民眾示威抗議的警務處置模式之變遷*——以美國為例的討論*

肖唐鏢，王江偉

(南京大學政府管理學院，江蘇南京210023;江西行政學院政治學系，江西南昌330003)

民眾示威抗議的警務處置模式之變遷*——以美國為例的討論*

肖唐鏢，王江偉

(南京大學政府管理學院，江蘇南京210023;江西行政學院政治學系，江西南昌330003)

摘要:針對民眾的各類聚眾抗議行為，美國政府的警務處置模式經歷了從“武力升級”到“協商管理”、再到“策略性限制能力”三個階段的變遷。“武力升級”模式強調使用逐漸升級的武力以壓制和驅散示威抗議者，維護或迅速恢復秩序;“協商管理”模式強調警察與抗議者在事前進行充分的協商和溝通，優先保護公民的表達權利;“策略性限制能力”模式則依賴監視、情報收集和空間控制，使抗議者喪失采取破壞性抗議方式的行為能力，在充分保障公共秩序的前提下允許公民行使表達權利。“協商管理”模式是美國警務處置風格的一次質的飛躍，重塑了當今美國應對示威抗議的基本架構、法律程序和警務理念。“策略性限制能力”模式更多的是在應對新挑戰、融合前兩種警務處置模式基礎上的警務創新。

關鍵詞:警務處置;武力升級;協商管理;策略性限制能力;示威抗議

“警務處置”是指警察對民眾抗議事件的處理，它是國家回應抗議事件的一個具體層面，也是對其更為中性的界定和描述，抗議者通常將其視為國家的壓制，而國家則稱之為維護法律和秩序。［1］62在我國，隨著社會經濟的發展，社會矛盾日益突出，尤其是在群體性事件等聚眾抗議事件頻發的背景下，不少學者已大量使用西方的集體行動和社會運動理論分析國內問題，但它們均較少涉及西方學者有關警務處置的研究。國內學界對于社會運動理論的關注點更多地是解釋集體行動的發生，政府與警察對集體行動的應對與處置則在一定程度上被忽視了。實際上，警務處置是一個解釋集體行動為何發生的重要變量，它在某種程度上框定了集體行動的空間和界限。當然，警務處置也會受到行動者抗議策略和手法的影響，行動者在抗議手法上的策略創新會促使警察改變控制策略和方式，以便更好地維護公共秩序。換言之，抗議活動與警察的處置手法在相互調適與創新的過程中共同演變、發展。［2］94因此，對于警務處置的研究，有助于理解民眾抗爭行動策略的轉變與創新，有助于評估警察回應方式的實際績效。

西方學者對集體行動、社會運動和抗議政治的研究已發展成為一個系統的研究領域，有關國家如何處置和應對示威抗議等集體行動則是其中一個研究論題，即“警務處置”研究。警務處置是國家與民眾互動過程中更為直接的一環，20世紀80年代，“政治機會結構”理論成為主流分析理論后逐漸受到學界關注。政治社會學家德拉波爾塔教授作為最早一批研究警務處置的學者，將警務處置視為考察社會運動外在政治機會結構的“晴雨表”，作為影響民眾抗議手法的一個非常重要和直接的影響變量加以研究。［1］62

本文將以美國為例，研究警務處置模式的變遷。美國警察對民眾示威抗議警務處置模式的形成始于20世紀早期，在應對和處置60年代民權運動中有了一次明顯的質性轉變，大體而言，其警務處置模式經歷了“武力升級”(escalated force)、“協商管理”(negotiated management)和“策略性限制能力”(strategic incapacitation)三種模式的演變。本文將逐一介紹這三種模式的內容、特點和演變的原因，并簡要討論各種警務處置模式的影響。

一、20世紀70年代以前:“武力升級”模式

美國學者麥克派爾等人在分析美國的警務處置模式時發現，1960年代、1980年代和1990年代的警務處置模式有明顯的不同，他們將60年代的警務處置模式稱為“武力升級”模式，將80年代和90年代的警務處置模式稱為“協商管理”模式，并以五個維度區分這兩種模式。五個維度包括: (1)警察對第一修正案權利的尊重和保護程度; (2)對社區破壞的容忍度; (3)與示威者之間的溝通性質; (4)逮捕方式及其使用程度; (5)武力使用的方式和程度。［3］50－53依據五個維度，“武力升級”模式具有以下五個特點:

第一，第一修正案的權利被忽略，申請示威許可亦很難得到批準。

第二，常規的和傳統的民眾抗議形式會被容忍，比如和平的集會或糾察活動。由民權示威引起的干擾和破壞，以及諸如非常規的抗議形式、破壞性策略和違反社會規則等行為則不被警察所容忍。

第三，警察與示威者之間的溝通極少。除非為了獲取必要的信息，警察不會在示威前或示威期間與示威組織者商談或單獨溝通。

第四，任何違反法律的行為會導致直接的大量逮捕，甚至在未破壞法律的情況下警察也會逮捕示威者，逮捕作為警察實現目的之強有力的策略手段而被應用。

第五，使用武力是處置示威的標準方式。警察常常以大量的武力展示面對示威者，當示威者不遵從警察的命令時，會招來警察不斷升級地使用武力以壓制或驅散示威者。

在“武力升級”模式下，示威抗議幾乎被視為非法的訴求表達方式，不尊重公民的表達權利、公共秩序至上以及暴力壓制是該模式的突出特點。多種因素促成了警察在該時期面對示威抗議時使用此種警務模式，其中兩個相互作用的因素至為關鍵:一是種族騷亂與示威運動交織的社會背景;二是社會學的群體行為理論對警務理念的影響。

美國種族騷亂的大量爆發始于內戰時期。內戰結束后，美國聯邦最高法院雖然連續通過了三個憲法修正案以保護黑人權利，但種族問題仍然沒有得到有效的解決，種族騷亂和暴力沖突頻發。自20世紀初到第二次世界大戰，種族騷亂主要表現為黑人和白人之間為爭奪領土居住空間的斗爭。二戰至20世紀60年代，另一種類型的種族騷亂開始大量出現，其表現為黑人居民對在貧困區內的白人店主和商人的財物進行破壞和搶奪。這些騷亂事件更具暴力性，而且波及多個地區，彌漫于全美的許多城市和地區。據估計，20世紀60年代各類型的騷亂事件不少于1893件。［4］53－60

指導這一時期處置聚眾群體活動的警務理念則來自于早期社會學的群體行為理論，以勒龐和布魯默為代表。勒龐認為，無論具有何種差異的個體，一經聚合為群體后，便受集體心理的支配而迥異于個人獨處時的狀態。勒龐將群體中個人行為典型地描述為“孤立的他可能是個有教養的個人，但在群體中他卻變成了野蠻人”。［5］18勒龐的理論在20世紀初的歐洲非常盛行，并傳播到了美國。布魯默于20世紀40年代在勒龐理論基礎上發展出集體行為形成理論，他繼承勒龐有關聚眾群體具有易受感染、相信謠言和非理性的特點，認為集體行為的形成具有集體磨合、集體興奮和社會感染三個階段的互動過程，其中集體磨合階段是核心，是指聚眾內謠言的傳布和共同憤怒感的形成。［6］63早期社會學關于群體行為的基本觀點是聚眾群體中的個人行為易受煽動和刺激，具有匿名性、無責性和非理性的特點。至60年代，美國種族騷亂頻發和民權運動盛行，此種有關群體行為的觀點很容易找到理論市場，并迅速融入警察處置聚眾行為的實務當中。

施威格魯伯曾清晰地證明“暴民社會學”與武力升級模式之間的密切關聯。暴民社會學來自于早期社會學中的群體行為理論，其核心觀點是所有的群體都有可能轉變為違法犯罪的暴徒群體。1947年，芝加哥大學羅曼博士為芝加哥公園區警察局編寫的警務手冊，便將“暴民社會學”的觀點引入了群體管理與控制的警察實務中。至60年代，以羅曼所編手冊為藍本介紹暴民社會學的警務手冊大量出現，遍布于美國各個警察機構，諸多警察雜志也大肆介紹暴民社會學理論。暴民社會學進入美國高級聯邦官員培訓課程，FBI機構、軍人和警官學習暴民社會學，將其作為群體控制訓練的一部分。［7］377－378

羅曼博士基于暴民社會學而為警察應對和控制群體行為所開出的“藥方”，成為武力升級模式的一部分。首先，警察展示武力;其次，將特定的個體從群體中移除以免其成為暴民;最后，將群體和會與之產生相互感染影響的人隔離開。警察遵循武力升級模式采取這些不同的策略，暴民社會學則提供了對武力升級模式的理論解釋。［7］378表1為羅曼博士的暴民形成階段理論和相應的警察行動方式，更為直觀地展示了暴民社會學與武力升級模式之間的關聯。

表1　羅曼的暴民形成階段論與警察行動［7］379

直接訴諸逐漸增加的武力壓服或驅散聚眾抗議群體，是“武力升級”模式最突出的特點，其更多地應用于防制和處置騷亂事件。但在種族騷亂與民權示威交織的社會背景下，地方政府優先考慮維持治安和社會秩序，大多數警察部門將處置民眾騷亂的方式應用于集會、示威、游行等公民行使憲法第一修正案所保障的集體行動，將民眾合法地聚集表達抗議的權利視為具有轉變為暴民的潛在危險群體，此種警務模式非常容易導致聚眾人群與現場處置的警察之間的對抗與沖突。由于“武力升級”模式對抗議者第一修正案權利的漠視，且大量逮捕以及不加分別地使用武力，導致了嚴重的人員傷亡和財產損失，因而也遭到了輿論的批評和指責，促使政府改變策略并尋求新的警務處置模式。

二、20世紀70年代至90年代:“協商管理”模式

20世紀70年代，美國警察開始改變應對聚眾抗議的執法策略和方式，逐漸形成以“協商管理”為主導的警務處置模式。如前文所述，依據麥克派爾等人所提出的五個區分維度，與“武力升級”模式相比，“協商管理”模式具有以下特點:［3］51－54

第一，保護公民行使第一修正案的表達權利是警察的主要目標。

第二，可接受的干擾程度被視為示威者努力達致社會改變所不可避免的，警察不會試圖阻止示威，而是限制由此種示威導致的干擾程度。警察所要做的是盡力引導示威活動在合適的時間和地點舉行，以將此種干擾減至最低。

第三，警察與示威者之間的溝通交流被認為是保護第一修正案權利和保持干擾在可接受的程度范圍內所必需的。警察通常會在示威前和示威進行期間主動與示威者就示威許可、時間和地點以及應當遵守的事項進行協商溝通。

第四，逮捕僅作為最后的手段被使用，而且僅針對違法者才使用。逮捕必須要有合法的授權，不得傷及示威者。警察通常會在示威前與示威者就逮捕進行協商溝通，告知逮捕的方式以及預估逮捕的數量，以判斷是否會遭到積極或消極的對逮捕的抵制。

第五，警察應對示威抗議的治安執法僅使用最小必要武力。

“協商管理”模式的核心在于警察與示威者進行充分的協商溝通，雙方不再處于對立的狀態，警察的街頭執法不僅要維護公共秩序，也要保護公民的表達權利。在“協商管理”模式下，美國的示威抗議數量越來越多，但是大多數的示威抗議卻變得比過去更為規范和有序。［8］108促成美國警務處置模式從“武力升級”向“協商管理”模式轉變的原因主要有兩個方面的因素:一是內在因素。包括聯邦調查委員會的調查、公共論壇法的確立和公共秩序管理體系的建立以及警察培訓;二是外在因素。外在因素則通常表現為示威抗議的常規化。

1.聯邦調查委員會的調查。20世紀60年代警察處置騷亂和示威引發大量暴力沖突事件后，美國三個國家調查委員會對此展開調查，相繼發布了“柯勒爾報告”(the Kerner Report)、“艾森豪威爾報告”(the Eisenhower Report)和“斯卡蘭頓報告”(the Scranton Report)。“柯勒爾報告”認為警察行為是促發騷亂的關鍵因素，建議對警察控制和處置聚眾活動進行培訓，并對使用致命性武力進行批評，提議僅能使用最小必要武力實現執法任務。“艾森豪威爾報告”更多地集中于警察對示威的處置，其主要觀點和建議為:示威抗議在美國是普遍存在的現象，但暴力抗議僅僅是極少數;公眾抗議是第一修正案保護的公民權利，因此總統、律師和聯邦法院應采取必要措施保護該權利行使不受干擾;過分使用武力處置騷亂是不明智的策略，只會加劇而非消除騷亂。“斯卡蘭頓報告”的觀點和建議與上述兩個委員會的研究報告類似。［3］54－55這三個委員會的調查報告直接影響了政府對于處置聚眾活動的政策制定，并融入到警察處置聚眾活動的實踐當中。

2.公共論壇法的確立。“公共論壇法”(Public Forum Law)是指美國聯邦最高法院于20世紀70年代運用“公共論壇原理”所宣判的一系列有關游行示威案例所組成的判例法，它確定了公眾抗議表達的界限以及政府管制此種抗議表達的限度。最高法院在1972年的“芝加哥警察局訴莫斯里”案中首次使用了該原理，此后在1983年的“佩里教育委員會訴佩里地方教師協會”案中進一步明確了公共論壇的分類，該案將公共論壇分為“傳統公共論壇”、“有限公共論壇”和“非公共論壇”。［9］45－46傳統公共論壇是指基于長期的傳統或法律而一直被用于公眾集會或討論的公共場所，比如公園、公共街道和人行道等。有限公共論壇是指由政府開放并用于公眾進行表達活動的場所，比如公立大學設施和市政劇院等場所。對于公共論壇上的表達活動，政府僅能施加于合理的時間、地點和方式的限制，而不能禁止表達活動。非公共論壇是指既非傳統上也非開放用于公眾交流的場所，比如監獄和軍事基地等場所，政府可以完全限制或禁止公眾使用非公共論壇舉行表達活動。這些判例，成為法院審判有關集會、游行、示威等聚眾表達案件的依據，其最大的意義在于將第一修正案所保障的公民表達權利明確化和具體化，它“將言論表達的權利與論壇的地理或功能性特征結合在一起，創造了有關何種表達的類型將被允許的共享的預期，并且因此減少了因對何者將被允許的模糊不清而導致的對言論表達產生‘寒蟬效應’的危險”。［10］2140

3.公共秩序管理體系的建立。公共秩序管理體系(Public Order Management Systems)是指警察機構引導和管理抗議者進入和使用公共空間的一整套警務實踐的政策、程序和標準。其最早出現于哥倫比亞特區警察局的警務實踐中，此后逐漸被美國其他地方警察局模仿和借鑒。它由許可制、協商溝通、應對計劃和抗議者自我管理四個核心部分組成。［8］91許可制度是公共秩序管理體系中最為基本的構成部分。抗議者欲舉行示威游行必須事先向警察機構申請許可，申請的內容應包括:示威組織者的姓名;示威的時間、地點、方式、目的;欲舉行的活動以及預計參與的人數。協商溝通是指警察須主動與示威抗議的組織者或負責人進行溝通，雙方溝通的主要內容涉及擬示威抗議的時間、地點和方式;公共秩序維護以及清潔設施、演講舞臺、擴音設備的安排和使用等。應對計劃是指為應對抗議示威，警察機構必須為此制定詳細的計劃以做好充分的準備。計劃的內容通常包括:收集信息;評估警察面對的情形;安排和調配警察人員;考慮可能發生的情形并做好預案等。抗議者自我維持秩序是指警察機構通常會鼓勵或要求示威群體使用編隊管理制度，在大型示威中尤其如此。比如以50人為一個編隊，并選派或委任一名“隊長”以維持示威秩序，警察通常會就編隊管理問題與示威組織者進行討論，以便評估該示威群體自我管理的能力，并提供建議和幫助以增強示威群體的這種能力。

4.警務培訓。20世紀60年代的騷亂事件發生后，美國軍事警察學校共開發了兩套用于培訓警察應對示威和騷亂的課程，分別于1968年和1970年投入使用。據估計，共有一萬名警官、警員和其他官員接受了這些課程的培訓，［3］62這兩項培訓課程對新的警務處置實踐產生了直接的影響。其中更為重要的是第二套培訓課程，它對警察提出的一些警務處置要求直接反映了“柯勒爾報告”和“艾森豪威爾報告”中所提出的觀點和建議，這些要求包括:強調脫序行為有各種形式，大多數的沖突事件不能簡單地定義為“騷亂”，且應重新評估各種控制騷亂的方式;導致脫序的不同方式對社會和政治現狀的破壞程度不同，因此處置方式應具有靈活性和區別應對;在任何情況下僅能使用最小武力實現維持法律和秩序的目標。［3］63－64與此同時，警察處置聚眾活動的方式也發生了很大改變，警察更多地使用溝通技術、防御性裝備，比如頭盔、盾牌和防護服，攻擊性裝備主要為警棍、橡皮子彈和特制武器。

5.示威抗議的常規化。除政府自身的革新與轉變外，抗議活動本身的變化也促使了這一時期采用新的警務模式。20世紀60年代民權運動取得很大成就后，在70年代便走向低谷，此后美國的示威抗議日益走向常規化。示威抗議的常規化表現在抗議頻次增加和抗議方式溫和兩個方面。據麥卡錫等人對1982年和1991年哥倫比亞特區示威數量的研究表明: 1982年和1991年的示威總數分別為1209起和1856起，示威規模少于26人的在這兩個年份里分別占60.4%和53.4%; 26－100人的分別占17.0%和20.8%;超過100人的分別占22.7%和25.8%。［11］484越來越多的小規模示威抗議意味著民眾更傾向于選擇低度對抗形式的集體行動(如集會請愿)，更具斗爭性的抗議方式(如占領交通要道)逐漸減少，并且高度對抗的方式被接受和實際被公民使用的數量與過去二十年相比更為有限。［12］7－8公眾抗議的常規化使得抗議行為不再是一種非常規政治，而成為公民日常政治參與不可或缺的組成部分。因而過去以“武力升級”模式回應公民聚眾示威等集體行動變得不再必要，保障公民權利的“協商管理”模式逐漸成為主流。

在上述因素的相互作用下，自20世紀70年代始“協商管理”逐漸成為警察應對示威抗議的主導性警務處置模式。該模式鼓勵警察與抗議者通過許可申請程序而積極合作，許可制將協商管理方式制度化，使抗議活動變得更加可預測和常規化，而充分的事先溝通則有助于增強彼此信任，避免和減少暴力沖突發生的可能性。然而，示威抗議的目的在于表達訴求以引起公眾的關注和政府對該訴求的回應。因此，對示威抗議者而言，很重要的一個方面就是要獲得媒體的廣泛報道，“一個沒有被報道的社會運動就如同一個沒有發生過的社會運動”。［6］268研究表明，絕大多數的示威會被主流媒體所忽略，只有規模非常大的示威才會被媒體報道。［11］494因此，當示威抗議變得越來越日常化和制度化之后，為了達到預期的示威效果和目的，示威抗議者必然會發展出新的抗議策略，而抗議者的策略創新對既有的警務處置模式無疑又是新的挑戰。

三、21世紀以來的新趨向:“策略性限制能力”模式

1999年10月30日，約5萬名抗議者對WTO部長級會議舉辦城市西雅圖舉行示威抗議。抗議者占領街道，組成人墻封鎖交通，阻擋建筑物出入口，損毀財物和破壞公物，甚至直接與WTO參會代表發生沖突。西雅圖警方完全未對如此大規模和破壞性的抗議事件做好準備，為了控制局勢，警察對示威者采取了攻擊性的方式，如向示威群眾噴灑辣椒粉、發射催淚瓦斯和橡皮子彈，試圖驅散示威人群。抗議者與警察之間發生了激烈的對抗沖突，致使第一天的會議日程被迫取消。西雅圖市長宣布戒嚴并在市中心建立起“禁止抗議區”。華盛頓州州長宣布進入緊急狀態，并且要求國民衛隊幫助警察奪回街頭。整個抗議過程持續了5天，這起事件被稱之為“西雅圖之戰”，它“在抗議手法和警察回應兩方面都是標志性的事件，開啟了一種全新的模式”。［13］335西雅圖事件之后，美國警方吸取經驗教訓，積極調整應對抗議示威的策略方式。此后，在許多大型的抗議示威中，警察均采取了不同于“武力升級”和“協商管理”模式的應對抗議事件的方式，一種新的警務處置模式已然成型。

諾亞克斯等人認為，西雅圖事件之后美國警察已采取了新的應對示威抗議的警務處置模式，即“策略性限制能力”模式。“策略性限制能力”是“指一系列旨在暫時性地使具有違法傾向的抗議者失去行動能力的策略和手段，包括建立廣泛的禁止抗議區、增加非致命武器的使用、策略性地使用逮捕以及對示威群體的監視等”。［14］343吉爾哈姆結合麥克派爾等人區分不同警務處置模式的五個維度，增加了三個維度以比較“武力升級”、“協商管理”和“策略性限制能力”三種警務處置模式之間的不同(見表2)。其中，警察針對不同的抗議者區別使用不同的回應方式在前五個維度上體現得非常明顯，吉爾哈姆所增加的三個維度則使“策略性限制能力”模式更為明顯地區別于前兩種模式。依據這八個維度，“策略性限制能力”模式具如下八個特點:［15］640－646

表2　三種警務處置模式比較［15］640

第一，第一修正案權利。只有事先經由許可程序獲得許可并遵從警察引導的抗議者，其言論自由及和平集會權利才會得到保護。

第二，對破壞的容忍。警察會選擇性地決定哪些地點、哪個時間以及哪種方式的示威抗議可以被容忍。抗議者只有遵從這種事先確定好的規則才會被容忍，任何對這些規則的偏離均是不被允許的。

第三，協商溝通。針對愿意申請許可的，警察會選擇性地與抗議者進行單向溝通，告知其什么樣的抗議活動是被允許的。而對于拒絕遵守警察發布的命令且可能或實際上具有違法傾向的抗議者，警察通常會拒絕與其協商溝通。

第四，逮捕的使用。逮捕被選擇性地應用于那些尚未有任何犯罪行為但被認為或懷疑是具有違法傾向的抗議者。先發制人地逮捕可以使警察對無法預測其行動的個人和群體喪失行動能力。

第五，武力的使用。常規性地針對被認為或實際上具有違法傾向的抗議者使用武力，且廣泛使用非致命性武器。警察使用武器的目的是暫時性地使潛在的破壞性抗議者失去行動能力，并使他人遠離警察把守的入口或驅散示威者。

由上述五個維度的比較可見，“限制能力策略”模式與前兩種警務模式相比，更強調選擇性區分方式的運用，即警察將抗議者分為“好的”和“壞的”抗議者或有節制的和逾越界限的抗議者兩類。［16］83對于那些愿意遵循許可程序且進行和平示威的抗議者，警察仍然會尊重其示威的權利，也不會對其進行逮捕或使用武力。因此，在此種情況下警察仍然沒有放棄“協商管理”模式的使用。而下面三個特點，即監視、情報共享和空間控制，則是“策略性限制能力”模式所具有的更為顯著的特點，也是該模式下警察所普遍采用的應對示威抗議的方式，且針對所有的示威抗議者。

第六，監視。“武力升級”模式下，警察通過滲透或告密者的告發對異見群體進行監視，收集有關重要的或激進的個人和團體及其從屬關系的情報;依據“協商管理”模式，警察更少依賴監視，更多的是通過許可制直接從抗議者組織本身獲取示威活動的信息。而在“策略性限制能力”模式下，則更多地使用新技術，如攝像錄像監控、視頻轉播示威畫面到指揮控制中心等手段，進行大規模和廣泛的實時監控。

第七，情報共享。前兩種模式下，受制于分權型的警察體制，各警察機構之間的情報共享受到較大限制。而在“限制能力策略”模式下，情報共享則更為廣泛。其表現在: 1.在抗議事件前，有關抗議組織的信息會常規性地經由每周的情報公報從聯邦機構分發給各州和地方警察局。2.在抗議事件期間，相關機構會進行大量的信息收集和共享，而對于被視為是“國家特別安全事件”的大型集會，聯邦、州和地方機構在美國特工處的領導下聯合運作，收集、評估、分發和傳遞實時情報。此外，一些媒體也會自覺地向警察提供抗議者的有關信息。

第八，空間控制。“武力升級”模式下，警察使用障礙物或警戒線驅逐抗議者進入某個地點以便大量逮捕或以武力懲罰他們，對空間的控制主要是當發生對抗時警察所進行的反應性回應。“協商管理”模式下，主要是用障礙物引導抗議者進入他們在許可階段經協商同意進入的被限制區域進行抗議，這些區域通常會設置在被抗議的目標群體聽力所及范圍。而在“策略性限制能力”模式下，警察通常會將空間分成四類:［17］96－97(1)嚴格保護區，它是抗議者所抗議的目標群體所在的區域，任何沒有證件和未經安全檢查的人不得進入; (2)言論自由區，它是警察事先決定允許合法的抗議舉行的區域，并且其通常遠離抗議者的目標群體; (3)彈性區域，它是臨近嚴格保護區的公共空間，在這些區域，第一修正案的權利暫時性地被剝奪，該區域也是警察和抗議者非常可能發生沖突的區域，個人進入該區域會被認為是具有違法傾向的抗議者; (4)報道自由區，它是由警察事先選定的允許記者報道抗議活動的區域，其目的在于使記者遠離上述三個區域。通過這樣一種區域的劃分，警察在抗議的目標群體周邊建立起大量的嚴格保護區，從而建構了一套嚴密的隔離體系，以限制示威抗議者或使其喪失有效的行動能力。

大量和廣泛使用監視、情報共享和空間控制手段是“策略性限制能力”模式最為突出的特點，它已經取代“武力升級”和“協商管理”模式成為警察應對大規模抗議事件的主導型執法模式。進入21世紀以來，這種新的警務執法模式的出現，主要源于以下三個方面的因素:

首先，回應示威抗議策略創新的需要。自1999年西雅圖抗議事件開始，一股反全球化示威運動迅速興起，并帶來了新的抗議策略。抗議者的策略創新主要體現在: 1.組織形式上，抗議運動采取非等級化的組織結構、廣泛使用非正式的招募網絡，抗議群體由來自各地的學校、家庭、教會和工作中的“親緣團體”組成，它是反全球化運動的基本組織單元。［16］55由親緣團體建立起來的運動沒有核心的領導人物，它是一種分散的組織結構。在這種結構下，警察無法對其進行事先的監控，也難以估計參與抗議的人數。因為沒有核心領導者，警察也無法與抗議者事先協商溝通。2.抗議手法上，抗議運動也拒絕事先與警察協商溝通，他們通常訴諸直接的行動方式，使用警察無法預測和具有對抗性的抗議手段，比如靜坐、占領和封鎖等。尤其是規模較小、激進和草根的群體，他們往往會采取具有違法性的抗議手段以引起媒體的關注和報道。［14］348－349因此，分散的組織結構和破壞性的抗議手段使“協商管理”模式在應對和處置抗議示威時不再有效。

其次，新的犯罪控制警務理念的影響。“策略性限制能力”模式受被稱之為“新刑事政策學”的犯罪控制警務理念所影響。［15］639新刑事政策學從傳統刑法和犯罪學關注于個人轉向對危險群體的總體控制，更強調情報和監控。［18］10－11這種理念將犯罪視為系統性的而非個人性的，與“破窗理論”一樣，它非常強調對失范行為的預防和控制，通過風險管理和評估而事先采取措施使具有犯罪危險的個人或群體喪失行為能力，這在處置聚眾抗議中非常突出地體現在強調空間控制和隔離上。

最后，“9·11事件”使公共安全在治安執法中成為首要考慮因素。2011年美國發生“9·11”恐怖襲擊事件之后，更加強調公共安全的重要性，對防范現實危險和威脅的認知明顯超出了對保護公民自由權利重要性的認知。“9·11事件”后，美國當局于2001年10月迅速通過了《美國愛國者法案》，這使警察機構更容易將表達異見犯罪化。［16］66過去游行示威是公民日常生活中的普遍現象，而在“9·11事件”后，警察機關則更加普遍地以維護安全的名義減少對游行示威的許可或僅允許其在指定的地點和路線舉行游行示威。法院也往往以維護公共安全的利益為由判定政府和警察限制公民權利的行為合憲。［19］404－405因此，自“9·11事件”之后，在預防恐怖主義和防范公共安全威脅的背景下，警察執法可以更加積極地介入公民的個人領域，監視、情報收集、空間控制等一系列新的警務處置方式被廣泛使用。

總之，自西雅圖抗議事件以后，警察對抗議事件的處置更加強調公共安全的維護和犯罪預防，“9·11事件”則大大增強了對這點的重視。“策略性限制能力”模式的主要目的在于通過監視、情報共享和空間控制來識別和免除可能的和潛在的威脅，從而使公共秩序脫序的風險最小化。在應對2011年9月開始并持續數月之久的“占領華爾街”運動中，警察同樣大量使用了監視、信息共享和控制空間的處置策略，［17］94－97再次表明了“策略性限制能力”模式在警察處置示威抗議中的有效運用。但這種警務模式也帶來了一些問題，如: 1.成本高昂。比如處置2002年世界經濟論壇會議期間的示威抗議，單警察加班費就接近1100萬美元; 2004年邁阿密召開北美自由貿易協約國會議期間處置示威抗議的預算是2390萬美元。［16］1082.限縮了公民權利。監視、情報收集和空間控制的大量使用，不可避免地會侵犯公民的自由權利。尤其是使用籬笆和柵欄建立起各種“禁止示威區”和“言論自由區”的做法，遭到了美國法學界的大量批評。

四、結論

美國警察回應示威抗議活動經歷了“武力升級”模式、“協商管理”模式和“策略性限制能力”模式三種不同的警務處置風格。“武力升級”模式強調使用逐漸升級的武力以壓制和驅散示威抗議者，其首要目的是迅速維護或恢復秩序，但結果卻往往造成抗議者與警察之間的對抗與沖突。“協商管理”模式更側重于經由許可制的程序使警察與抗議者在事前進行充分的協商溝通，其優先考慮的是保護公民的表達權利，該模式下的示威抗議往往以和平的方式進行和結束。而“策略性限制能力”模式則更為依賴于監視、情報收集和空間控制，從而使抗議者喪失采取破壞性抗議方式的行為能力，其在充分保障公共秩序的前提下允許公民表達權利的行使，為維護公共秩序，此種模式通常要耗費大量的人力、財力和物力，且嚴重限制了公民的表達權利。這三種模式是在不同時期占據主導性的警務處置模式，其中從“武力升級”模式轉向“協商管理”模式是警務處置風格的一次質的飛躍，它奠定和重塑了當今美國應對示威抗議的基本架構、法律程序和警務理念。而進入21世紀以來的第二次警務轉向，則更多的是在新形勢下為應對新的挑戰，在融合前兩種處置模式基礎上的警務創新。它同樣使用武力，但與“武力升級”模式不同的是，它更多地使用預防性逮捕、非致命性武器等更為軟性的武力形式;它也沒有拋棄“協商管理”模式的使用，只是更為強調對“有節制”的抗議者和“逾越界限”的抗議者采取不同的應對策略，同時大量使用監視、情報收集和空間控制以防范潛在風險和預防失序。

美國三種警務處置模式的演變，反映了西方主要民主國家警務處置發展變化的一般趨勢。西方民主國家在控制公共秩序上的徹底轉向源于在20世紀60年代末期達到頂峰的最大一波抗議浪潮，自70年代始這些國家的警務處置模式便逐漸從不容忍、武力升級的風格轉向更為容忍、柔性、協商管理的風格。［20］198進入21世紀后，在面對反全球化運動和跨國抗議的大背景下，預防性逮捕、空間隔離與控制、非致命武器、情報收集和共享等手段被廣泛應用于處置大規模的示威活動。［21］136至于如何解釋不同警務處置模式的變化演進，德拉波爾塔及其合作者最早提出了解釋抗議警務模式的六個變量，即不同的抗議警務模式取決于:警察的組織特征;政治權利的配置;公共輿論;警察的職業文化;警察與抗議者的互動;警察認知。［22］2這些變量在美國警務處置模式的變化演進中均發揮了作用，其中三個方面的因素至關重要，即制約警察行為的外部因素(國家政策、法律結構和公共輿論)、引導警察行為的警務理念以及抗議者行動策略的變化創新，這三個因素相互影響共同塑造了不同的警務處置模式。在此，尤其應當關注的是抗議者的抗議手法與警察的處置模式之間的互動影響，一方作為挑戰者，另一方作為回應者，每一方的策略創新都會促使另一方調整和改變策略。在“策略性限制能力”警務模式下，抗議者所發起的示威運動將會越來越難以成功和取得預期效果。而隨著網絡力量的興起，經由網絡進行抗議動員變得更為方便快捷，網絡也越來越成為抗議手法的創新點，公眾抗議也越來越多地從街頭走向網絡，大量的網絡抗爭形式是否會對目前的警務處置模式發起新一輪的挑戰，抑或警務處置模式在網絡社會的背景下正在經歷著新的調整與適應，這有待進一步的觀察。

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責任編輯:熊先蘭

On the Models of Policing Protest and Its Evolution about the Public Protest Demonstration*——Taking the United States as the example

XIAO Tang－biao，WANG Jiang－wei*(School of Government，Nanjing University，Nanjing，Jiangsu 210023; Political Department，Jiangxi Administration Institute，Nanchang，Jiangxi 330003，China)

Abstract:Policing protest refers to the police handling of protest events.American government has developed three kinds of models of policing protest，escalated force，negotiated management and strategic incapacitation.Escalated force model stressed that police use escalating force to suppress and disperse protesters，its primary purpose is maintain or restore order quickly.Negotiated management model focus more on mutual communication between police and protester，which prefer to protect citizens’expressive rights.Strategic incapacitation model relies heavily on use of surveillance，information gathering and controlling space aimed at temporarily incapacitating transgressive protesters，which allow citizens exercise expressive rights under fully safeguard public order.Shifted from“escalated force”to“strategic incapacitation”is a qualitative leap，which shaped the basic framework，legal procedure and policing philosophy of policing protest in United States.The second transformation from“negotiated management”to“strategic incapacitation”is a policing innovation based on the first two kinds of policing protest models in order to response new challenge.

Keywords:policing protest; escalated force; negotiated management; strategic incapacitation; protest demonstration

基金項目:國家社科基金項目“社會轉型時期的群體性事件研究”(編號: 05BSH009) ;江西行政學院2015年度專項課題“公共安全治理視域下集會自由權的限制研究”(編號: 15ZX16) ;復旦大學陳樹渠比較政治發展研究中心跨學科基金項目“發達國家聚眾抗爭活動的法律規范研究”(編號: CCPDS－FudanNDKT15004)階段性成果。

作者簡介:肖唐鏢(1964－)，男，江西泰和人，南京大學公共事務與地方治理研究中心教授、博士生導師，主要從事地方治理與抗爭政治研究;王江偉(1988－)，男，江西豐城人，江西行政學院政治學系講師，博士，主要從事地方治理與抗爭政治研究。

*收稿日期:2015－04－12

中圖分類號:D911

文獻標識碼:A

文章編號:1001－5981(2015) 04－0020－07