干部制度改革如何求實創新？

李克軍

根據中央2014年下發的《深化黨的建設制度改革實施方案》，積極穩妥、扎實有效地推進干部制度改革，既是解決干部“帶病提拔”問題的治本措施，也是深化政治體制改革的題中應有之義。

黨管干部原則必須堅定不移，但具體方式應當與時俱進

根據2000年和2009年中央辦公廳兩次頒布的《深化干部人事制度改革綱要》和2014年全國組織工作會議精神，黨管干部的主要內容應該是管方向、管政策、管制度，即制定干部選拔、任用、管理、監督等方面的路線、方針、政策、條例、規定;支持和領導國家立法機關制定相關的法律和法規;保證和監督已經頒布的法律條文和政策規定落到實處;營造民主、公開、競爭、擇優和風清氣正的“吏制”環境。黨委要統攬全局，而不能事無巨細、包攬一切。

堅持黨管干部、民主推選、依法選任的“三統一”原則，已經明確提出多年，但有效管用、簡便易行的具體途徑和措施，還在艱難的探索之中。

近年來，中央以及省級組織部門一直在積極探索，試圖建立約束縣委書記權力的機制。2010年年底，中央紀委、中央組織部印發了《關于開展縣委書記權力公開透明運行試點工作的意見》。同時，媒體也在大力宣傳“自我限權”的典型。譬如，河北省大名縣委書記王曉樺一上任，就用兩個月的時間，連續制定了《縣委書記用人行為規范》《全委會票決制》等10項新制度;江蘇省睢寧縣委書記王天琦主持制定了一份權力清單，給自己立了多項規矩。

筆者欽佩他們的改革精神和自律意識，但對“自我限權”思路能走多遠感到擔憂。這里有個非常簡單的邏輯——如果縣委書記大公無私、睿智豁達，又沒有外在力量迫使他濫用權力，他自然會按照任人唯賢、德才兼備原則選拔任用干部，并自覺將權力運行置于陽光之下。如此，限制他的權力還有多大的必要性呢？如果情況恰好相反，縣委書記心存私念、擅權獨斷，那么，就需要一種能超過他個人能量、不良外力的制度來“強制”他按規矩辦事。也就是說，“自我限權”存在明顯的悖論，是不合政治學、管理學邏輯的制度設計。

“自我限權”的先行者王天琦有一段話發人深省：“如果‘一把手不想動、不愿動或者不真動，那在現有政治管理體制下，縣委權力的公開透明，特別是‘一把手權力的公開透明就很難推行。即便有所舉動，也容易淪為作秀表演。”

可見，在堅持黨管干部原則的前提下，如何真正把干部選任工作納入民主法治軌道，是一個重大而艱巨的課題。

筆者認為，發展民主是干部制度改革的時代主題，而競爭性選舉則是民主制度的核心內容和主要體現。發展民主，必須注重細節的研究和改進，在提高選舉的競爭性和真實度上下功夫。

積極探索用人方式，

建立科學可行的競爭性選舉制度

筆者認為，搞好競爭性選舉，應首先從地方黨代表選舉和黨委會的選舉做起，同步或逐步擴展到人大代表、“一府兩院”主要官員的選舉。

應允許和支持社會團體及黨員、公民推薦候選人和自薦，特別是應該鼓勵黨代表、人大代表根據民意聯名提出候選人。各種渠道提出的候選人，地位應該平等，如果提出的候選人過多，可以通過預選方式確定正式候選人。應適當擴大候選人的差額比例，條件成熟時，對政府正職也應實行差額選舉。

應把實際存在的幕后競爭引到“臺面”上來。各類候選人都應堂堂正正地表明參選意愿。選舉委員會應組織參選人與選舉人見面，發表競選演說。黨代會、人代會召開之前和會議期間，應安排相對寬裕的時間醞釀候選人。應在具體選舉辦法上保證選舉人按照自己的意志填寫選票。

應鼓勵和支持一些地方“鄉官直選”的試驗。在相關法規沒有修訂之前，可以采取先進行候選人“海選”，再通過黨代會、人代會正式選舉的辦法，把基層官員的選擇權交給民眾。時機成熟時，再通過立法，建立縣鄉兩級官員的直接選舉制度。

應嚴格控制黨政領導干部的屆中調整，以體現對黨代會、人代會選舉結果的尊重。

實行干部分類管理，

把選舉制和任命制區別開來

早在1983年，中央組織部就提出對干部“進行分級分類管理”和“管少、管好、管活”的原則。1984年，中央確定了下管一級（過去是下管兩級）的干部管理體制。2005年，《公務員法》將“分類管理”確定為公務員管理的基本原則。就領導干部選拔而言，目前最為緊迫的是把選舉和任命區別開來。

民主選舉的范圍應少而精。包括地方黨委委員、紀委委員、人大常委會委員、政府和法檢兩院主要負責人的選舉，必須嚴格依照黨章和國法進行，充分體現民主性、公開性、競爭性，并實行嚴格的任期制。黨委應在候選人推薦、考核、確定、差額選舉過程中，進行必要的掌控，努力做到兩個保證：保證黨員和人民群眾充分行使民主權利，選舉嚴格照章依法進行;保證選舉產生的官員在行動上與黨的綱領路線政策保持一致。其中，書記、人大主任、政府及法檢兩院主要負責人的候選人，由上級黨委組織部門負責組織推薦、考核，并經黨委集體討論后提名;其他由黨組織提名的黨委委員、紀委委員候選人，由本級或上級黨委組織部門組織推薦、考核，黨委集體討論后提名;其他人大常委會委員候選人，由黨委組織部門會同人大常委會人事部門聯合推薦、考核，人大常委會集體討論后提名。

政府其他組成人員（包括政府副職和各部門主要負責人），法檢兩院的副職、法職人員，均由人大常委會任命;政府各部門的副職、國有企業及公益事業單位負責人，由政府任命。初始提名及任前考核，可按照黨管干部和管人管事相統一的原則，分別由政府黨組、人大黨組負責。黨委及其組織部門，要切實履行監督職責，對違背干部管理法規或存在其他明顯錯誤的任命，及時予以糾正。在改革的過渡時期，政府副職和少數重要部門的主要負責人，可分別由上級黨委組織部門、本級黨委組織部門會同人大人事部門共同醞釀考核，按現行干部管理辦法，經黨委討論后向人大常委會推薦，在時機成熟時再實行分類管理。

此外，應在部分黨政工作部門內部以及國有企業、事業單位實行聘任制。

干部選任制度的民主化、法治化改革，雖然不是包醫百病的靈丹妙藥，但在鏟除權力尋租土壤、遏制跑官要官歪風、營造健康從政環境等方面，將會起到牽一發而動全身的積極作用。