事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)問(wèn)題研究

逄雪梅

摘要：內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理制度的重要組成部分，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度對(duì)于提高行政事業(yè)單位的管理水平以及防范風(fēng)險(xiǎn)的能力都有著重要的作用，是促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量提高的基礎(chǔ)。文章介紹了目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制所面臨的問(wèn)題以及建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的若干方式。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 健全 內(nèi)部控制

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)也被人們?cè)絹?lái)越重視。2008年6月我國(guó)五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，是企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的綱領(lǐng)性文件；2011年財(cái)政部公布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見(jiàn)稿），填補(bǔ)了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的空白，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)提供了標(biāo)準(zhǔn)。

一、事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要性

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，事業(yè)單位的管理也與時(shí)俱進(jìn)，在面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的情況下，內(nèi)部控制已經(jīng)作為一項(xiàng)有效的管理手段，深入到事業(yè)單位管理內(nèi)部。尤其對(duì)于行政事業(yè)單位而言，在履行我國(guó)各項(xiàng)方針政策的過(guò)程中，必然會(huì)涉及較大的經(jīng)濟(jì)往來(lái)和資金流動(dòng)。因?yàn)榧訌?qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，是對(duì)我國(guó)政策實(shí)施的一項(xiàng)有效監(jiān)督方法，推動(dòng)了行政事業(yè)單位高效、高質(zhì)的完成工作目標(biāo)。

目前，我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還相對(duì)滯后。迄今為止，還缺乏一套對(duì)事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)性規(guī)范，事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的確存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，既制約了事業(yè)單位的工作效率和效果，同時(shí)也影響了財(cái)政節(jié)流任務(wù)的完成和部門預(yù)算制度的實(shí)施，迫切需要引起重視和強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的調(diào)查研究，并在此基礎(chǔ)上制定適合事業(yè)單位特點(diǎn)和管理模式的內(nèi)部控制規(guī)范框架。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

（一）對(duì)內(nèi)控意識(shí)不足

大多數(shù)行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控制度的概念非常模糊，不理解內(nèi)部控制的意義，認(rèn)為內(nèi)部控制只是一種程序，只要是機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)正常，程序就完整了，而程序是否存在漏洞卻極少關(guān)注，往往是發(fā)生一個(gè)問(wèn)題才改正一個(gè)。行政事業(yè)單位在履行社會(huì)管理的過(guò)程中，處理不好，將會(huì)產(chǎn)生較大的社會(huì)壓力。一旦引導(dǎo)不好，就可能造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失，經(jīng)濟(jì)受損。近年來(lái)，以權(quán)謀私的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這也是單位自身在制度上和監(jiān)管上存在漏洞，才使違法行為屢屢發(fā)生，這與行政事業(yè)單位內(nèi)部管理體制不健全有很大關(guān)系。

（二）資產(chǎn)控制存在問(wèn)題

資產(chǎn)是內(nèi)部控制的主要對(duì)象，在單位管理中處于核心地位。目前在事業(yè)單位中對(duì)資產(chǎn)管控不嚴(yán)，造成資產(chǎn)賬實(shí)不符，行政事業(yè)單位有賬無(wú)物的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。單位內(nèi)部資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、變更缺少相應(yīng)的手續(xù)，財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度未能嚴(yán)格執(zhí)行等問(wèn)題造成資產(chǎn)家底不清。資產(chǎn)不實(shí)致使財(cái)政預(yù)算失真，進(jìn)而造成行政事業(yè)單位預(yù)算彈性過(guò)大、最終難以控制。

（三）收支業(yè)務(wù)控制不嚴(yán)

有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設(shè)立“小金庫(kù)”；更有甚者采用“白條抵庫(kù)”、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財(cái)政資金。此外，出借銀行賬戶、違規(guī)處置國(guó)有資產(chǎn)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。違反工程管理規(guī)定，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)重舞弊的現(xiàn)象；違反財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)定，造成收支不實(shí)等等，這些問(wèn)題不僅造成了國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失，也為貪污腐敗提供了溫床。

（四）績(jī)效考評(píng)控制的缺失

績(jī)效考評(píng)是對(duì)所屬單位及個(gè)人占有、使用、管理與配置企業(yè)經(jīng)濟(jì)資源的效果進(jìn)行的評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制尚處于理論研究的初級(jí)階段，極少具有可行性；另一方面，行政事業(yè)單位內(nèi)部管理體制不健全，大部分事業(yè)單位只有財(cái)務(wù)制度，沒(méi)有內(nèi)部控制制度，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，缺乏決策和判定獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)。因此，財(cái)務(wù)管理的主觀性較大，且沒(méi)有形成系統(tǒng)、合理、規(guī)范的條款，這會(huì)使行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的崗位職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，造成職權(quán)不明，效率低下，以及舞弊行為的發(fā)生。

（五）行政事業(yè)單位預(yù)算管理執(zhí)行不嚴(yán)

部門的預(yù)算控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心，但是從目前的行政事業(yè)單位的預(yù)算實(shí)施來(lái)看，仍舊存在著許多問(wèn)題。第一，部門預(yù)算不能夠涵蓋行政事業(yè)單位全部的財(cái)政收支，這樣就導(dǎo)致了許多單位部門的預(yù)算結(jié)果是超支的，使得預(yù)算管理失去了原有的約束性。第二，對(duì)于部門預(yù)算的追加項(xiàng)目仍舊有很多，從另一個(gè)方面表現(xiàn)了預(yù)算的隨意性較大，沒(méi)有起到原本的約束管理的作用。第三，預(yù)算管理沒(méi)有在組織內(nèi)部進(jìn)行細(xì)化，部門內(nèi)部沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化的分解實(shí)施，在行政事業(yè)單位內(nèi)部的落實(shí)情況并不好，很多行政事業(yè)單位仍舊采取實(shí)報(bào)實(shí)銷的方式，造成單位內(nèi)部的人員并沒(méi)有受到預(yù)算的約束，導(dǎo)致的結(jié)果只能是很多行政事業(yè)單位超過(guò)預(yù)算。

三、如何更好地實(shí)施事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)

（一）增強(qiáng)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)

增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化會(huì)計(jì)與內(nèi)控責(zé)任單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任主體，對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。但要真正確立起單位負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí)，還必須強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。為此，各級(jí)會(huì)計(jì)管理機(jī)關(guān)即財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合有關(guān)部門，分期分批和分類型地對(duì)一級(jí)預(yù)算單位和二級(jí)預(yù)算單位的主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉辦相關(guān)的研討班，使他們?cè)诹私獍盐諆?nèi)部控制基本知識(shí)的基礎(chǔ)上，提高對(duì)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識(shí)和內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）對(duì)于資產(chǎn)的控制

資產(chǎn)作為行政事業(yè)單位重要的經(jīng)濟(jì)資源，是行政事業(yè)單位從事業(yè)務(wù)活動(dòng)并履行職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是行政事業(yè)單位管理過(guò)程中較為薄弱的環(huán)節(jié)。資產(chǎn)控制要做到資產(chǎn)配置合理高效、提高資產(chǎn)使用效能；貨幣資金收付流程嚴(yán)格規(guī)范、防止資金短缺；固定資產(chǎn)及物資保管賬實(shí)相符、防止資產(chǎn)流失。

（三）對(duì)于收支的管控

收支是行政事業(yè)單位一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是單位正常開展業(yè)務(wù)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的財(cái)力保證。收支控制要做到收入來(lái)源合法合規(guī)、應(yīng)收盡收；支出審批程序合理，嚴(yán)格開支標(biāo)準(zhǔn)；收支核算及時(shí)準(zhǔn)確、嚴(yán)禁賬外設(shè)賬；財(cái)政票據(jù)管理規(guī)范，嚴(yán)格使用范圍；收支檢查嚴(yán)格全面，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改。

（四）內(nèi)審的作用

強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部控制工作應(yīng)有的作用。既要不斷加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制，完善單位內(nèi)部控制體系，又要發(fā)揮財(cái)政與審計(jì)部門的監(jiān)督作用，完善外部監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)行政事業(yè)單位不斷完善其內(nèi)部控制體系，達(dá)到內(nèi)外兼顧、相互補(bǔ)充的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。財(cái)政和審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)各單位建立內(nèi)部控制制度以及對(duì)制度的實(shí)施進(jìn)行檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)；檢查時(shí)，要加強(qiáng)單位內(nèi)部控制制度符合性測(cè)試，找出單位管理上的漏洞；加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織和指導(dǎo)，改變單位內(nèi)部控制形同虛設(shè)的局面。通過(guò)檢查、評(píng)估來(lái)改善內(nèi)部控制環(huán)境，不斷完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。要建立和不斷完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的考評(píng)和獎(jiǎng)懲，激勵(lì)和約束有關(guān)人員做好內(nèi)部控制工作。

（五）預(yù)算管理的改進(jìn)

預(yù)算管理作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，在實(shí)際管理中進(jìn)一步發(fā)揮了各單位的管理作用。預(yù)算應(yīng)從事前、事中、事后三方面進(jìn)行實(shí)行。首先，事前編制預(yù)算表，應(yīng)讓單位負(fù)責(zé)人充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要性，并根據(jù)上年實(shí)際費(fèi)用支出情況，對(duì)次年經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、收入水平加以分析，編制預(yù)算表；其次，事中應(yīng)按照相應(yīng)的審批程序，有計(jì)劃地支出費(fèi)用，最終在一個(gè)結(jié)算年度之后，對(duì)當(dāng)年預(yù)算和實(shí)際支出進(jìn)行差異分析，對(duì)企業(yè)內(nèi)部各部門加以考核等。

四、總結(jié)

財(cái)務(wù)管理與內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理工作的基礎(chǔ)，在管理工作中起著非常重要的作用，加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理與內(nèi)部控制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的必然要求，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。因?yàn)橹挥羞@樣，才能保證事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理水平的有效提高，重塑會(huì)計(jì)規(guī)范形象，提高會(huì)計(jì)人員職業(yè)判斷能力，營(yíng)造出健康、良好的會(huì)計(jì)內(nèi)控實(shí)施環(huán)境。

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（作者單位：新疆農(nóng)科院園藝所）