社會工作介入居家養老服務的項目化實踐研究

馬貴俠,葉士華

(合肥工業大學馬克思主義學院，安徽 合肥, 230009)

社會工作介入居家養老服務的項目化實踐研究

馬貴俠,葉士華

(合肥工業大學馬克思主義學院，安徽 合肥, 230009)

立足合肥市社會工作介入居家養老服務的項目化實踐，提出“政府+社會工作服務社”的居家養老層級化運作框架。社會工作以項目化的服務方式介入居家養老具有三大特殊優勢：提供個案管理式綜合養老服務、設計多元化服務項目為社區老人匹配品牌化服務、有力整合和使用社區內外養老服務資源。持續推進社會工作介入居家養老服務應該從強化社區為老服務教育、倡導“自助互助”式養老、加強社工機構能力建設、完善政策法規支持等方面著手。

社會工作；居家養老；優化策略

一、研究緣起和研究綜述

當前，在人口不斷老齡化、高齡化，家庭結構小型化與家庭養老服務功能弱化的背景下，政府部門與學界經過多番探索，普遍認為居家養老是最契合我國現實狀況及文化傳統的養老方式。2013年修訂實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》提出“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”。然而，由于居家養老方式存在老人居住分散、養老服務資源分散、自身資源整合力非常有限等問題，如何提升居家養老的整體水平，建立適合我國國情的社會養老服務體系成為學術界研究的新焦點。

綜觀當前居家養老的研究領域，仍主要集中在內部主體因素與外部客觀條件兩個層面。其中，內部主體因素的研究主要包括服務主體、服務方式、服務內容與服務對象等方面。從服務主體研究出發，有學者強調政府在居家養老中的引導推動至關重要。[1]有學者則認為居家養老應該是多元主體共同承擔養老任務 。[2]從服務方式來看，學界將目前我國居家養老服務方式概括為“政府主辦，層級聯動”,“政府主導，非營利性組織參與提供”,“政府購買，市場化運作”這三種中的單一方式或多種方式共存的服務局面。[3]在服務內容方面，有學者提出養老不單單是經濟供養，生活照料、醫療保健和精神慰藉等方面的基本內容也是不可或缺的。[4-5]從服務對象需求對接來看，居家養老服務一定要契合老年人自身的需求，實行自助養老為主，居家養老與社區相關支持為輔。同時，對特殊老人的養老要尤為關注，如失獨老人的居家養老服務，更應該根據老年人需求側重于“精神贍養”[6]。對居家養老外部客觀條件的研究主要包括資金來源、政策法規、評價體系等方面。從資金來源考察，研究認為目前我國居家養老服務資金來源主要包括個人出資、政府資助和企業等社會資源資助這三類或是三類的組合。[7-8]在政策法規層面，有學者提出城鄉居家養老應根據環境的不同出臺與其相對的政策來扶持居家養老發展。[9-10]在居家養老評價體系的研究上，由于缺乏相應的對居家養老評估的指標體系，一直以來居家養老的各種模式究竟運作得如何難以得到普遍驗證。雖然有學者進行了這方面的探索，嘗試建構居家養老服務績效評估體系，但由于地理、文化、觀念等諸多限制，不具有普適性。同時，在政府購買服務類型的居家養老模式中，因為沒有良好的機制對非營利服務組織進行評估，導致非營利組織在居家養老服務方面的貢獻得不到社會認同。[11-12]在社會工作介入居家養老的研究方面，有學者分析了社會工作介入居家養老服務的必要性、作用與困境，如廖鴻兵、李斌分析了社會工作介入社區居家養老服務的必然性。[13]張會瑩從積極老齡化的維度出發，探討了社會工作介入社區養老的作用與困境。[14]綜上所述，我國居家養老服務研究雖然取得了一定的成果，但是在居家養老運作模式、居家養老服務方式等領域仍然欠缺更深入的研究。尤其在社會工作介入居家養老服務的角色定位、服務框架以及具體的介入方式與方法上缺少深入研究。本文依據安徽省合肥市的居家養老運作實踐，探究社會工作介入居家養老服務的新框架與新路徑，探索符合區域性發展特色的以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。

二、社會工作介入居家養老服務的新框架

目前，社會工作介入城市居家養老服務是一種全新的嘗試。由政府購買居家養老服務項目，社會工作服務機構來運營的“居家養老，政府買單”服務框架模式在上海市靜安區、寧波海曙區、南京市鼓樓區已經運作并且取得了較好的服務效果。有學者認為在政府購買社會工作服務機構養老服務的模式中，政府應承擔管理、規劃、推進、監督四個方面的職能。[15]應鼓勵社會組織積極參與居家養老服務，政府則進行跟蹤監督，并提供指導。這樣，一方面有助于我國基層社會管理體制創新，有利于提高政府服務效能，提升居家養老服務專業化水平；另一方面，有助于我國養老服務類社會組織的培育和發展。

在合肥市社區綜合管理改革大背景下，合肥市包河區、蜀山區大力試點社會工作介入居家養老服務，并逐步將社會工作機構納入政府提供居家養老服務的框架體系中，形成了較為穩定的新型居家養老服務框架體系。自2009年11月至今，合肥市民生社工服務機構在蜀山區已經承接了轄區范圍內10個街鎮園社會工作服務中心和18個社區社會工作服務站，擁有職業社工20名，開展的服務領域涉及養老、計生、殘障、兒童、社會救助等。打造了“居家養老送餐中心”“家政便民服務站”等品牌化居家養老服務項目①。自2012年底成立以來，合肥市愛鄰社會工作服務社承接了合肥市包河區的居家養老服務平臺項目、社區社會組織孵化項目、社區居民自治項目。居家養老項目是愛鄰社會工作服務社開展的主要服務項目，由合肥市愛鄰社會工作服務社組織專業社工團隊，在包河區范圍內負責社區五類特殊老人(高齡獨居、重病大病、殘障失能、低保特困、孤寡失獨)的養老服務項目設計、服務開展、志愿服務引導與公益服務資源整合。整體而言，該市社會工作服務機構介入居家養老服務的運作框架如圖1所示。

圖1 “政府+社會工作服務機構”的城市居家養老層級化服務框架

如圖1，區民政局建立居家養老信息化服務平臺，通過公開招標形式委托社會工作服務機構承擔居家養老信息平臺項目運作。社會工作服務機構承擔的具體服務包括：居家養老信息化平臺建設(協助組織裝修、硬件購置、軟件開發)、社區老人基本信息采集錄入、社區居家養老服務資源整合(志愿者團隊管理、服務商加盟)、組織開展居家養老服務、支持建設街道居家養老服務中心、社區居家養老服務站。

在具體運作中，區居家養老服務中心與街道居家養老服務中心、街道下轄各社區居家養老服務站共同構成三級居家養老服務體系。包河區居家養老信息服務中心負責建立居家老人信息檔案、居家養老服務加盟商數據庫，負責居家養老服務呼叫派單管理、居家養老專業技能培訓、居家養老互助志愿服務指導、居家養老個案家庭訪視服務；街道居家養老服務中心負責老人信息核實，負責轄區內居家養老服務機構加盟推薦；社區居家養老服務站負責社區老人信息采集，負責開展居家養老互助志愿服務，并推薦轄區內居家養老服務機構的加盟商。

社會工作服務社的居家養老服務流程包括：(1)社區老人通過語音網(服務熱線)或者社區居家養老服務站通道提出服務需求；(2)由居家養老信息化服務中心根據老人需求進行區域、行業、項目匹配，然后進行服務派單和組織救援活動；(3)專職社工、社區志愿者或社區加盟服務商接單并聯系社區老人，安排專業服務人員上門提供服務；(4)服務中心在24小時內按照標準流程回訪老人，了解服務的滿意度及改進意見，或者由服務中心委托街道居家養老服務中心、社區居家養老服務站進行服務評估。(5)將此次服務信息自動進入客戶服務資料庫備存，并根據服務情況，對服務商進行相應評級。見圖2。

圖2 居家養老信息化服務流程圖

從“政府+社會工作服務機構”服務運作框架圖及居家養老信息化服務流程圖中，可以看到該服務體系有三點優勢。一是權責明晰，避免服務主體混亂交叉。從框架圖和流程圖中可以看出，政府主導購買服務，提供資金支持，依托社會工作服務機構進行統一規劃安排，并通過項目化操作利用專職社工、社區志愿者及社區加盟服務商等提供居家養老服務，從而避免了以往因為服務主體多元反而致使服務缺失現象的發生。二是程序化和標準化運作，提高居家養老服務效率。社會工作介入居家養老服務，從服務主體、服務對象、服務人員、服務過程統一規劃，按流程進行，程序化和標準化運作，有利于提高居家養老服務效率。三是服務及時、到位。從老人提出服務到服務完成，社會工作機構以最快方式為老人解決需求，并在24小時內反饋信息，充分滿足老人需求。四是適度評估，利于服務體系持續推廣。社會工作服務社及時對所提供的服務進行歸檔整理和評級評分，有利于整個服務體系的完善以及持續化運作，避免了因為監管、促進機制不到位影響服務質量。

三、社會工作介入居家養老服務的項目化運作模式

社區服務項目化主要是按照統一規劃、各負其責、社會參與、資源整合原則，充分發揮政府主導和推動作用，整合政府、社會經濟組織和公益性民間組織資源，對與居民生活密切相關的社區服務內容，實行分類管理，共同為居民提供服務[16]。合肥市在充分借鑒深圳、廣州、上海、南京等地社區公益創投經驗的基礎上，在拓展社會工作介入居家養老服務過程中，也逐步探索了項目化運作方式。該項目化運作模式已初見成效，項目類型、項目規模等都有了很大提高。綜合來看，其項目類型主要有三種。

(一)“政府+社會工作服務社”項目

這類項目主要是政府購買類項目。如2013年啟動的“怡養家園——失獨特殊家庭養老關懷服務項目”由中央財政進行統一撥款，安徽省社工協會進行資金分配，社會工作服務社進行具體項目運作，派出職業社工、志愿者運用專業方法為失獨老人提供專業性、全面性、及時性、社會化的服務。截止到2014年3月底，愛鄰社會工作服務社的此類服務對象近400人。②又如包河區民政局購買的“居家養老服務愛心券項目”，以居家養老服務愛心券的形式為低保、優撫等社區特殊老人提供每人每月20元的居家養老服務信息補貼和每人每月100元的居家養老生活照顧服務補貼。③還委托愛鄰社會工作服務社提供家庭訪視類和健康康復類服務。與傳統居家養老服務項目不同，該項目極大地尊重了案主的自決權，老人可以通過愛心券，由自己決定購買所需服務，而非被動接受他人所提供的服務。另外，愛鄰社會工作服務社還承接了包河區民政局的“社區社會組織孵化項目”。 截至目前，該項目已經孵化培育了約40個社區社會組織(包括志愿服務類、文體活動類、社區平臺類)，并引導這些組織開展居家養老、兒童教育、文化活動等相關服務，初步形成了一個“專業社工機構+社區社會組織+志愿者”的社區社會化服務框架。④

(二)“愛心企業+社會工作服務社”項目

該類項目，主要是由愛心企業捐贈，支持社會工作服務社開展為老服務。如“友好訪問員項目”是居家養老的基礎項目，由中國移動安徽分公司提供資金支持，民生社會工作服務社運作。民生社工服務社招募并培訓了400名社區志愿者和大學生志愿者作為友好訪問員，⑤面向合肥市主城區開展養老服務需求調查，重點了解特殊老人基本信息與服務需求并錄入居家養老信息管理系統。同時，友好訪問員會定期上門探訪老人，了解老人近期生活狀況及服務需求，為特殊老人(高齡、空巢、獨居、行動不便)提供心理援助、情感慰藉、社會救助、轉介評估等居家養老服務。截止2014年3月已經開展友好訪問450人次，了解老人的動態需求并跟進了社工服務。⑥此外，為了關懷失能、半失能老人起居生活，由愛心企業出資，委托愛鄰社會工作服務社開展了“寧養照顧之關愛失能老人項目”，及時向這類老人送去關懷照顧服務。

(三)“社會工作服務社+個人捐贈+企業贊助”項目

在這類組合項目中，由社會工作服務社牽頭倡導，社區居民、愛心企業進行資金支持，專業服務人員進行對接服務，如愛鄰社會工作服務社開展的“適老性住房改造項目”。由社會工作服務社對低保中的殘疾、失能、高齡獨居等困難特殊老年人進行需求調查，然后通過組織倡導形式，發布需求信息，為這些老年人住房進行安全性改造、無障礙改造、整潔性改造等服務，截止2014年3月，為85戶老人提供了住房改造服務。⑦

總體而言，社會工作服務社以項目化運作的模式提供居家養老服務的突出性優勢表現在三個方面。一是，將社會工作介入城市居家養老服務納入項目化運作，從服務本身來說會使服務目標更加明確、服務過程更加清晰、服務結果更加直觀，有利于居家養老服務理念推進。二是，項目化運作不僅有助于政府準確定位老年群體需求，還在一定程度上避免了社會工作服務機構行政化傾向，有利于社工服務機構實現社會服務資源與城市居家養老服務匹配。三是，城市居家養老服務項目化運作也有助于社會工作服務機構以更為規范、科學的項目管理與服務吸納更多愛心企業加入履行企業社會責任的行列，從而促進城市居家養老服務資金來源的多元化。然而，在看到項目化運作養老服務成效的同時，還應該審視其不足。以合肥愛鄰社會工作服務機構為例，在執行服務項目過程中，由于服務機構自身服務能力有限，致使項目耗資成本較大；由于資源籌措途徑欠缺，導致項目資金缺口難以填補，項目難以持續；而政府、企業公益項目較少，導致自身項目種類無法繼續拓展、擴大等問題也是后期應當重視的。

四、社會工作介入居家養老項目化服務的優勢解析

從以上對社會工作介入居家養老的新框架、項目化運作解讀過程中可以發現，社會工作介入居家養老服務具有鮮明的特點和優勢。

(一)提供個案管理式綜合養老服務

在城市居家養老服務中，社會工作者通過大量的需求調查，能夠充分地掌握社區老人的身體和經濟狀況、家庭關系、心理和情緒等各方面的信息，有效地避免了“大一統”和“一刀切”。根據老人的需求信息，為每位服務對象建立服務檔案，有針對性地設計服務項目或提供個案服務。社會工作者既可以承擔老年人日常生活照料，為老人提供健康康復方面的信息和服務資源，也可以通過個案訪視與老年人互動交流，開展心理輔導與精神慰藉服務。同時，對于家庭經濟困難的老人，社工還可以積極聯絡社會資源，尋求社會支持。另外，社工還積極倡導、扶持各類社區社會組織，引導社區社會組織開展社區服務。

(二)設計多元化項目為老人匹配品牌化服務

從合肥市本土實踐中可以看出社會工作介入居家養老服務不僅包括個案或小組服務，還包括各類服務項目。通過拓展多元化服務項目，可以有效回應社區老人的個性化需求。對社會工作服務社來講，在項目執行的過程中，社會工作者需要不斷調整項目內容，完善項目管理環節，因此，項目化服務的過程，本身也是優化項目設置的過程。逐步篩選出需求量大、認可度高、服務質素優的服務項目，引導其進一步品牌化和規模化，最終實現可持續和可推廣。

(三)有力整合和使用社區內外養老服務資源

社會工作者能整合社區內外多元化服務資源，最大限度地提升資源利用率，保證服務效果。傳統的由政府提供的正式資源僅僅是其中一部分，而更多的應該是來自非正式系統的資源，包括愛心企業、社區志愿者、各類公益組織等，這些都應成為居家養老的重要資源。如，民生社會工作服務社的“友好訪問員”項目，有效地整合了社區志愿者資源，為社區老人提供了可持續、及時性的居家養老服務。另外，社區內很多服務資源并不為老年人所熟悉，社會工作者可以通過社區教育，讓社區老人熟悉并運用社區內多元化資源提升其生活品質。同時，社會工作者還可以結合自身在一線養老服務過程中遇到的問題，提出政策呼吁，間接促成養老政策的完善。

五、社會工作介入居家養老服務的展望

社會工作“助人自助”價值觀及特殊的專業方法優勢可為老年人提供優質的全方位服務，促進居家養老服務的專業化、系統化。同時，社會工作能夠整合家庭、社區及社會的養老服務資源，夯實居家養老服務基礎，搭建社區居家養老服務平臺，提升居家養老服務水平。與此同時，社會工作介入居家養老服務還存在一些瓶頸性因素，如資金短缺、政策支持缺乏系統性、養老服務類社會組織發展遲緩、社會工作服務機構專業性有待提升、職業社工資源籌措能力較弱等。如2013年愛鄰社會工作服務社月成本虧空約2.7萬元⑧，機構運營虧空主要靠機構注冊資金在補貼，缺乏穩定的捐贈收入或政府購買服務資金，機構資金缺口較大，職業社工工資待遇無法保障，導致專業人員流失嚴重，服務推廣與項目改進遭遇瓶頸。為了社會工作在居家養老服務體系更好地發揮其應然功能，可以從五個方面進行優化。

(一)持續開展社區居民教育，提升社區為老服務參與意識與參與能力

社會工作者通過開展多元化社區教育活動，促進社區居民、社區社會組織及轄區單位等多方為老服務主體之間的互動，提升政府及相關部門、公眾、服務對象對社會工作介入居家養老服務的全面了解。運用多種媒介手段加強社區層面的社會工作理念與方法的宣傳，增強公眾對社會工作介入居家養老服務的認知度。

(二)堅持需求為本，增強服務與老人需求的匹配度

老年人的個性、生活習慣、生活環境等都不同，因此對老年人進行需求摸底、需求分類是提供服務的前提之一。此外，社會工作服務機構還應當不斷探索服務項目，使服務項目更契合老年人多元化需求。如針對失獨老人，不能一味關注他們經濟層面需求，給予“愛心券”補貼等服務，而應該更多地對老年人進行常規性家庭探訪，滿足其精神方面的個性化需求，并積極與相關政府部門互動，開展政策倡導，從更深層次上回應該群體的需求。

(三)加強社會工作服務機構能力建設，打造居家養老專業化服務主體

社會工作服務機構要加強能力建設，實現其定位與目標的精準化；進一步明確社會工作開展居家養老服務的操作性目標，探索本土化的社會工作居家養老服務方法與技巧；進一步優化服務項目與服務流程，增強機構服務特色，探索品牌化居家養老服務模式；加強社會工作機構之間以及其他養老服務類社會組織的相互學習與交流合作，共享公益性服務資源，增強社會工作機構服務效能；加強社會工作者培訓，加快社工復合型人才成長。同時，要加強社會工作服務機構的機構治理，完善各項管理和服務制度。增強社會工作服務機構的資金籌措能力，拓展居家養老服務項目的申請渠道，依托科學、規范的服務項目來吸納企業的公益服務項目支持，探索公益營銷體系，拓展社會服務資源。

(四)將社會工作“助人自助”的理念融入居家養老體系

通過社區宣傳與倡導，讓社區老人形成健康、積極的社會心態。社區照顧模式的一個重要理念在于促進需要照顧者的“正常化”。“正常化”是雙向過程，即追求正常化生活和提供正常化生活的環境。[17]從社區老人自身來說，“正常化”意味著社區老人積極地應對老年生活。如國內有很多社區開展了“時間銀行”互助養老模式，社區老人之間互相照顧，既滿足了自身的需求，又拓展了社區社會資本，營造了互相關懷的社區氛圍。[18]

(五)持續完善與細化政府購買居家養老服務的相關政策

政府養老服務的相關政策將直接影響居家養老的發展。在政府購買居家養老服務的過程中，應確立健全政府購買居家養老服務的法定流程與操作性指標，明確政府購買居家養老服務的范圍、服務項目、服務流程。同時，建立科學的評估指標和評估體系，加強政府對社會工作服務機構的考核與評估，以確保居家養老服務的質量。在合肥，雖然政府為加快社會組織發展、居家養老服務建設方面出臺了“1+4”文件以及相關補貼措施，然而其政策中對于居家養老評定標準、流程仍有待進一步完善。

注釋

①②③④⑤⑥⑦⑧數據為作者調查所得。

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(文字編輯:鄒紅 責任校對：賈俊蘭)

2015-04-07

馬貴俠(1978—)，女，漢族，中國科學技術大學公共事務學院在讀博士，講師；主要研究方向：公益新媒體，社會組織發展與評估研究。

馬貴俠,葉士華.社會工作介入居家養老服務的項目化實踐研究 [J].社會工作與管理，2015，15(6):35—40.

C916

A

1671-623X(2015)06-0035-06

■ 基金課題：安徽省教育廳人文社科重點項目“社會協同視閾下安徽社會組織培育與發展研究 ”(JS2014AJRW0108)。