言人制度只是為了“統一宣傳口徑”，“樹立良好形象”，或從新聞發言人口中聽到的都是諸如“典型事例”、“成功經驗”、“形勢一片大好”、“令人振奮鼓舞”的好消息，對問題和缺點避而不談，文過飾非，那么，結果只能是堵塞公眾獲取全面信息的言路，阻礙新聞媒體輿論監督作用的發揮，新聞發言人制度也就失去了其存在的價值依托。

其次，新聞發言人制度成為“擋箭牌”，成為推諉媒體采訪、搪塞輿論的借口，造成信息壟斷。這主要表現在兩個方面，一是建立新聞發言人制度后，一些部門和機構利用這塊“擋箭牌”，所有的政府信息只由新聞發言人對外公布。這就出現了像一些記者所反映的現象，即有了新聞發言人之后，對一些部門的采訪比過去更不方便了。事實上，建立新聞發言人制度并不能免除各級政府官員向公眾披露信息、公開政務的職責，有了新聞發言人，其他政府官員就一律不接受媒體采訪了，這是對新聞發言人制度的嚴重誤讀。二是有些政府部門和機構利用新聞發言人制度的漏洞壟斷信息和真相，如需要審批和統一口徑等，就成為一些發言人“堵”和“捂”的借口。有專家指出，我國各級政府掌握著80%以上的社會信息，是媒體進行新聞采訪的重要信息源，但如果因為“信息在握”而自以為可以壟斷信息和真相，反而有可能使自己陷入被動。

再次，實施中的無法可依，監督機制的不健全，使新聞發言人在操作中具有很大的隨意性和自由度。如在突發事件發生后，新聞發言人可以選擇發言，也可以選擇不發言，發言時可以選擇向公眾公布真相，也可以選擇敷衍了事，從而使新聞發言人制度形同虛設。此外，由于新聞發言人制度在信息披露的規定方面存在著明顯的責任不對稱，作為新聞發言人，不披露信息不需要承擔任何責任，但如果他披露了，卻可能要承擔由此而來的全部后果，這就使新聞發言人傾向于沉默，傾向于不披露，傾向于不跟媒體接觸。所以，現在的新聞發言人以及政府官員都有一種普遍的心理傾向，那就是，既然不接受采訪沒有責任，而說錯了要承擔責任，那么，對于媒體或者記者，能躲則躲，能避則避。正如在中國工作了6年的《遠東經濟評論》記者孔安所說，中國的新聞發言人往往“寧肯不說，不肯說錯”。

二是協調機制不健全。

從體制的角度來看，中國新聞發言人制度中關于新聞發布的協調機制并沒有真正建立起來，深層次的結構矛盾很難得到有效解決。這種深層次的結構矛盾主要體現在以下兩個方面：

一是新聞發布主體與事件處置主體的行政級別不同，發布主體往往會因為授權不夠而出現信息傳達不暢的情況。擔任過外交部發言人和中國前駐法大使的吳建民曾介紹說，美國白宮的新聞發言人基本不離總統左右；澳大利亞新南威爾士州州政府的新聞官每天至少有八九個小時圍著州長轉。可見，新聞發言人發布信息的權威性來自于他同決策層的零距離。而我國的大部分新聞發言人由于級別有限，不一定有資格參加一些核心管理層的會議，很難準確掌握政策的決策內幕，不了解決策過程，不清楚領導意圖，導致他們所能掌握的核心信息有限，從而影響到信息發布的準確性和權威性。所以，即使被推上了新聞發布臺，也總是“底氣不足”，閃爍其詞，顧左右而言他。

二是新聞發布主體與事件處置主體的行政級別雖然一致，但由于部門之間溝通不到位，新聞發布主體掌握的信息不能滿足信息發布的需求。 比如，執行具體新聞發布任務的新聞宣傳部門與掌握決策信息的政府主管部門雖然行政級別一致，甚至比一些政府主管部門還要高半格，但是它們在體制上分屬不同部門，各司其職，彼此之間沒有一個良好的信息協調機制，容易造成溝通不力。在這種情況下，倘若溝通得當，功勞往往是政府主管部門的，而如若不成功，鞭子總是打在新聞宣傳部門的身上，對此，新聞宣傳部門感到甚是不公平。

目前，全國范圍內一支新聞發言人隊伍不斷成長壯大。國務院各部門、全國人大、全國政協、高法、高檢等近90個部門和機構都已經設立了新聞發言人。

三是專業化水平不高。

從我國政府新聞發言人的來源來看，基本上可以分為三種類型。一是“二把手型”。如有的地方要求出任新聞發言人的官員必須是部門“二把手”；二是“總管型”。通常由政府副秘書長來擔任新聞發言人，“總管型”是各級政府部門新聞發言人的最主要來源；三是“宣傳部型”。即認為媒體由宣傳部門管理，索性讓宣傳部門領導來擔當新聞發言人。此三種類型新聞發言人的確定方式符合中國國情，但缺陷也顯而易見。這三類新聞發言人都很少有媒體從業經驗，往往需要經過多次專業培訓才可以勝任這份工作，但是，現實情形往往是，剛剛培養出一個合格的新聞發言人，在任時間不長就被提拔轉崗，下一任又要從零開始培訓。比如，我國首次公布的62個中央部委的75名部委新聞發言人中，近九成的新聞發言人都離開了現有崗位，其中有26人獲提拔，占總數的35%。

專業化水平不足使我國新聞發言人的總體水平受到影響。新加坡《聯合早報》駐京首席特派記者葉鵬飛曾坦言：“遇到好的官員，既有能力又有把握，把回答問題的分寸拿捏得很好，不至于過度保守，一些可以公開的也不公開，這就讓記者頭疼，出席發布會花了兩個小時，還有來回的車程，回去后卻沒有什么可寫的。” 政府新聞發言人不是一個表面化的符號，而是制度安排上的一個疏通者和潤滑劑，是信息發布鏈條上重要的紐帶和橋梁，如果只是為了開新聞發布會而開新聞發布會，導致很多新聞發布會不重視媒體關注重點，不考慮公眾真實需要，也不讓記者提問形成互動，將新聞發布會開成了“新聞通氣會”、“布置工作會”，那就完全失去了新聞發布會的本來意義。 因此，盡快改變我國新聞發言人選拔方式，提升新聞發言人的專業素質，是提高我國新聞發布會專業化水平的必經之路。

新聞發言人“不會發言”，還直接導致在新聞發布會上安排“記托”成為一些官員逃避責任、敷衍媒體的手段。據《新快報》記者披露，在2009年3月7日云南代表團開放日的記者提問環節前，工作人員給相熟的記者一份列有問題的采訪提綱，并提醒記者按問題序號提問，40分鐘的記者會里，所提問題無一涉及云南最受關注的“躲貓貓”事件，僅有涉及東盟合作、教育改革、生態環境等宣傳本省的事項，且回答者準備充分，甚至埋頭念稿，一問一答，“內定”痕跡明顯。

在新聞發布會上，為了在答問的開始階段活躍一下場內氣氛，也為了把想重點發布的信息通過答問的方式說出來而不必占用開場白很有限的時間，可以事先安排少量記者提問，這種安排某些時候還有利于調節節奏，避免在一些問題上糾纏。但安排“記托”也容易帶來一些問題，如客觀上減少了其他記者的提問機會，容易使發布會流于形式，缺少發布會特有的挑戰性和現場回應的氣氛等等。最值得引起注意的是“記托” 可能成為新聞發言人掩蓋自己不會與記者打交道，缺乏應對記者經驗和能力的工具。所以，新聞發布會安排“記托”的提問盡量要少，安排的提問一定要有新聞性，有意義。

（作者系國家行政學院副教授）