中國城市機動化發展情況及政策分析

戴 帥，劉金廣，朱建安，鞏建國

(公安部道路交通安全研究中心，北京100062)

近年來，隨著中國社會經濟的快速發展，城鎮化進程逐步推進，機動車保有量持續增長。截至2014年底，中國機動車保有量為2.64億輛。其中，汽車(含三輪汽車和低速載貨汽車)1.54億輛，約占58.33%；摩托車0.92億輛，約占34.85%；其他機動車0.18億輛，約占6.82%。中國已有35個城市的汽車保有量超過百萬輛，比2013年增加4個，其中有10個城市汽車保有量超過200萬輛，比2013年增加2個。與國際城市相比，中國城市機動車構成較為復雜，為有效開展對比分析，本文主要以汽車為研究對象對中國城市機動化發展情況及城市交通政策進行分析。

1 城市機動化發展情況

1.1 世界機動化發展總體情況

世界銀行2010年數據顯示，全球汽車保有量已達到10.15億輛，千人汽車保有量為148輛，其中發達國家千人汽車保有量普遍在500輛以上，如美國797輛、日本591輛、英國519輛，中國僅為102輛，排名第105位(見圖1)。在開展統計的348個中國城市中，城市千人汽車保有量最高僅為295輛。據2012年國際道路聯盟(International Road Federation,IRF)統計，美國、中國和日本是汽車保有量最高的3個國家，占世界汽車總量的比例約為44%(見圖2)。總體來說，發達國家機動化進程起步較早，美國發端于第一次世界大戰前，歐洲和日本起步于第二次世界大戰后，而發展中國家主要集中在20世紀八九十年代才得到發展(見圖3和圖4)。近10年，中國汽車保有量的增量和增速均為世界第一，年均增幅17.27%，而發達國家汽車保有量增長基本已趨于平緩，美國、歐洲、日本等發達國家和地區增幅均維持在2%以內。

圖1 全球國家千人汽車保有量分布Fig.1 Distribution of automobile ownership per 1,000 people around the world

圖2 全球汽車保有量分布Fig.2 Distribution of automobile ownership around the world

圖3 部分國家機動車保有量增長趨勢Fig.3 Growth trend of automobile ownership in several countries

1.2 中國城市機動化結構

與多數發達國家不同，中國城市交通工具經歷了從自行車逐步發展到摩托車，然后再到汽車的過程。

目前，中國機動車結構較為復雜，除汽車、摩托車外，還有掛車、農用車等。其中，小微型載客汽車(簡稱小汽車)占機動車的比例為45.7%，而且這一比例一直不斷上升，體現出中國機動化發展向小汽車化邁進的趨勢。例如太原、深圳和北京汽車占機動車的比例達到99.1%，98.5%和97.1%，其中小汽車占機動車的比例分別為71.9%，71.1%和79.9%。

在部分城市中，摩托車占絕對優勢，如華南和西南地區的江門、貴港、臨滄、欽州等城市，摩托車占機動車的比例達到83%以上。重慶和南寧的摩托車比例也達到52.4%和50.7%。

此外，據估算，中國電動自行車實際保有量已達到1.5億輛，且90%以上具有機動車的基本屬性，俗稱“超標電動自行車”，還有老年代步車、低速電動車等游離于機動車范疇之外的違規車輛同樣也代表著中國機動化發展過程中一支龐大而特殊的力量。

1.3 中國城市機動化發展特點

從千人汽車保有量來看，中國千人汽車保有量超過200輛的城市共14個(見圖5)。這些城市類型差異顯著，有社會經濟發展較好的特大城市(如北京、深圳和杭州)，也有人均GDP較高的礦產資源型城市(如鄂爾多斯、克拉瑪依、東營)，還有城市人口稀少的城市(如拉薩、阿拉善)。中國千人汽車保有量低于平均水平(102輛·千人-1)的城市達到242個，占69.3%。

從機動化分布來看，中國西部地區(12省、市、自治區以及2個自治州)土地面積占全國國土面積的70.9%，人口和汽車保有量僅占全國的21.2%和21.6%。在中國35個汽車保有量超過100萬輛的城市中，西部也僅有成都、重慶、西安和昆明4個城市。

圖4 部分國家千人機動車保有量增長趨勢Fig.4 Growth trend of automobile ownership per 1,000 people in several countries

圖5 2013年中國千人汽車保有量超過200輛的城市Fig.5 Chinese cities with over 200 automobiles per 1,000 people in 2013

1.4 中國城市汽車增長趨勢

目前，中國汽車保有量超過100萬輛的城市主要是直轄市、省會城市以及東部沿海地區的發達城市(見圖6)。盡管中國還有82.8%的城市汽車保有量低于50萬輛，但是以當前中國汽車增長速度推算，在政策環境不變的情況下，中國城市汽車保有量將繼續快速增長，未來3～5年，處于汽車保有量“第一陣營”的城市(達到200萬輛的城市)，將由目前的10個增至25個；處于“第二陣營”的城市(達到100萬輛的城市)，將由目前的35個增至54個，約占中國城市數量的15.5%[3]。

2 中國城市機動化發展主要影響因素

2.1 汽車價格與人均GDP的比值直接影響機動化發展

國外經驗表明，當人均GDP達到3 000美元時，小汽車快速進入家庭，汽車價格與人均GDP的比值小于3時，汽車銷量會以年均20%的速度高速增長10年[4]。中國2001年之后，千人汽車保有量、千人私人汽車保有量年均增長速度分別為11%和20%，但2001年中國人均GDP僅為8 622元，按照當年美元與人民幣匯率計算，剛超過1 000美元，車輛價格與人均GDP比值高達24。分析發現，當時長三角、珠三角、京津冀等沿海、經濟發達地區居民收入水平已經較高，汽車價格與人均GDP比值早已小于3。汽車增長黃金10年主要發生在經濟發達的沿海地區，例如廣東、江蘇、浙江等沿海8省市2005年的汽車銷量超過全國銷量的70%，中國特有的城鄉二元結構造成了經濟發達地區帶動全國平均水平全面上升。根據國家發展改革委汽車價格監測數據分析，2008年中國汽車價格與人均GDP比值首次降至3以下，全國主要城市汽車進入迅速增長期。居民收入提高與車輛價格下降雙向作用導致汽車保有量迅速提升。以捷達車型為例，2002年居民收入水平購買一輛捷達需要16年的時間，而在2012年這一時間縮短至3年。

2.2 公共交通發展相對滯后誘發小汽車增長

隨著中國城鎮化水平提高，城市交通出行人數、出行次數和出行距離增長相互疊加造成出行總量激增。以北京市為例，1986年城市居民出行總量為939萬人次·d-1，平均出行距離為6 km·d-1。到2005年，城市居民出行總量達到2 015萬人次·d-1，平均出行距離增至9.3 km·d-1。而北京市軌道交通自1969年和1984年地鐵1號線、2號線分別開通運營，一直到2003年地鐵13號線和八通線投入運營，地鐵運營里程才從54 km延長至114 km。可見，當時公共交通發展的相對滯后為小汽車的快速增長提供了土壤。

2.3 汽車產業政策有力支撐汽車保有量增加

1994年、2004年和2009年，國家分別出臺了支持和振興汽車產業發展的政策文件，極大地刺激了中國汽車產銷量和保有量快速增長。1994年，國家《汽車工業產業政策》確定了汽車工業在國民經濟中的支柱產業地位，當時中國汽車保有量不足1 000萬輛，汽車年產量剛突破130萬輛。2004年，為應對加入世貿組織后中國汽車產業發展新形勢，國務院又一次發布《汽車產業發展政策》，當年中國汽車保有量達到2 693.7萬輛，汽車年產量超過500萬輛。2009年，為應對國際金融危機，中國再次出臺《汽車產業調整和振興規劃》，此時，中國汽車產銷量連續4年居全球第一。2012年，中國汽車產銷量雙雙超過1 900萬輛，汽車保有量突破1億輛，其中私人汽車所占比例高達80.8%。

圖6 2014年中國汽車保有量超過100萬輛的城市Fig.6 Chinese cities with over 1 million automobiles in 2014

3 中國城市交通政策評價

3.1 城市公共交通政策的導向作用

從改革開放至2003年城市機動化快速發展的25年，國家雖提出了積極發展城鄉公共交通，但未明確公共交通的定位。直到2004年《建設部關于優先發展城市公共交通的意見》(建城[2004]38號)出臺、2005年9月國務院辦公廳轉發該意見，即國辦發[2005]46號，才明確了公共交通在城市交通中的戰略地位。2014年通過的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中也明確提出要將公共交通放在城市交通發展的首要位置。10年間中國城市公共交通的發展取得巨大飛躍，例如北京、上海已擁有世界最大規模的地鐵系統。但總體而言，中國城市公共交通對城市機動車增長的抑制作用仍未明顯顯現，公共交通出行比例難以快速提升，城市公共交通仍面臨巨大發展壓力。從政策解讀中不難發現，汽車產業政策出臺時間早、產業目標明確，對于機動化發展的刺激作用是明顯的、實時的，而公共交通雖然后期受到了重視，但高速發展的時間短，導致在機動化持續快速發展的大環境下，公共交通發展相對持續滯后。因此，中國城市交通政策的實效性應進一步增強。

3.2 部分城市汽車調控政策逐步引發示范效應

國家層面對汽車產業給予了極大支持，短期內汽車開始大規模進入家庭并逐步走進廣大農村地區，但部分大城市已開始對機動車采取限制性管理措施。1994年，上海市實施了額度拍賣制度；2010年，北京市宣布實施機動車總量控制政策，隨后貴陽、廣州、天津、杭州和深圳等城市以“一年一城”的速度相繼實施限購政策，引發強大的示范效應。目前，上海市千人汽車保有量僅為95輛，低于全國平均水平，表明政策干預措施對機動化發展的顯著影響與抑制作用。此外，北京、成都、杭州、天津等8個城市還實施了機動車尾號限行政策。雖然國家一直在鼓勵汽車產業的發展，但是交通擁堵、空氣污染等問題已成為大城市不可承受之重。限購、限行政策只是為發展公共交通暫時贏得了時間，絕不是“一勞永逸”的對策措施，城市汽車保有量仍然在保持上升趨勢，中國亟須通過國家級的城市機動化政策科學引導汽車產業與城市交通的協調發展。

3.3 步行和自行車交通被汽車交通擠占

2002年之前，國家對于自行車交通基本持不鼓勵、不發展的態度，甚至在部分文件中提出了限制性措施。例如1990年《城市公共交通當前產業政策實施辦法》中提到在特大城市，要把超出自行車最佳出行時間和距離的部分自行車交通吸引至公共交通，要根據不同情況提出控制、限制和禁止的措施；2002年《上海市城市交通白皮書》提出2005年全市自行車出行量比2000年減少25%的縮減目標。據濟南市交通管理部門統計，2013年，濟南市198條主次干路中，具備完整、連續自行車和行人通行系統的僅有21條，占10.6%，而自行車和步行出行占全市出行總量的57.2%，即占比一成的自行車和步行道路設施承擔了占比近六成的出行量。

隨著城市交通擁堵、步行和自行車通行環境惡化以及對綠色暢行的向往，人們開始逐步意識到“零污染”的步行和自行車對于城市可持續發展的重要性。2012年，國家連續出臺了3部指導性文件，分別提出了城市應樹立行人優先的理念，加強行人過街設施、步行和自行車“綠道”建設等工作任務和要求。在機動化發展最為關鍵的1994—2004年，國家關于城市交通發展的指導性文件非常少，作為占據綠色出行絕大部分比例的步行和自行車交通在這一階段逐步受到抑制，道路通行空間和路權逐漸被小汽車交通侵蝕，綜合反映出城市交通政策的科學性、前瞻性需要進一步加強和提高。

4 思考和建議

從國內外歷年來的千人機動車保有量變化和人均GDP變化數據擬合來看，目前中國尚處于機動化的初級發展階段，但是大城市已處于矛盾的激化期，逐步凸顯的城市環境、交通擁堵等問題已經非常緊迫。通過建模預測可知，到2025年中國機動車總量將超過3.5億輛。由于車輛保有結構、單車周轉量、交通擁堵等因素，中國車均汽、柴油消耗量遠高于美國、日本等發達國家，從能源安全的角度來看，中國城市不宜走以小汽車為主的發展道路。基于此，對中國城市機動化發展提出以下建議。

4.1 國家統籌制定汽車管理體系與民生政策

國家應從汽車生產、銷售、注冊、管理等多個環節，加強汽車相關法規政策、技術標準和規范的制(修)訂，使汽車企業生產出安全、節能、環保的產品，確保汽車能夠安全、綠色、合理地使用。一是統籌考慮能源、環保和城市道路、停車等綜合承載能力，制定專門且科學合理的汽車發展規劃，形成中央與地方的聯動機制，避免地方保護主義對汽車發展的侵蝕和影響；二是由國家從全局角度考慮汽車發展與民生的協調，全方位提出強化公共交通、自行車和步行的發展政策。

4.2 科學調整機動化發展結構

一是從道路規劃設計、路權劃分、道路交通管理等全方位保障公共交通、步行交通和自行車交通的通行權和優先權，決不能再一味遷就小汽車交通，應該把有限的道路資源還給公共交通、步行和自行車交通，為人們出行提供可選擇的交通方式；二是以經濟手段為主，配合法律、行政和技術等調控手段，逐步淘汰高排放、低安全性的機動車輛，引導城市小汽車的發展與使用，最大限度提高公共交通、步行和自行車的出行比例[5]。

4.3 因地制宜開展城市交通規劃研究與實踐

一是結合城市經濟發展、地理地貌、人文環境，以及機動化發展現狀，秉持綠色交通、可持續交通、科技交通的發展理念，開展城市機動化發展趨勢下的交通發展模式規劃研究與實踐；二是加強城市交通規劃與城市總體規劃的銜接研究，從規劃目標、戰略、方案、評估等多個層面，開展規劃設計協調性研究，確保規劃落地，真正發揮規劃先行的導向作用；三是統籌考慮城市土地利用，從完善城市功能體系、均衡職住分布、優化出行結構等方面，開展城鎮群交通規劃研究與實踐。

4.4 全社會積極營造綠色出行氛圍與環境

一是將交通安全與文明意識納入到提高國民綜合文明素質中，將交通安全與文明教育貫穿全民教育全過程；二是廣泛宣傳綠色出行的愿景，有生機、可游憩城市的重要支撐是暢通的綠色交通，不是處處擁堵鳴笛的小汽車交通，鼓勵居民主動放棄小汽車，采用綠色交通出行。

5 結語

隨著社會經濟的持續快速增長，在一定時期內，中國城市機動化還將繼續高速發展，道路交通供需矛盾將進一步惡化，城市交通正逐漸成為各級政府和普通百姓普遍關注的民生問題。為保障中國城市交通健康發展，應在分析借鑒發達國家機動化發展歷程和經驗的基礎上，結合中國城市發展的實際情況與特點，探討自身機動化發展過程中的問題，通過全社會的共同努力，推動城市機動化發展相關法律法規、政策措施以及標準規范等的系統完善。

[1]Wikipedia.List of Countries by Vehicles Per Capita[EB/OL].2014[2014-05-27].http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_vehicles_per_capita.

[2]日本汽車工業協會.全球保有量及普及率[EB/OL].2012[2014-05-27].http://www.jamabj.cn/world/world/world_2.asp.

[3]李瑞敏，何群，李帥.中國機動車保有量發展趨勢分析[J].城市交通，2013，11(5)：69-75.Li Ruimin,He Qun,Li Shuai.Analyses of Automobile Ownership Development Trend in China[J].Urban Transport of China,2013,11(5):69-75.

[4]劉小明.城市交通與管理：中國城市交通科學發展之路[J].交通運輸系統工程與信息，2010，10(6)：11-21.Liu Xiaoming.Urban Transportation and Management:The Scientific Development of Urban Transportation in China[J].Journal of Transportation Systems Engineering and Information Technology,2010,10(6):11-21.

[5]李曉江.當前城市交通政策若干思考[J].城市交通，2011，9(1)：7-11.Li Xiaojiang.Thoughts on Urban Transportation Policy[J].Urban Transport of China,2011,9(1):7-11.