我國城鎮化過程中土地出讓金使用現狀及建議

劉玉娟 曹方舟

【摘要】改革開放以來，我國經濟進入高速發展時期，城鄉二元經濟結構逐漸成為制約我國發展的瓶頸，隨著城鎮化的進行，城市基礎設施建設需要大量的資金和土地，財政支出漸漸由土地出讓收入作為資金來源。本文通過定量分析全國土地出讓金整體水平、定性分析管理土地出讓金的意義，提出相應對策建議。

【關鍵詞】城鎮化 ?土地出讓金 ?政府性基金 ?建議

一、導論

土地是經濟發展不可或缺的資源，合理安排土地事關我國經濟的平穩發展，我國的土地流轉經過了由劃撥向有償轉讓的轉變，目的是適應社會發展，提高土地的使用效率，通過市場來妥善措配土地資源，由于我國特有的土地產權制度，受讓方只擁有土地一定年限的使用權，這使得土地成為政府手中掌握的最大規模的國有資產。客觀上，我國經濟在改革開放后呈現加速態勢，城鎮化以及伴隨的工業化是大勢所趨，人口總數在增加，且向城市集中。

根據中國統計局公布的數據，2000年我國城鎮人口數僅為45 906萬人，到2012年底城鎮人口數達到了71182萬人，使土地需求不斷增加，原國有廠房、城市中的平房乃至于城市擴建過程中毗鄰城市的耕地，均被開發，隨土地流轉而產生大量的土地出讓金。以最近十年為例，根據國土資源部公布的數據，全國土地出讓總收入由2004年的6412.18億元，增長到2013年的4.1萬億元，即自2004年至2013年的十年間，土地出讓金規模增加了539.4%，剔除十年間平均5%左右的通貨膨脹率①，即十年復合增長率162.89%后，其實際增長量仍然驚人。

二、研究現狀

（一）全國土地出讓收入情況

據我國財政部2010年公布的《全國土地出讓收支基本情況》，2009年全國土地出讓收入為14239.7億元，比上年增長43.2%。分地區看，全國土地出讓收入約三分之二來自沿海省份。

表1 2009年至2013年全國土地供應情況②

由表1可以看出，我國土地供應的數量在2009年至2012年緩慢增長，在2013年顯著減少。說明我國對土地出讓的管理更加嚴格，并規范土地出讓。

2009年，從土地出讓收入中計提的國有土地收益基金收入440.63億元;計提的農業土地開發資金收入143億元;市縣人民政府繳納的新增建設用地土地有償使用費923.11億元（其中，上繳中央財政274.94億元，上繳省級財政648.17億元）;國有土地使用權出讓金收入12732.96億元。

（二）全國土地出讓支出情況

2009年，全國土地出讓支出總額為12327.1億元。全國土地出讓收支結余1912.6億元，按規定結轉下年繼續使用。全國土地出讓支出結構如下（參見圖1、表1）。

根據以下數據，全國征地和拆遷補償支出占土地出讓金支出總額比例較高，說明被征地城鄉居民平均得到了比較高的補償。而農地開發支出占比0.87%、農村基礎建設支出占比3.51%，說明農業用地占土地總量較高，從而在農村基礎設施建設上的投入也較高。

圖1 2009年我國土地出讓情況

表2 我國土地出讓金使用項目

三、土地出讓金現存的問題

土地出讓與城鎮化相伴，這一過程中地方政府需要大筆資金用于公共設施建設，根據有關新聞報道，北京2013年在基礎設施投資方面支出1785.7億元，其資金主要投向交通運輸和公共服務業;上海城市在基礎設施投資方面則支出1043.31億元;經濟總量位居全國第四的深圳，城市建設已經相對成熟，新建投資較少，2013年城市更新改造投資僅358.34億元。

當下政府承擔巨額債務就是源于地方融資平臺為地方建設投資，而現實情況中地方債務的清償也依賴于土地出讓收入，合理分配土地出讓金涉及以下問題：

（一）財政安全問題

由于土地出讓金是有限的，而且受中央政策調控的房地產市場、外資影響，使得地方政府相關部門難以形成有效預期，如何安排如此巨額的、且非常態化的巨額收入，有一定風險，這種風險在房價持續上漲階段還不會暴露出來，但一旦上升速度放緩就會爆發，很難應對。

（二）影響地方經濟穩定發展

土地出讓金妥善安排涉及地方經濟穩定和經濟結構發展。 土地流轉確實加快了城鎮化的速度，適應了中國的居住用地和工業用地的需求，促進了方經濟發展。但是，這是城鄉一體化建設的一部分，或者說是第一步，隨之而來的是被征地農民必須改變生存環境與生存方式，有些地區“造城”過快，配套工作不到位就會產生問題。

對于經濟結構在工業化和城市化進程早期，建筑業相關的行業會高速發展，以適應持續增長的需求。這一階段地方政府將土地出讓收入短期內投資基礎設施建設可以形成良性循環，這既可以解決失地勞動人口的就業問題，還可以增加國民收入。但這一過程將要完成，即基礎設施基本建成，需求逐漸減少時，就必須面對經濟結構改革的問題——產能過剩。

四、對策建議

（一）政府加強管理

土地出讓金專款專用，避免代際分配不公平是目前研究學者的共識。為了實現這一目標，設立相關基金并由國庫進行系統收支管理，是現階段比較有效的辦法，地方政府如果能夠將土地出讓收入和支出也能夠細化到該政府性基金項目的收支管理水平，通過房地產獲得收入再投入到城市建設中去，做到專款專用，解決城市基礎設施建設的資金來源問題，那么土地出讓收支將會極大促進地方經濟發展，同時減少現階段由于管理不到位而造成的各種尋租腐敗的案例。

（二）用途合理規劃

1.核銷政府負債，抵補財政收入不足。根據國家稅務總局網站公布的數據，2010年全國稅收收入達7.7萬億元，而根據國家財政部公布的2010年全國財政決算數據，2010年土地出讓金達30 108.93億元，超過總稅收的三分之一。土地出讓收入在現階段是地方政府財政支出重要的資金來源，發展的問題要靠發展來解決，根據目前實行的分稅制，地方政府用財政收入進行基礎設施建設資金來源不足，工業化和城市化是大勢所趨，地方政府絞盡腦汁籌集資金，吸引投資，大部分都會從土地出讓上來解決，通過出讓土地使用權來籌集資金是各個地方政府主要的工作重心。

2.由城市基礎設施建設支出向服務業支出轉化。城鎮化需要政府政策與資金的雙支持。在城鎮化過程中，除土地的城鎮化之外，還要完成人的城鎮化，政府需要引導剛剛完成身份轉換的農民適應市民的生活，同時使他們有一定的生存技能，農民工進城的確需要居者有其屋，但是軟環境也要有相應配套，比如城市的再教育體系，需要有更多的優惠的政策進行扶持，來潤滑這個過程，成人教育及繼續教育可以幫助新的城鎮人口適應城鎮化過程，根據相關數據，至2011年為止，第三產業法人單位數所占比重達到67.9%，而第三產業將就業人數所占比重達到35.7%，隨著我國城市化進程的加快，經濟結構轉型，土地出讓金支出結構勢必要從城市基礎設施建設主導，向服務業發展主導轉移，因而部分經濟較為發達，城市建設較為完善的地區，應增加教育投入等提高人口素質、培訓職業技能的支出，以促進服務業發展，促進城鎮化進程。

3.建立長效機制。伴隨城鎮化的過程，城市擴張過程中涉及到的既有土地城鎮化的問題還有“人的城鎮化”的問題，我國城鎮化的過程是相當復雜的，作為村集體整體中的農民，市民化較為便宜，因為在我國農村有村民委員會，因此城中村和居村的村民市民化，可以有比較系統、完善的組織，但是城市郊區和農民工的市民化就比較松散，即往往不能夠以一個整體的形式向城市過渡，在組織上就會存在一定程度的缺失，從個體角度講缺少歸屬感，從社會和政府角度講，對這部分的人口缺少相應的關注和幫扶手段，他們較為分散，由于我國是城鄉二元經濟體制，農村與城市之間有較大環境差異，使得分散入城農民工能夠更快適應城市的生活，可以從土地出讓金中列支一部分專門用于相關支出，包括相關人員的工資，這些人員既可以是接收城市單獨設立相關部門進行統一管理，也可以是農民工本來的村落派出相關人員進行聯系與關注，目前這一職能主要是通過親戚關系來完成的，這限制了城鎮化的速度，這并不是一筆多么大的收入，但是對于“失地農民”或是打工者卻是相當必要的措施。

注釋

{1}數據：根據CPI3%左右，以及較之略高的PPI、固定資產投資價格指數粗略估算。

②數據來源：Wind數據庫。

參考文獻

[1]伍振軍，張云華，孔祥志.宅基地置換增值收益分配——基于J市的案例研究[J].江漢論壇，2010（09）：11-16.

[2]李露.土地出讓方式對地方財政影響的實證分析[D].浙江工商大學，2011.

[3]陳多長，洪丹萍.我國土地出讓金支出結構及其問題[J].技術經濟，2012（07）：118-123.

[4]王海波，楊春蓮.論如何加強土地出讓金的管理[J].中國城市經濟，2011（26）：97.

作者簡介：劉玉娟，山東安丘人，河北金融學院金融系教師;曹方舟，河北石家莊人，河北金融學院10級投資學本科班。