新常態下城市發展的風險、方向與前景

何雨

導讀：在新常態下，繁榮并不是城市發展的必然結局。相反，高度復雜化、急劇變革中的政治經濟社會轉型，給當前的城市發展增加了更多的不確定性。如何在如同迷宮般的城市發展諸多可能性中，為所在城市最大限度地減少風險、贏得變革中的發展機遇，這需要城市決策者的智慧與遠見，而不是政績沖動下的投機與賭博。只有清醒地認識當前中國城市發展的現狀、變革與趨勢，才能在此基礎上形成客觀科學的富有前瞻性的城市發展政策。

一、新常態：城市發展步入新時代

經過30多年高速發展，中國的城市面貌已經發生了翻天覆地的變化，城市建設成就驚人。1978年全國城鎮人口17 245萬人，城市化率只有17.92%，而到了2013年，全國城鎮常住人口73 111萬人，城鎮人口占總人口比重為53.73%。伴隨著城市人口的快速增長，城市規模在不斷擴大，城市結構也在不斷優化。中國社會科學院城市發展與環境研究所發布的《城市藍皮書：中國城市發展報告No.7》顯示，截止2012年底，城區人口超過1000萬的城市有3個，分別是上海、北京和深圳；城區人口在400萬～1000萬之間的城市有7個，分別是重慶、天津、南京、廣州、沈陽、武漢、成都；城區人口在100萬～400萬之間的城市有56個。

那么，站在當前的歷史時點上，面對未來工業化與城鎮化的挑戰，我們必須回答若干基本問題，那就是：現在中國的城市發展究竟處于一個什么樣的階段，這種高速發展的城鎮化進程能否繼續？推動城市高速發展的外部環境是否已經或正在發生深刻變化？維系過去城市高速發展的內在動力源是否已經衰竭？只有正確回答這些問題我們才能清醒地認識當前中國城市發展的現狀、變革與趨勢，也才能在此基礎上形成客觀科學的富有前瞻性的城市發展政策。在此，筆者對當前城市發展的一個基本判斷就是：中國的城市發展處于一個新常態。其依據如下：

（一）助力城市發展的宏觀經濟環境已經進入新常態

城市的快速發展根源于經濟發展。如果經濟發展發生了重大的、深刻的變動，那么必然將會改變城市發展的宏觀環境，影響城市發展的速度、方向與質量。2014年11月9日，習近平總書記在亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會上首次系統闡述了中國經濟進入“新常態”的四大特點，包括：經濟增長從高速增長轉為中高速增長；經濟結構不斷優化升級；第三產業消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾；經濟增長從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。顯然，從邏輯上看，支撐城市超高速發展的經濟基礎已經不復存在。與經濟發展進入新常態相一致的是，城市發展必然要逐步進入提質增效的新常態階段。

（二）支持城市規模擴張的要素資源已經達到了極限

城市是人口、資源與各類要素的集聚地。城市的發展離不開各類資源要素、生態環境的支持。資源要素約束從質和量兩個方面規定著城市發展的邊界。從量的方面看，主要表現為資源環境承載力對城市人口規模的抑制，在資源與生態約束下，城市人口規模的增加不可能是永續的；從質的方面看，在資源與生態約束下，城市發展必須由粗放型向集約型、由外延擴張向內涵增效轉變。近年來東部地區漸趨頻繁的霧霾現象已經以最直接最生動的方式告訴人們，以工業化帶動城市化的傳統發展模式已經難以為繼。

（三）沿海發達地區的城市化進程已經出現了進入新常態的信號

1975年美國地理學家諾瑟姆提出，全球城市化進程呈現一條被拉平的倒S型曲線。當城市化率超過30%時，進入了快速提升階段；當城市化率達到70%時，城市化進程將進入成熟階段，表現為城市化進程停滯或略有下降。以此為標準，我們可以發現，從全國范圍看，我國城市化進程已經處于快速發展階段的中后期；而當我們分區域分析時，可以看出，部分地區已經進入了城市化的成熟階段。據統計，2013年，上海、北京、天津城市化率已經超過了70%；廣東、遼寧、浙江、江蘇、福建等沿海省份也已經超過了60%，在接下來的幾年里將相繼邁過70%的門檻。這意味著在全國現代化進程中率先發展起來的這些地區，其城市化已經進入或接近進入成熟階段。

（四）已經做出了新常態下國家層面上的城市發展政策的調整與部署

2014年國務院51號文件《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》指出，以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市（“以上”包括本數，“以下”不包括本數）。這一文件既是對過去30多年中國城市化建設成就的一次總結與確認，又是“為更好地實施人口和城市分類管理”。顯然，51號文件的更大意義在于其對未來的指向，即對城市發展的“分類管理”。聯系十八屆三中全會“改革60條”中的第23條，“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。我們就會發現，在某種意義上，國務院51號文件就是為了落實十八屆三中全會關于城鎮化發展的論斷。

二、舊模式：城市發展的路徑風險

諾貝爾獎獲得者道格拉斯·諾思在《經濟史中的結構與變遷》中提出了一個著名的經濟學概念，叫“路徑依賴（Path Dependence）”。他認為，“路徑依賴”類似于物理學中的慣性，事物一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴。更為學術化的表達是指人們一旦選擇了某個體制，由于規模經濟（Economies of scale）、學習效應（Learning Effect）、協調效應（Coordination Effect）、適應性預期（Adaptive Effect）以及既得利益約束等因素的存在，會導致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化。這一概念同樣適用于描述、解釋當前中國城市發展的路徑現狀。在路徑依賴的慣性下，線性的、單向的城市發展愿景以各種形式體現于諸多城市的新一輪發展規劃中，特別是城市新區的開發建設中。例如，正在籌建中的某國家級新區就宣稱，到2049年實現集聚人口400萬。在各類利益驅動下，平面媒體、網絡媒體等也紛紛高呼該地區樓市即將迎來暴漲！可問題真的這么簡單嗎？在新常態下城市發展真的只有這一種單向的、線性的、必然的結果嗎？地方政府又有哪些具體的手段來把這張藍圖繪到底呢？這些手段還能管用多長時間呢？對于這些問題，我們必須超越線性的、單向的、必然性思維，代之以復雜的、多向的或然性思維來深入思考。當我們以敬畏之心、虔誠之情來重新審視城市發展時，我們就會發現在樂觀愿景的反面，同樣隱藏著種種看不見的風險。如果不正視這些風險，并未雨綢繆地采取應對措施，未來的城市發展極有可能陷入前所未有的泥淖之中。大致來說，舊模式下城市發展路徑依賴慣性帶來的風險主要有下述幾個方面：

（一）產業迭代升級帶來的城市發展風險

城市繁榮是經濟發展的結果與表現，支撐中國城市發展的核心動力就是快速推進的工業化進程。受西方國家結構調整與產業轉移的影響，沿海地區承接了全球產業分工中以勞動密集型為主的加工制造業。盡管國際上的這一產業轉移對中國的經濟起飛作出了巨大貢獻，但是處于全球價值鏈末端的這一產業結構也隨著資源枯竭、生態惡化、人口紅利漸趨消失而彰顯出越來越多的弊端。隨著調結構、促轉型的國家戰略的實施，這種高能耗、高污染、低產出的低端制造業正處于一個關鍵性的節點上：或者向其他經濟洼地繼續轉移，或者通過技術創新、設備引進等手段向高端邁進，都意味著城市發展的產業基礎正在進行著迭代升級。一旦城市缺乏足夠的儲備與吸引力，導致產業出走或者產業升級失敗，那就從根本上動搖了城市發展的產業根基。例如，隨著大量電子產業向中西部地區的轉移，昆山在集聚人口上的能力正在衰減，而這可能會對其城市發展產生深遠影響。概言之，沿海地區的經濟基礎正在由工業化向后工業化邁進，這必然讓那些基于工業化而成長起來的城市暴露于未來的城市發展風險敞口之中。

（二）地方財政汲取與支出結構性變革帶來的城市發展風險

城市的發展離不開地方政府雄厚的財政支持，但隨著政策層面與經濟層面的變動，地方政府有錢任性搞城市建設的好日子可能要到頭了。在政策層面上，隨著房產稅的漸行漸近，土地財政可能會面臨政策上的調整。一旦地方政府喪失了土地財政這一收入源泉，無論是財政汲取能力還是財政支出自由都將被關進籠子、套上枷鎖。在經濟層面上，隨著房地產的降溫，土地財政帶來的收入可能也要面臨下降的風險。當前，除了地方財政汲取能力可能走下坡路之外，“受惠民生”的公共需求不斷增長，地方政府的剛性公共財政支出只會越來越多。在收入減少與支出增多的雙重擠壓下，未來地方政府用于支持城市發展的財力不僅在總量上越來越緊，而且在資金使用的規范性上也會越來越緊。

（三）趨勢性人口結構轉變帶來的城市發展風險

城市終究是人的城市。人口的趨勢性變革同樣讓諸多城市處于風險敞口之中。大量的研究指出，中國的人口不僅在總量上已經基本接近頂峰，而且在結構上受老齡化、少子化的影響，增量人口只會越來越少。此外，隨著國家層面區域再平衡發展戰略的實施，中西部地區對人口的吸引力正在不斷增強，“孔雀東南飛”的人口遷移格局正在發生深刻變革，“離土不離鄉”、“就地城鎮化”正在成為一大批勞動人口的現實選擇。毋庸置疑，人口凈流入的衰減，再加上結構上的老齡化，必將讓大量城市處于人口危機之中。那些動輒就上百萬人口規模的城市新城建設，其結果恐怕也要令人懷疑。

三、向何處去？——城市發展走向的基本判斷

在新常態與舊路徑的碰撞下，城市發展究竟會走向何處呢？其前景如何？又該如何認識各種潛在的可能性呢？要想對未來的城市發展負責，就必須要深入思考這些問題。顯然，那種一哄而上、賣地搞開發模式下的城市發展普遍性繁榮的基礎已經不復存在，分化必將成為未來不同城市發展的最終命運，甚至同一城市內部不同區域之間也會出現巨大的分化。參照國務院51號文件關于城市規模的分類，對于城市發展的未來走向，筆者認為可能會出現下述格局：

（一）不同規模等級城市的分化

1.以上海和北京為主的超大型城市依然具有強大吸引力，但是城市內部人口面臨洗禮。作為全國的經濟中心和政治中心，上海和北京在全國的地位沒有其他城市可以取代，其對人口的吸引力也沒有其他城市可以比擬。但是，在資源要素、生態環境的約束下，上海和北京外延式城市發展已經基本沒有可能。隨著制造業的外遷和以高端服務業為主的第三產業發展，上海和北京的人口結構將進一步優化，大量低素質、低技能人口將被擠出，代之以適合于高端服務業需要的大量高端人才。在中心城區的資源轉移與強力帶動下，上海和北京的城市新區同樣能夠吸引源源不斷的人流涌入，并保持良好的發展態勢。

2.城區人口超過500萬的特大型城市需要具體分析。由于產業結構、對外開放、創新創業上的優勢，廣州和深圳特別是深圳，同樣具有強大活力，依然對全國范圍內的外來人口具有強大吸引力。除此之外，其他以省會城市為主的特大型城市基本進入成熟期。受制于國家嚴格控制特大城市人口規模的這一政策定調，再加上這些城市自身在產業上的局限性，這類在區域特別是省域范圍內具有較強吸引力的地方性城市應該沒有衰退風險。

3.相對于超大型省會城市，以省會為主的Ⅰ型大城市發展機遇可能更大些。一方面國家對這類城市的定位是“合理”發展，從而為這類城市提供了政策空間，另一方面作為區域政治經濟文化中心，這類城市具有較強的區域吸引力。

4.Ⅱ型大城市情況較為復雜。對于因為經濟發展而成長起來的沿海Ⅱ型大城市來說，其最大的風險是能否有效應對產業變革帶來的挑戰。如果無法有效應對產業變革的挑戰，可能會終結發展的勢頭。對于一部分省會Ⅱ型大城市來說，應該機會大于挑戰。這類城市大多在中西部地區，除了自身的區域吸引力外，伴隨著產業轉移與區域振興，應該會獲得新的發展機會。

5.對于中等城市和小城市來說，受國家城市結構優化與產業轉移的影響，以及落戶政策上的全面放開，應該成為城鎮化戰略的主要受益者。

（二）不同區位城市的分化

按照中國經濟地理的客觀現狀，東中西部地區依然是一個較為重要的分析概念。

1.從整體上，東部地區城市發展進入結構優化階段，而中西部地區可能正處于規模擴張的一個黃金窗口期。在產業轉移的推動與國家政策的傾斜下，人口向中西部地區的回流已經是一個客觀的經濟事實。

2.除了北上廣深外，東部地區中小城市發展機會大于大城市、特大城市。同樣受益于經濟發展與人口回流，以及就地城鎮化的推進，中小城市、小城鎮可能處于集聚發展的擴張期，而大城市、特大城市進入結構優化階段。部分產業結構單一的大城市，應該高度警惕單一產業依賴的潛在風險。

3.中西部地區大城市發展可能要強于中小城市。畢竟從城市發展的一般軌跡上看，只有大城市特別是以省會為主的大城市發展穩定后，中小城市才能在第二波城鎮化發展中獲得機會。

（三）同一城市內部不同區位的分化

簡單地說，就是新區、新城的發展問題，這也是一個值得高度重視的問題。受經濟繁榮的刺激，之前的城市發展一直呈現出普遍性成長。在僅靠一個規劃概念都能推動城市發展的熱潮中，建設新區、新城成為絕大多數城市的共同選擇。但是，正如之前的分析所指出的那樣，當前的新區新城建設已經和十年前不可同日而語。處于新常態下的新區、新城建設已經錯過了發展的最佳窗口期，無論是地方政府的財政汲取能力，還是人口紅利的衰竭，甚至新興產業的集聚，其難度與挑戰都前所未有。錯失最佳發展窗口期的新區、新城建設或許不得不面臨被邊緣化甚至空心化的困境，這種分化與風險已經在一些地區顯現，例如鄂爾多斯、北海、昆明等地出現的鬼城往往就是新城。其原因有：

1.區位上的劣勢。無論如何，對大多數城市來講，核心的資源和要素依然集聚于主城區。盡管現在通勤已經實現了網絡化，甚至實現了和主城的無縫對接，但是依然無法從根本上解決上班族長距離通勤所帶來的時間、精力與交通成本的問題。

2.配套上的劣勢。擺在新城居民面前最為現實的一個問題就是商業設施、醫療服務和子女教育上的不便。和主城相比，新城的這些設施不僅數量上較少、質量上較低，而且在空間分布上也較為分散。以教育為例，大多數城市的優質教育資源依然集中于中心城區。

3.階層上的劣勢。選擇新城定居的居民不外乎兩類：一是把新城作為第二居所的居民。這類居民通常有著較為雄厚的經濟實力，在新城購置的也往往是豪宅，甚至是別墅。二是因為買不起中心城區住房而在價格杠桿作用下不得不選擇新區。這類居民往往是各類新城的主體，他們對商業、醫療、教育等設施有著強烈的要求。但是由于他們很多都是新市民，在城市公共資源配置決策中根本沒有發言權，因此也幾乎不可能影響到城市決策者能夠做出有利于他們的公共設施配置決策。而前者由于可以在中心城區很好地解決醫療、子女教育問題，使得他們并不愿意為后者說話。長此以往，新城的公共服務無法避免低水平循環陷阱，即使有改善，也是表面性的。

4.投入上的劣勢。和經過幾十年甚至數百年發展的中心城區相比，新城往往點多面廣，單位人口密度遠低于主城，這必將導致公共服務投入效益較低。再加上隨著土地財政的收緊與公共財政支出的不斷增加，地方政府新城建設資金越來越緊張，根本沒有能力能對新城的公共服務建設做到高強度、全覆蓋。基于此，我們可以得出一個判斷：進入新常態后，除了北上廣深外，城市發展面臨的最大風險敞口就是新城，特別是近年新建的新區更是處于前所未有的高風險之中，其可持續發展必將面臨來自產業、財政、人口上的考驗。

四、遠見者生：新常態下城市發展的新理念

在新常態下，繁榮并不是城市發展的必然結局。相反，高度復雜化、急劇變革中的政治經濟社會轉型，給當前的城市發展增加了更多的不確定性。如何在如同迷宮般的城市發展諸多可能性中，為所在城市最大限度地減少風險、贏得變革中的發展機遇，這需要城市決策者的智慧與遠見，而不是政績沖動下的投機與賭博。可以說，在新常態下，也只有那些擁有智慧與遠見的決策者才能引導城市走出迷宮，贏得發展先機。

（一）摒棄傳統政績觀下的城市發展路徑

傳統政績觀和主流的城市發展模式息息相關，甚至在某種程度上互為表里。既有的城市發展模式是實現傳統政績的最佳路徑，而傳統政績觀下形成的城市發展模式也是推動城市發展的核心動力。日往月來，時移世易。在新常態下，發展依然重要，但是評價官員的政績也已經從單一的經濟績效模式轉變為更加多元化的綜合考核。政績考核機制的變化，在某種程度上為政績與既有的城市發展模式的解綁提供了更大空間。新常態下宏觀經濟社會環境的變化，也在某種程度上宣告了城市發展的既有模式難以為繼。可以說，更新政績理念，創新城市發展模式，已經成為未來實現城市健康可持續發展的必備前提。

（二）建立城市規劃發展的風險評估機制

風險是現代社會的伴生品，只要生活在這個時代，它始終就像懸在頭頂的達摩克利斯之劍一樣，每時每刻在威脅著人們的安全。在中國過去工業化文明狂飆猛進的30多年里，城市發展的風險似乎已經被不斷凱歌的城市文明所征服。城市的凱歌也讓主政者們、規劃者們似乎忘記了風險幽靈的存在。在他們的眼里，只要規劃的藍圖一經繪就，那些同國際化接軌的城市愿景就會必然實現。但是，現實總是殘酷的。鄂爾多斯、北海們的教訓告訴我們，世道總要懲罰那些缺乏敬畏之心、毫無風險意識的狂妄之徒，而且懲罰的時間與方式也絕不會由人們選擇。敬畏風險、尊重科學，建立符合城市發展規律的風險評估機制，在描繪城市發展美好藍圖的同時，清醒客觀地認識到未來城市發展可能面臨的諸如資源、財政、人口變動等方面的風險，未雨綢繆。只有做好最壞的打算，才能更好地開創城市更加美好的明天。

（三）審慎做好城市新區建設的科學規劃

當前新區建設、新城建設依然如火如荼。但正如前述分析的那樣，和10多年前相比，新區、新城建設已經錯過了最佳窗口期。無論是人口紅利還是公共財政支持，可能都要面臨重大的轉折與挑戰。如何認識新城建設的困難與挑戰，又有哪些手段能夠規避城市發展的潛在風險，這些都需要城市主政者進行獨立科學的規劃。特別是在做遠景規劃時，必須統籌考慮產業遠景跟人口遠景的關系，尊重人口變動的客觀趨勢。

（四）采取有效措施化解新城發展的潛在風險

對于正在或已經建設的新城來說，最大的風險莫過于發展的可持續性了。正如我們前面所分析的，城市發展不僅已經告別了揮金如土的時代，而且也已經告別了人口高速涌入的時代。在缺乏資金與人口后續支撐的情況下，新城如何發展，會變成什么樣子，已經成為一個極為嚴峻的問題。更為重要的是，政府還缺乏化解新城淪為空城的有效手段。未來，如何化解新城發展的品質惡化等非可持續發展問題，恐怕會不斷地涌上執政者的案頭。

責任編輯：張 煒