空港經濟區規劃與建設的探索——以潮汕機場為例

黃儀榮 邱 彬

0 引言

在全球化、信息化浪潮的影響下，現代意義的機場已不僅僅是單純的旅客交通和貨物運輸設施了[1]，Van den Berg等（1996年）研究表明，機場所在區域已經成為越來越具有吸引力的經濟區域，成為潛在的經濟增長中心[2]。隨著機場規模擴大、客貨運量快速增長和航線網絡化，機場逐漸與區域融合，機場的聚集效應、擴散效應對周邊土地的影響不斷加強，機場周邊地區的臨空經濟高度集中，開發潛力大大提高，機場地區正從普通的空港逐漸變成具有多元化功能的空港城[3]。

地緣相近的揭陽、汕頭、潮州三市構成的潮汕都市區是粵東地區的核心區域，隨著珠三角地區改革發展規劃的頒布、海西經濟區國家戰略和廣東“雙轉移”戰略的實施，粵東地區的區域地位逐步提升，潮汕都市區的協作發展得到了實質性的推進，眾多大型交通基礎設施項目相繼落位。潮汕機場位于潮汕都市區中心位置（揭陽市揭東縣登崗鎮），是國家干線機場，距揭陽、汕頭、潮州均為20km左右（圖1）。2009年6月，潮汕機場開工建設。2011年12月，潮汕機場正式投入使用。2013年，潮汕機場旅客吞吐量突破270萬人次，在“汕潮揭”同城化發展的區域協作背景下，潮汕機場將對與機場周邊地區發展乃至揭陽、汕頭、潮州的同城化產生巨大的推進作用。

圖1 潮汕機場位置

圖2 潮汕都市區“成長三角”空間格局

1 以潮汕機場作為區域融合的觸媒

揭陽、汕頭、潮州三市相隔均僅40—50km，但是空間上的緊湊并未帶來功能上的融合，潮汕三市之間呈現“鄰近而疏遠”的趨勢。區域內的城鎮群體之間更多地表現為孤立發展，城鎮間內在的相互關系薄弱，區域發展方向也呈現離心化，三市缺乏融合發展的動力因素，無法實現區域一體化的發展。潮汕機場的建成，其交通優勢及位于三市中心點的地理位置優勢，無疑會產生巨大的向心作用，將促使汕頭與潮州市加強向這個方向發展，潮汕三市將呈現出明顯的向心特征，三個城市在機場地區實現融城發展是遠期的發展趨勢。

在“汕潮揭”同城化發展的趨勢下，潮汕機場位于潮汕都市區“成長三角”①“成長三角”（Grow th Triangle）是一種新型合作形式和經濟地域類型，一般認為，成長三角是指由幾個地理上比較接近的地區組成的小范圍的經濟合作形式，它通過這一地區的特殊政策，充分發揮經濟上的互補性和地域上的便利，建立起綜合性經濟區（李秀敏，2003）[4]。的中心位置，是實現空港地區“成長三角”的觸媒和催化劑，空港經濟區的建設與發展承載著空港地區“成長三角”的經濟引擎。擁有機場的空港地區將崛起為開發熱點地區，有力地支撐起潮州、汕頭、揭陽“成長三角”的發展格局，空港地區未來將形成以機場地區為核心、潮汕三市城區為中心的“一核、三中心”空間節點形態，并以此構建“三邊、十字軸”為骨架的網絡狀空間結構（圖2）。“成長三角”更重要的意義在于它的可擴展性，即以“成長三角”為基點，聯結區域內部的市場和資源，形成聯結各區市場以至于都市區市場的樞紐點，帶動周邊地區發展，將“成長三角”運用到更大的區域范圍內[5]。因此，潮汕空港地區的“成長三角”是可擴展的，由空港地區逐步輻射至周邊地區，形成多個成長三角組成的潮汕都市區空間發展網絡，推進揭、汕、潮三市融合發展。

2 面向實施的空港經濟區規劃建設

2.1 統籌超前的規劃戰略

為了充分發揮潮汕機場對廣闊腹地區域經濟的帶動作用和“成長三角”觸媒作用，發揮好空港的產業集聚、資源整合和輻射帶動效應，推動進“汕潮揭”同城化發展，揭陽市以“規劃先行”的理念開展空港經濟區的規劃編制工作，建設揭陽空港經濟區。揭陽市自2006年就開展了空港經濟研究及戰略規劃工作，基本確定空港經濟區的戰略定位。在空港戰略規劃的基礎上，揭陽市相繼組織編制揭陽空港經濟區總體規劃（2011—2030年）、潮汕空港經濟區城市設計等規劃。空港經濟區總體規劃確定空港經濟區范圍包含緊鄰機場的揭東登崗、炮臺、地都三鎮和一個省級開發區——揭陽經濟開發試驗區，規劃總面積234km2，把空港經濟區建設為“粵東國際門戶、區域物流樞紐、現代服務高地、高新產業基地和山水宜居新城”，并對空港經濟區的產業發展、交通組織、土地利用、生態建設、基礎設施建設等方面做出了規劃指引，以前瞻性的規劃策略指導空港經濟區的建設[6]（圖3）。

2.2 區域融合的產業布局

空港經濟區是由機場為基礎的空港城和空港相關產業集聚的周邊區域共同組成的區域，它并非行政上的概念，而是一個城市功能實體[7]。針對機場對區域內產業活動的輻射影響，可以將空港地區定義為與機場相關的4個圈層：機場（空港區）、機場毗鄰地區（臨空港區）、機場鄰近地區或到機場具有良好可達性的走廊地區（空港交通走廊沿線地區）、都會區或區域中的其他地區（外圍輻射區）[8]。

基于潮汕機場對于區域融合的觸媒作用，機場核心地區的發展將對周邊腹地產生巨大的輻射力，帶動外圍區域聯動發展。潮汕機場對潮汕都市區的核心輻射帶動也將具有圈層特征，以機場為核心，炮臺、地都、登崗三鎮組成的空港經濟區為核心圈層，揭東、潮安、潮陽、金平四區為外圍圈層，汕頭、潮州、揭陽三市為腹地圈層（圖4）。核心圈層以空港經濟區為增長極，依托空港經濟區形成以臨空港產業為主導的潮汕空港新城。外圍圈層是與空港經濟區緊密相連，為空港經濟區提供各種生產、生活服務的新興城區。腹地圈層是在機場的輻射帶動作用下，實現區域資源優化重組的潮汕都市區。在空港經濟區建設的基礎上，通過汕、潮、揭三市區域合作，逐漸使汕頭、潮州、揭陽三市建成區在空港經濟區實現對接、融合，最終形成空間連續化、職能一體化的潮汕都市區。

核心圈層以空港經濟區為核心，按照航空指向型高端制造業和臨空現代服務業的主導產業發展思路，圍繞機場、高鐵站點交通樞紐布局構建以臨空高科技產業、高端裝備制造、倉儲物流、商務休閑為4大主導產業的新型產業體系。空港經濟區內部產業布局圍繞機場也形成4個層級，分別為以空港服務業為主的空港核心層，以商務會展、保稅物流、企業總部為主的緊鄰空港層，以研發、文化創意、居住、休閑旅游為主的外圍空港城，以先進制造業、生態為主的輻射帶動層（圖5）。

外圍圈層以商貿商務、現代物流、先進制造業、休閑旅游等相關生產、生活服務業為主，主要產業組團包括中心商貿城（金平區）、潮汕濱海科技新城（潮陽區）、沙溪高鐵新城和潮安特色工業城（潮安縣）、揭東高新開發區（揭東縣）等。

腹地圈層三市結合自身發展優勢和在區域中的定位，依托潮汕機場的輻射帶動發展特色產業，汕頭發展臨港工業、高新技術產業、生產性服務業；潮州發展文化旅游、地方特色工藝制造業、先進制造業；揭陽發展先進制造業、特色輕工業和商貿服務業（表1）。

圖3 空港經濟區土地利用規劃

2.3 區域一體化的交通網絡

廈深高鐵于2013年12月正式開通運行，高鐵潮汕站位于廣東潮州市潮安縣沙溪鎮，距離潮汕機場7km，距離“汕潮揭”三市城區都在19 km左右。潮汕機場、廈深高鐵站在“汕潮揭”三市中心地區的集中布局，將大大改善“汕潮揭”三市區域的可達性，同時未來機場、高鐵、城際軌道、高速公路的多式聯運系統的建立，將打造潮汕地區最重要的綜合交通樞紐，也將增強空港經濟區的極化過程，吸引新的產業活動在該地區的集聚，形成新的增長極。

首先是潮汕都市區層面交通網絡的構建，包括高速公路、城際軌道、快速路、普通鐵路的建設，形成區域層面的交通體系（圖6）。在區域交通網絡構建的基礎上，通過潮汕機場和廈深高鐵實現空鐵聯運，推動空港—高鐵樞紐地區交通一體化，近期建設機場和高鐵站之間的快速聯系通道，方便旅客進行換乘，遠期重點推進揭陽—空港—高鐵—汕頭（潮州）城際輕軌建設，實現航空—輕軌—高鐵三者的無縫換乘。其次是空港綜合交通樞紐的建設，空港交通樞紐內應結合機場航站樓的建設，與長途客運站、城際軌道樞紐、公交車站等其他交通樞紐的統一規劃、統一建設，保證將來的一體化運營，高鐵綜合交通樞紐同樣應結合高鐵站的建設，實現與長途客運站、城際軌道樞紐、公交車站等其他交通樞紐的對接。

表1 潮汕三市產業發展引導

3 面向管理的空港經濟區行動方案

3.1 設立空港管理機構

自2006年來，揭陽市政府專門成立空港經濟區規劃和管理領導小組，推進空港經濟區的規劃建設。自2009年潮汕機場開工建設以來，揭陽市成立機場建設領導小組，負責潮汕機場的建設工作，并積極爭取省委省政府支持揭陽空港經濟區成立管理機構，盡快批準設立揭陽空港經濟區管委會，并進一步規劃建設出口加工園、綜合保稅區等功能區。在管委會設立之前，揭陽市成立空港經濟區領導小組，由市委市政府主管領導擔任組長，負責對空港經濟區工作的領導、組織和協調；同時利用揭陽試驗區管理機構調整成為新區過渡管委會，對該地區進行嚴格管理和控制。

2013年3月，結合揭陽市區行政區劃調整，揭陽空港經濟區正式掛牌成立，管轄地都鎮、炮臺鎮、登崗鎮、漁湖鎮、鳳美辦事處、京岡辦事處、溪南辦事處，戶籍人口42.72萬。區委、區管委實行大部制機構設置，綜合設立職能部門14個。空港經濟區采用合并成為大管委會的準政府管委會加行政直屬分局的模式，管理機構包括籌建空港經濟區大管委、按照政府行政構成設置各直屬分局，精簡揭陽試驗區管委會和完善空港產業區管委會，并規劃進一步創新發展開發總公司（圖7）。從機場籌建之前、機場建設期間的臨時管理機構，到空港經濟區行政機構的正式成立，揭陽市政府對于空港管理機構的設立極其重視，使得機場建設順利開展、空港經濟區規劃管理有序推進。

3.2 調整市區行政區劃

揭陽建市20年來，至2013年僅有榕城區一個市轄區，市區面積僅181km2，發展空間過小，土地資源緊缺已成為制約城市進一步發展的瓶頸，長期以來“小馬拉大車”的狀況使城市中心區的輻射帶動功能弱化，無法更好地發揮拉動輻射作用。

隨著潮汕機場的通航和空港經濟區建設的推動，揭陽市城市擴容提質迎來新的契機。為了發揮揭陽中心城區的輻射能力，推動空港經濟發展，加快“汕潮揭”同城化進程，揭陽市積極尋求市區行政區劃調整。2013年3月，經省政府同意、國務院批準，揭陽市區行政區劃調整方案得到批準，調整后揭陽市區由榕城區、揭東區、藍城區、空港經濟區4個市轄區組成，面積從181km2擴大到1 031km2，人口從70萬增加到約200萬（表2）。行政區劃調整之后，揭陽市區正式“擴容”， 大大提升了中心城市的區域輻射能力，空港經濟區納入市區范圍，有利于發揮機場的輻射帶動作用，促進空港經濟區未來的健康運行和有序管理。

3.3 探索區域協調機制

潮汕機場將汕頭、揭陽、潮州緊密聯系，空港經濟區成為“汕潮揭”一體化發展的觸媒，潮汕都市區的區域融合發展要求汕、潮、揭三市依托空港經濟區的建設，逐步建立區域協調發展機制。首先是汕、潮、揭設立三市政府部門共同組成區域協調機構，建立三市城市聯盟聯席會議制度和日常執行機構，建立產業協作小組、協調規劃編制小組、交通一體化小組等協調機構，共同解決需要協調和銜接的問題。其次是探索空港地區經濟合作開發模式。空港經濟區是“汕潮揭”三市區域合作的樞紐節點，應實現體制創新，成立“汕潮揭”經濟合作區，合作區的發展和運作可采取多種方式。通過政府參與，發揮政府的職責、權威和規劃的功能，與私營機構開展合作，建立區域共同發展基金，用于統籌區域性基礎設施和公共設施建設，平衡區域發展。

2012年6月，推進“汕潮揭”同城化聯席會議在汕頭市舉行，會議通過《推進汕潮揭同城化工作方案》，按照“汕潮揭”三市同城化方案，成立推進“汕潮揭”同城化協調領導小組，并設立“汕潮揭”同城化聯席會議。“汕潮揭”三市合作項目逐步啟動，包括潮汕都市區城際軌道交通規劃建設、公共交通服務對接、車輛通行便利化、高速公路網的融合對接、通信同網同費、廣播電視互相落地播出，醫保聯網結算收費、城市基礎數據庫建設等。在一系列區域合作計劃的推動下，潮汕都市區逐步走向一體化發展。

3.4 打造區域生態環境

潮汕空港經濟區緊鄰榕江、桑浦山，為保障空港經濟區可持續協調發展，需加強使用功能和開發強度的管制，劃定生態保護區域，維護區域生態安全，阻止城市建設無序蔓延。基于區域生態現狀格局及生態要素，控制空港經濟區的開發建設，保障空港經濟區優美的生態環境，嚴格保護桑浦山自然保護區，嚴禁采石采礦等嚴重破壞山體活動；保護榕江、楓江等水系，近期將建設新區污水處理廠，提高污水處理率。完善升級產業結構，對現狀高污染、高能耗企業進行外遷，嚴格監督工業排污，排除工業污染源。

表2 揭陽市區行政區劃調整

同時，依托良好的生態資源，高標準建設生態新區，建設桑浦山區域綠心，沿榕江、楓江建設濱河綠色長廊，形成揭陽環城區域綠地和建設新城綠道，建設新區中央公園和公園綠地，形成完善的生態綠地系統，提高新區的整體生態環境和人居環境。加強桑浦山自然保護區生態保育，在其山腳區域適當發展旅游休閑，引進跳石、滑草、馬會、攀巖等休閑游樂項目，重點打造桑浦山慢行系統，與機場地區的濱水慢行道對接，打造山水一體的綠道體系（圖8）。自2011年潮汕機場通航以來，空港經濟區采取的生態保育和環境治理措施取得了較好的成效，為機場地區營造了良好的區域生態環境。

4 結語

在潮汕都市區區域一體化的背景下，潮汕機場的建設和運行成為促進汕頭、潮州、揭陽三城融合發展的觸媒。在潮汕機場建設之前，揭陽市以“規劃先行”的理念謀劃空港經濟區的規劃戰略，以戰略規劃、總體規劃、城市設計等規劃手段指導空港經濟區的規劃建設，較好地指引了空港經濟區的產業發展、交通網絡等建設。自潮汕機場開工建設以來，空港經濟區的運行管理得到重視，一系列面向管理的行動方案逐步實施，包括設立管理機構、行政區劃調整、區域協調機制及生態環境治理等多個方面。在前瞻性規劃戰略和操作性行動計劃的雙層調控手段下，潮汕空港經濟區的規劃建設得到快速推進，空港經濟區在“汕潮揭”區域融合發展中的催化劑效果明顯，空港經濟區的建設和管理健康有序，區域地位和作用得到提升，潮汕空港經濟區規劃與建設的模式對于國內空港地區的規劃與建設具有積極的借鑒意義。

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