論行政事業單位國庫集中支付制度改革與內部控制的強化

于海霞

摘要：國庫集中支付制度的改革和公務卡的推行為行政事業單位內部控制的強化帶來了有利時機。行政事業單位應當抓住改革的有利時機，不斷克服單位內部控制制度中存在的問題和不足，增強內控意識，建立健全內控制度特別是健全內部會計控制制度，加強內部審計的監督制約作用，同時財政部門也應當發揮外部控制的作用，加大對行政事業單位在財務管理方面的監督力度，使單位的內部控制真正起到規范監督權力運行的作用。

關鍵詞：行政事業單位 國庫集中支付 改革 內部控制 強化

自2002年國務院推行預算單位國庫集中支付改革試點以來，全國從上到下的改革都在積極推進實施中。行政事業單位內部控制是政府部門管理制度的組成部分。它由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施等，是行政事業單位為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范的過程。

行政事業單位內部控制制度為其他各項制度的實施提供了有利的制度保障，但是仍然比較薄弱，影響了財務信息的真實性及財政資金的安全，亟待改進與完善。

一、行政事業單位內部控制制度存在的主要問題

1.內部控制意識不強。內部控制意識是內部控制環境中的重要內容，良好的內部控制意識是內部控制制度得以完善和有效發揮作用的基礎保障。基層行政事業單位普遍存在缺乏內部控制理念，內控意識薄弱的現象，相當一部分領導缺乏對內部控制知識的了解，甚至對內部控制制度本身持規避的態度。單位的會計人員不能真正起到會計管理的作用，往往只是扮演“付款員”或記賬員的角色。內控意識不強致使這些單位不能建立起有效的內控制度或內控制度的制定走過場，不能發揮其應有的作用。

2.內部控制制度不健全。很多行政事業單位內部控制制度不健全，沒有將單位經濟業務發生的各個崗位及環節完全納入到內部控制體系當中。個別單位沒有切實可行的內部會計控制制度、風險評估監控制度、信息交流與溝通制度等，特別是內部會計控制制度作為內部控制制度的重要組成部分，它的缺失必然使內控制度大打折扣。部分單位存在財務收支審批不嚴、重大收支不執行集體決議，會計、出納、資產管理等不相容職務由一個人擔任等不合規的現象，很大程度上削弱了單位內部控制的作用。

3.監督約束機制缺失。目前很多行政事業單位無內審機構或內審機構隸屬于財務部門，這樣內審機構形同虛設，即使單位財務制度、物資采購制度等各項制度健全，但由于缺乏相應的監督機制，使這些制度發揮不出應有的作用，對會計工作和經濟活動不能起到監督作用，導致內部控制的失效。同時，外部監督部門比如財政管理部門經常只重視資金分配，而輕視對資金使用的監督，忽視對預算單位的財務管理。

二、結合國庫集中支付制度改革加強行政事業單位內部控制的建議

一項制度的改革就是對原有制度否定的發展，是對原有制度的反思和改進。即墨市實施的國庫集中支付制度的改革，為我市行政事業單位財務制度特別是單位內部控制制度提供了良好的反思的機會。一個單位從主要負責人到會計主管再到一線的會計出納人員，都需要借此次改革提供的機遇，認真反思本單位的內部控制制度，力爭在國庫集中支付制度改革的大背景下，不斷完善單位的內部控制制度，使內部控制制度真正起到監督和約束的作用。

1.增強內部控制意識。單位會計人員應當充分利用國庫集中支付制度改革的機會，大力宣傳增強單位內部控制制度的重要性，讓單位干部職工特別是領導干部充分認識到內部控制在保護資產的安全性、預防欺詐和舞弊行為、實現單位管理目標的重要性，真正樹立起對內部控制制度建設的主體意識，重視內部會計控制制度建設，創造良好的內部控制環境，采取積極有效的措施，實現內部控制的目標。

2.建立健全單位內部控制體系。我們要抓住國庫集中支付制度改革的有利時機，對單位內部控制制度進行健全和完善，加強對薄弱環節和重要崗位的控制，強化責任，形成一個相對完整、有章可循的內部控制體系。在這個過程中，我們要將加強對內部會計控制制度的建設當做首要任務來抓，這就要求我們不斷建立和完善與財務相關的各項制度。一是規范財務收支審批制度，強化內部授權審批和評價與監督機制，明確財務收支審批人員、審批范圍、審批權限、審批程序及其責任，重要事項集體討論決定，限額以上開支不能由一人說了算，堅決杜絕一支筆；二是建立會計內部牽制制度，不相容崗位分離、錢賬分離、賬物分離等，防止貪腐、挪用資產等現象發生，建立關鍵崗位工作人員的培訓、教育、評價和輪崗等機制，使其相互制衡；三要加強財產安全控制，定期對各項財產物資進行盤點，發現問題時應及時分析原因、查明責任、完善管理制度。

3.強化內部審計的監督作用。設置內部審計機構或將內部審計機構與財務部門分離，使內部審計部門真正起到審計監督的作用。建立健全內部審計制度，建立定期的內控制度風險評估機制，結合崗位廉政風險管理及時發現內控制度實施過程中的風險點和薄弱環節，對癥下藥，并制定相應的整改措施。內部審計部門的獨立履職，內部審計制度的建立和完善，內部審計監督作用的充分發揮，能使內部會計控制得以加強和完善，從而起到應有的作用。

4.充分利用國庫集中支付改革和推行公務卡的有利時機，不斷加強對現金的管理。現金是財務管理的主要內容，加強對現金的管理也是內部控制的重要目標。國庫集中支付改革前，支付制度以單位分散支付為主，改革后，支付制度以財政集中支付和公務卡支付兩種方式為主，嚴格控制單位對現金的提取和使用，財政審計部門應根據每個單位的不同情況核定各個單位的現金保有量，且現金只能用作零星支付，不得用于大額支付，這樣單位現金使用量大大減少，能有效預防現金使用過程中的腐敗。

5.內部控制與外部控制的有效結合。國庫集中支付制度改革實施后，市財政局開發了財務一體化系統，實現了單位賬務的電子化和信息化。通過該系統，財政局能有效控制各個單位的支出，不斷加強各個單位的預算管理，使財政預算真正能起到合理配置資源，提高單位整體管理水平、落實單位內部經濟責任的作用。特別是公務卡系統的開發和使用，能實現財政部門對單位零余額賬戶劃款信息和公務卡消費明細信息的動態監控，進一步提高財政資金使用的透明度，加強財政監督。外部控制的加強能有效促使單位內部控制的合理化和規范化，使單位內部控制真正起到對權力的約束作用。

為了規范實施內部控制體制，國家財政部于2012年底發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》并于2014年1月1日正式施行。國庫集中支付制度改革的大背景為我市行政事業單位內部控制的強化提供了良好契機，我們應該抓好機遇，不斷建立健全單位內部控制制度，規范公共權力的運行，加強對行政權力的監督。

（作者單位：山東省即墨市招商促進局）