《預算法》修訂案：背景、突破與展望

毛暉　雷瑩

【摘 要】 2014年8月，我國修訂了實施近20年的《預算法》。在我國，推進政府預算制度改革的背景在于：政府預算規模不斷擴張、公民民主意識日益提高、全球化浪潮中的政府競爭加劇以及歷史上的權力文化根深蒂固等。修訂后的新《預算法》在推進全口徑預算管理、打造透明預算、構建規范的預算制度、適度擴大地方自主權限以及實現預算管理方式科學化五個方面實現了重要突破。然而，新《預算法》仍有尚待完善的地方，如人大的權力還有待加強、預算“空窗期”仍然存在、有關條款有待進一步細化等。

【關鍵詞】 預算法； 預算管理； 地方政府性債務； 轉移支付

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）04-0006-06

2014年8月31日，歷經兩屆全國人大四次審議的《預算法》修正案由全國人大常委會以161票贊成、2票反對、7票棄權的高票通過，翻開了預算法律制度建設的新篇章。

一、《預算法》修訂的時代背景

自1995年以來，原《預算法》已實施了20年。20年間，我國完成了從中央政府財力薄弱，到“兩個比重”顯著提高的歷史性跨越。

（一）政府預算規模不斷擴張

1994年分稅制改革以來，政府財力不斷增強。從絕對規模來看，我國財政收入實現了1999年過“1萬億元”、2003年過“2萬億元”、2005年過“3萬億元”、2011年過“10萬億元”的歷史性飛躍。與此同時，我國的財政支出規模也隨經濟增長不斷擴張。2013年，全國財政支出規模達到14.02萬億元①。我國1994年到2013年的全國財政收支情況如圖1所示。

從相對規模來看，如圖2所示，財政收入占的GDP比重，即財政依存度不斷增加。2013年，全國財政收入達到12.92萬億元，占當年GDP總量的22.71%。此外，1994年分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重也在不斷提高。1993年這一比重僅為22%，1994年上升為55.7%，爾后基本上維持在50%左右。這意味著財力分配格局中，中央財政掌握了更大的主動權。

預算規模的擴張對預算管理水平提出了更高的要求。然而，伴隨著財政支出規模的不斷膨脹，年底突擊花錢，地方政府無節制舉債，專項轉移支付項目過多、資金分散等問題日益突出。另外，分稅制改革后，財權上收、事權下放，中央與地方政府的財力與事權不匹配，也要求《預算法》對中央地方財政關系進行清晰的劃分與界定。

（二）公民的民主意識日益提高

近年來，我國公眾受教育程度顯著提高。國際上通常認為，高等教育毛入學率在15%以下時，屬于精英教育階段，15%～50%為高等教育大眾化階段，50%以上為高等教育普及化階段。自1999年起，我國高校開始擴招。之后高等教育毛入學率快速上升，2002年已達到15%，我國的高等教育正由精英教育逐步向教育大眾化轉型。2013年，高等教育毛入學率達到34.5%②，如圖3所示。

而隨著居民個人收入的不斷提高，個人所得稅收入也隨之增長。2013年，全國個人所得稅收入規模達到

6 531.53億元③。如圖4所示，在國家稅收收入中，個人所得稅的比重不斷上升。現在，公眾可以真實地從工資條上感受到自己為政府所作的稅收貢獻。因此，公眾會對政府提供的公共服務提出更高的要求，對財政支出的監管需求也會更加迫切。

此外，隨著信息化的發展，公民獲取信息的途徑逐漸增多，網民對政府的監督力度也隨之加大。一方面，政府網站數量顯著提高。截至2010年12月28日，中國各級政府及組織機構網站數量達到75 282個。其中，中央級政府網站有122個，省級有2 314個，地市級有19 033個，縣區級以下有53 813個④。政府網站的建設，搭建起政府公開發布信息的平臺，有利于實現政務公開，便于公眾監管。另一方面，隨著移動互聯網的發展，手機應用功能日益強大。越來越多的公眾利用閑暇之余，在手機上瀏覽微博、微信和各大新聞門戶網站，了解時事新聞、政策動態，并發表評論。信息傳播渠道的多元化，使得國家治理中的公民參與程度不斷提高。

總之，我國公眾的受教育程度、納稅金額以及信息獲取能力的提高，使得公眾的民主意識和法治觀念不斷增強，對“國家賬本”法治化也提出了更高的要求。

（三）全球化浪潮中的政府競爭加劇

全球化浪潮中，中國成為地球村的一員。中國政府也面臨著政府競爭的挑戰。2013年12月3日，“透明國際”公布“2013年全球清廉指數”（Corruption Perceptions Index）報告。中國的評分達到40分，評分連續三年上升，說明中國近年來的反腐行動成效顯著。但是，中國政府廉潔指數在177個國家和地區中，僅排在第80位，仍處于中等水平。此外，國際預算合作組織對94個國家進行了預算公開程度調查，我國2010年預算公開指數僅13分，低于各國平均得分42分，排在倒數第16位⑤，僅高于盧旺達、蘇丹、剛果等非洲國家。

在全球化的時代背景下，中國的優質納稅人在悄然流失。2011年10月29日，胡潤研究院聯合中國銀行私人銀行發布了《2011中國私人財富管理白皮書》。該報告顯示，14%的千萬富豪目前已移民或者正在申請移民，還有近一半在考慮移民。2008年金融危機后，廣東辦理移民的數量明顯上升。尤其是廣州、佛山、東莞三地，僅2009年移民到美、加兩國的就達1 500名，外流財富至少45億元，相當于兩座世博會中國館⑥。龐大的移民群體，往往是被國外優質的教育資源、自然環境以及相對完善的社會福利體系所吸引。而中國政府要吸引優質納稅人，就需要在預算安排上，加強這些方面的政府投入。

（四）中國歷史上的權力文化根深蒂固

中國的傳統社會是“家天下”君主專制體制，權力集中于皇帝手中。“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。同時儒家文化認為，權力掌握者應成為“王道”、“德治”的載體和忠實執行者，并做到“清、勤、慎”。可見，傳統文化對權力所有者的制約“重內省，輕制度”，期待憑借統治者的道德自律，來實現國家的長治久安。縱觀中國歷史，但凡繁榮昌盛的年代，均是由于統治者相對自律，能虛心納諫，從善如流。但這種依靠“內省”的制衡機制，效用并不持久，約束力也相當有限。以預算為例，封建王朝里，皇室財政對國家財政的擠占屢見不鮮。