城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的監(jiān)督機制與路徑選擇

李杰義　周倩

導讀：城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置是實現城鄉(xiāng)一體化的重要保證，然而我國城鄉(xiāng)公共資源配置在數量和質量上存在極大差距。從社會公平的角度來看，能夠真正實現城市和鄉(xiāng)村公共資源均衡配置機制的建立，可以說是達成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最佳途徑選取。公共資源均衡配置問題本質上是一個制度安排問題，轉變地方政府的行政理念、建立可持續(xù)的農村公共資源財政支出機制、建立農民參與公共資源配置決策機制、健全社會公共資源均衡配置的監(jiān)督約束機制，是促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的路徑選擇。

公共資源配置是否平衡關系到人類社會的生存發(fā)展，同樣可以作為世界各國治國理政需要重點關注的問題。十八屆四中全會強調，全黨同志要做到將思想和行動兩方面統(tǒng)一到全面深化改革和推進全面依法治國戰(zhàn)略決定部署上來，不斷做好保障與提升民生事業(yè)，不斷將鞏固社會和諧穩(wěn)定的工作做好。改革開放以來，較高的經濟增長率并沒有使廣大城鄉(xiāng)居民共享到均等的改革發(fā)展成果，表現為城鄉(xiāng)公共資源配置失衡。城鄉(xiāng)公共資源是有助于提高城鄉(xiāng)居民的生活水平、福利水平、個人發(fā)展等具有消費性的非排他性和競爭性的公共產品或服務。公共資源由全體社會成員共同享有，每個公民都應公平地享有公共資源的權利。城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置指的是在有限的資源范圍內通過合理配置，幫助城鄉(xiāng)居民實現不論在擁有公共資源的數量上亦或是質量上都均等。城鄉(xiāng)公共資源的配置能否實現均衡，關系到一個國家或地區(qū)的穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展，它的實現也是達成城鄉(xiāng)一體化目標的有力保障。[1]

目前，我國城鄉(xiāng)公共資源配置不論在數量上還是在質量和規(guī)模上，都存在極大的差距，存在城鄉(xiāng)公共資源配置嚴重失衡；既影響到農村居民的生活質量，也不利于農村可持續(xù)發(fā)展經濟，同時還阻礙了城市和鄉(xiāng)村協(xié)調發(fā)展經濟目標的實現。從社會公平的要求出發(fā)，提高農村公共資源供給水平，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，是實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的可行方案選擇。

一、我國城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的主要表現

（一）城鄉(xiāng)社會保障資源的配置失衡

社會保障制度被認為是當前我國社會制度的重要組成部分。我們可以從近期中國社科院公布的2014年《社會藍皮書》中了解到有關社會保障制度的相關內容。2012年，城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水準為2.09萬元，與之相比新農保僅859.15元，可見社會保障資源在城鄉(xiāng)之間配置很不均衡，僅在養(yǎng)老金部分就有高達24倍的差距。[2]城鎮(zhèn)社會保障在普及率和支出水準方面均遠遠高于農村。長期以來，我國社保制度的建設和發(fā)展都是以城市為中心，社會保障的重點也一直是城市居民，城市已建成包含社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等項目在內齊全的社會保障體制。相比之下，農村社保項目還很不完整，僅有新農保、農村合作保險、社會救助和社會優(yōu)撫等項目在內，如表1所示。

（二）城鄉(xiāng)社會福利資源配置失衡

社會福利已經成為現代公民的基本權利。建國以來，國家推行以城市發(fā)展為中心、農村支援城市的發(fā)展模式，使得中國福利制度呈現出城鄉(xiāng)二元結構模式。近年來，特別是十八大以來，政府加快城鄉(xiāng)一體化建設，農村居民社會福利水平有了很大的提升，但社會福利的城鄉(xiāng)二元結構并沒得到根本的改變，城市社會福利的發(fā)展水平遠遠高于農村社會福利的發(fā)展水平，城鄉(xiāng)之間福利差距實際上存在逐年擴大的趨勢。相對城市有免費的就業(yè)培訓、高水平的福利金、整潔的環(huán)境、較好的全面教育項目等，農村社會福利的項目就非常少，大部分體現在基本的農業(yè)補助、社會救濟、新型農村社會養(yǎng)老保險、農村合作醫(yī)療、五保制度等領域。

（三）城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置失衡

公共衛(wèi)生對于提高國家和地區(qū)的公民健康水平有著極其重要的作用。在我國，農村公共衛(wèi)生的分工和職責范圍不是很明確，造成了部分地方政府僅能開展一些可以獲得短期收益的項目而忽略長期戰(zhàn)略性的項目。此外，國家投入到農村公共衛(wèi)生事業(yè)的財力很有限，對農村公共衛(wèi)生監(jiān)督管制力度也不夠有力和完善，致使農村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展跟不上時代要求。根據我國相關的統(tǒng)計數據，城市人口不到農村人口一半，卻擁有超過70%的公共衛(wèi)生資源，其中大約八成由大醫(yī)院享有。城市居民享有較好的醫(yī)療服務，相反農村居民缺醫(yī)少藥的現狀并沒有得到徹底改變。從平均層面上講，每千位農民中可能連1張病床都沒有，相比之下每千位城鎮(zhèn)居民有近4張；每千位農民可能只分配1位衛(wèi)生技術人員，而城鎮(zhèn)居民則有6位左右。此外，從人均醫(yī)療費方面看，城鎮(zhèn)居民同樣大大超過農村居民。

（四）城鄉(xiāng)基礎教育資源配置失衡

隨著我國教育事業(yè)的不斷發(fā)展，基礎教育的相關政策越來越科學，教育經費投入不斷加大，城鄉(xiāng)基礎教育均得到了史無前例的大發(fā)展。但相比城市而言，農村的基礎教育仍存在很大差距。首先，在得到接受教育機會方面，城鄉(xiāng)之間并不是均等的。對于大多數農村居民而言，在知識程度和文化修養(yǎng)方面沒有城鎮(zhèn)居民高，在孩子該接受怎樣的教育方面也沒有比城鎮(zhèn)居民規(guī)劃得好。其次，城鄉(xiāng)基礎教育經費投入差距較大。據統(tǒng)計，政府財政每年用于農村發(fā)展的各類支出僅占總支出的一成左右，占GDP總量的1%。僅在初中生的人均教育經費方面，城市是農村的7倍多。再次，城鄉(xiāng)師資配置存在巨大差距。城鄉(xiāng)師資配置“量”上的差距表現為，城市師資相對過剩，而農村師資不足；城鄉(xiāng)師資配置“質”的差距表現為，城市教師一般由碩士研究生、本科生及少量專科生組成，而農村教師主要由本科生、專科生及一些沒有受過正規(guī)高等教育的民辦教師組成。

（五）城鄉(xiāng)基礎設施建設配置失衡

當前，我國城鄉(xiāng)基礎設施建設水平實際存在巨大差距。城市的各項基礎設施都比較完善，城市擁有四通八達的交通網絡，交通系統(tǒng)非常便利，每一個普通市民都可以享受到完備的醫(yī)療教育設施、便利的交通等。在基礎設施建設方面，農村與城市相比顯得極其不足。在各項基礎設施的質量水平方面，城市也是顯著超過農村，二者存在巨大差距。

二、導致城鄉(xiāng)資源非均衡配置的制度因素

從歷史淵源著眼，城鄉(xiāng)分割的二元布局和制度可以解釋我國城鄉(xiāng)公共資源配置為何失衡。改革開放以來，我國雖然在經濟體制轉變中進行了相關的制度變革，但并未從根本上解決這種失衡狀況，反而在某種程度上加重了城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的狀況。

（一）轉移支付制度的逆向作用

在1994年，國家擬定了現行的轉移支付制度，很大程度上幫助平衡了財力在城鄉(xiāng)之間的分配，但也存在很多不足，如制度中存在的多種支付形式彼此之間統(tǒng)一的協(xié)調機制匱乏，在實際的協(xié)調平衡過程中有些支付形式有重疊。可以想象，有些制度本來可以推動公共資源配置均衡，例如城市對農民返還稅收、相關補貼等制度，實際卻起到相反的效果。也就是說，獲得多數返還額的是稅收額多的地方而不是稅收額少的地方，相反，在稅收額少的地方人們實際獲得的返還數目非常小，事實上拉大了城鄉(xiāng)間的財政不均衡。

（二）基層政府財權事權的不對稱

事權與財權的統(tǒng)一，是均衡配置公共資源的重要前提。我國縣域地方政府主要負責農村基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎建設等，承擔著較多的財政支出責任。但是，在現行分稅制的條件下，我國縣域基層政府財力十分有限，并不能為農村提供足夠公共資源的財力。

（三）城鄉(xiāng)有別的建設型財政模式

改革開放以來，隨著以經濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國逐步形成了經濟建設型的財政模式。[3]雖然我國公共的財政制度正在逐步形成，但城鄉(xiāng)區(qū)別的建設型財政模式留下的烙印依舊存在。很長時期內，國家主要是依賴政府投資來實現經濟水平的提高的，我國財政資金集中投資于經濟建設方面；而在公共資源領域卻實行了市場機制的政策，這使得公共產品和服務政府財政投入的資金總量不足。總體而言，公共資源領域的投入仍以城市為中心，從而導致農村的自我發(fā)展局限，嚴重制約城鄉(xiāng)公共資源均衡配置目標的實現。

（四）官員替代型的決策機制

我國在提供公共資源方面執(zhí)行從上而下的決策機制由來已久，這種機制在民主和監(jiān)督方面嚴重匱乏。決策機制采用由官員來替代廣大民眾，使得原本就十分有限的公共資源大部分浪費了，使得城鄉(xiāng)公共資源配置更加不均衡。各級政府出于個人利益和政績考慮，對于短期公共項目投資了很大一部分資源，相反，對于一些利民但周期長的戰(zhàn)略性公共資源投資卻少得可憐，從而出現了部分公共資源的供給過度和不足并存的局面。此外，大量與廣大農民的實際需求脫離的偽農村公共產品的投入與建設，導致有限財政資源的嚴重浪費，在很大程度上加劇了城鄉(xiāng)公共資源配置的失衡。

三、促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度路徑

在我國推進農村發(fā)展以實現城鄉(xiāng)一體化的進程中，很大程度上受到城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的阻礙。基于社會公平視角，必須提高農村公共資源供給水平，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，緩解城鄉(xiāng)矛盾。本質上，城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置是一個制度安排的問題，因此有必要提出促進我國城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度創(chuàng)新路徑與對策。

（一）轉變地方政府的行政理念

城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的關鍵在于構建有限政府、提高農村公共資源的供給水平。最先開始的應該是政府觀念的改變，將全能型觀念轉變?yōu)橛邢扌停瑥娀母镎毮埽瑯嫿ㄓ邢扌驼4]針對政府的職能、權利、行動等方面進行適當水平的限制，憲法和法律應該清晰量化限定政府職能，此外還要設立相應糾正偏差的機制，使得政府在行政過程中如果發(fā)生偏差能及時得到有效糾正。其次，要充分運用政府在社會福利和公共資源范疇的主導作用。各級政府應切實執(zhí)行依法行政，加強與城鄉(xiāng)公共資源配置均衡實現有關領域的立法工作，并在相應的法律規(guī)范中體現城鄉(xiāng)均等化的價值觀。此外，要保證各級政府在農村公共資源供給中權責清晰、分工明確，凡是屬于全國性的農村公共資源應由中央政府提供；地方政府提供地區(qū)性的農村公共資源，以地方政府為主體、中央政府為輔來提供跨地區(qū)性的農村公共資源。

（二）建立可持續(xù)的農村公共資源財政支出機制

第一，轉換以產業(yè)和城市為核心的發(fā)展形式，增加對農村的支持和保障，利用產業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的方式來減少公共資源在城鄉(xiāng)之間存在的差距。[5]加大公共財政對農業(yè)、農村及農民的支持力度和財政補貼，提升農村居民的福利水平，轉變財政支出結構。財政支出要特別重視保障農村和農民迫切需要的基礎教育、社會保障等社會性公共資源以及農村水利基礎設施、農業(yè)科技服務等具有農村特殊性、農業(yè)現代化的公共項目。第二，轉變國民收入分配模式和公共財政支出布局，延伸公共財政覆蓋農業(yè)及農村的范疇，將更多的財政資金傾斜于農業(yè)和農村，持續(xù)提高和改善農村公共資源的水平和質量。第三，要通過法律形式保障各級政府對農村公共資源的投入，明確規(guī)定質量水平、資金保障等實現農村公共資源投入機制的規(guī)范化及剛性化。

（三）建立農民參與公共資源配置決策機制

政府在公共資源配置制度制定中起主導作用，但如果沒有社會成員廣泛參與，就很難制定出符合全體社會成員利益需要的公共資源配置制度，同時還會影響實施效果。[4]在公共資源配置的決策、實施過程中，充分征詢與尊重農村居民的意見，是縮小城鄉(xiāng)公共資源的差距的路徑之一，從而保證公共資源配置制度的合法性。第一，應明確規(guī)定農村居民在公共資源配置過程中的權利和義務關系，使農村居民能夠有效地參與到公共資源配置過程中來。第二，通過政府和社會引導，讓農村居民主動去提高自己的基礎知識和專業(yè)技能水平，提升農村居民的文化水平和綜合素質。第三，加強和提升農村居民的監(jiān)督觀念，培養(yǎng)其主動和自覺監(jiān)督的意識。同時，政府要尊重和重視農村居民的意見和建議，建立良好的溝通渠道和信息反饋機制，使公共資源配置制度運營在陽光普照之下。

（四）健全社會公共資源均衡配置的監(jiān)督約束機制

公共資源的配置過程中，由于監(jiān)督機制不完善，很多地方官員為體現政績，大搞形象工程，造成了權利的異化。政府務必要鞏固和強化公共資源供給的監(jiān)督機制，包括內外部監(jiān)督。第一，應建立以公共資源為中心的政績評價機制，發(fā)揮政府和市場之間的互補性，減少城鄉(xiāng)差距和利益沖突，促進城鄉(xiāng)經濟社會的協(xié)調發(fā)展和公平正義。建立科學的官員考核選拔機制，將考核和選拔政府官員的權利交給人民。第二，構建為人民服務的政府績效評價系統(tǒng)，正確合理設置政府績效評價的實質和指標，把完成城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展、公共資源供給情況、鞏固社會和諧等情況作為評價的主要關注點，并建立回應性的績效評估機制，避免績效評估的形式化、模糊化。[1][6]第三，設立專門的內部監(jiān)督機構，可以及時糾正配置過程中出現的問題。還要定期公開資源配置信息和決策，對于出現的問題和失誤需要及時糾正。第四，健全完善公共資源效果跟蹤反饋制度、行政問責制，完善決策的監(jiān)督制度和機制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式，規(guī)范操作程序，提升社會現狀的公開水平，鞏固和強化對公共資源計劃行為過程的全面監(jiān)督。

參考文獻：

[1]卜曉軍.我國城鄉(xiāng)公共資源均等化的制度分析[D].西安：西北大學經濟管理學院，2010.

[2]徐新清.農村綜合改革背景下縣級政府的保障體系構建[J].浙江師范大學學報（社會科學版），2013（1）：58.

[3]吳麗麗，徐充.中國城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度探析[J].北方論叢，2014（2）：143-147.

[4]趙寶廷，付連捷.城鄉(xiāng)公共服務均等化過程中的政府行為研究[J].內蒙古社會科學（漢字版），2014（1）：106-109.

[5]李杰義，鄭文哲.城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務機制的市場潛力與障礙破解[J].上海城市管理，2014（3）：14-17.

[6]華建玲.當前城鄉(xiāng)公共服務均等化改革障礙及化解途徑[J].知識經濟，2014（14）：65-66.

責任編輯：張 煒