城市規模與民生供給的利益平衡與管理邏輯

顧建發

導讀：在當今社會，衣食已經不成問題，出行方式也呈現多樣化，唯獨住房問題，一直是大城市發展的一塊“心病”，在北京、上海大量的常住人口中，買得起房子的人寥寥無幾，租得起房子的人也不多，大部分居住在“群租房”里，因此有必要重新考量城市規模和城市住房。上海目前實行的“四位一體”住房保障體系應該肯定，可以說“四位一體”是上海對住房保障實踐十多年的一個總結。

從2014年下半年開始，上海社會各界力量正在按照市委市政府統一部署，積極開展上海發展戰略和規劃研究，認真推進“三個上海”戰略研究，分別是“十三五規劃思路研究（2016-2020年）”、“上海城市總體規劃修編（2021-2040年）”以及“上海城市發展（2020-2050年），即面向未來30年的上海發展戰略研究”。不僅如此，早在2011年11月，作為“十二五”規劃的重要組成部分，北京發布了“人文北京”、“科技北京”、“綠色北京”三個市級綜合專項規劃，三個規劃進一步明確未來5年建設人文北京、科技北京、綠色北京的具體目標和主要任務，是落實“三個北京”發展戰略、在更高起點上推進首都科學發展的重大舉措。

但是，無論是“三個北京”還是“三個上海”，城市規模和城市住房是必須要認真考慮的，并且城市發展必須在社會公平、社會和諧的視角下來觀察。在人類社會高速發展的今天，“衣食住行”依然是人們生存必不可少的條件。人沒有食品，就會餓死；沒有衣著，就會凍死；沒有住房，就無立足之地；沒有道路和交通工具，就會給行路和人際交往帶來很大困難。由此可見，衣食問題涉及人類的生命，住的問題就是人類延續生命的最大問題。在當今社會，衣食已經不成問題，出行方式也呈現多樣化，唯獨住房問題，一直是大城市發展的一塊“心病”。在北京、上海大量的常住人口中，買得起房子的人寥寥無幾，租得起房子的人也不多。因此，有必要重新考量城市規模和城市住房。

一、城市規模和城市住房保障體系發展

（一）城市規模的發展

1.改革開放以后城市發展加快

根據國家統計局的資料，1949年我國城市化率僅有10.64%，到2013年城市化率達到53.7%，平均每年提高0.67個百分點。其中城市化率1949～1984年僅由10.6%上升到23%，年均增加0.35個百分點；從1985～2000年由23.7%迅速上升到36.2%，提高12.51%，平均每年提高0.83個百分點。進入21世紀，我國城市化發展進入快速發展階段，至2013年末城市化水平達53.7%，增加17.5個百分點，年均增加1.35個百分點，呈現明顯加快態勢（見表1）。

根據國家統計局2014年1月20日發布的2013年數據，2013年末，中國大陸總人口為136 072萬人，城鎮常住人口73 111萬人，鄉村常住人口62 961萬人，中國城鎮化率達到了53.7%，比上年提高了1.1個百分點。數據同時顯示，2013年中國“人戶分離人口”達到了2.89億人，其中流動人口為2.45億人，“戶籍城鎮化率”僅為35.7%左右。

2.大中小城市都有較快增長

伴隨著城市化水平的提高和城市數量的變化，我國整個城市體系的規模結構也發生了巨大的調整和變化。從數量上看，1985年我國共有地級及以上城市165個，人口超過100萬的城市僅有21個，2013年增加到286個，2個城市人口超過1000萬，100萬人口以上的城市102個。50萬人口以上城市也由52個增加為226個。以上統計數是以戶籍人口中主城區的人口數據為依據。

3.城市規模由“嚴格控制”實現向“協調發展”的重大轉變

自1984年以來的城市經濟體制改革過程當中，國家適應經濟發展要求不斷調整城市規模政策，如市領導縣的新體制的推行等都帶來了整個城市體系規模結構的內生性變化。本著“謹慎初戰，務求必勝”的原則，1998年之前以“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”的城市規模控制政策為主，自2000年以來，大中小城市協調發展則逐漸開始提上日程。

近年來，我國城鎮化建設進程明顯加快，城鎮化率以每年約1.37個百分點的速度上升。但是，不少地方在城鎮化過程中，仍然片面追求外在的經濟效益，忽視社會效益和環境效益；重視眼前利益，輕視長遠利益；仍然在走低效率、低產出、高消耗的粗放型經濟發展道路，從而導致人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環境污染、資源緊缺、社會管理落后等問題日益突出，城市資源環境承載力嚴重超載。由于迅速推進的城鎮化帶來城市人口急劇膨脹，使城市交通需求與交通供給的矛盾日益突出。城市機動車增長迅速，交通壓力加劇了城市大氣污染，成了城市環境質量惡化的主要污染源。

未來10年，我國仍將處于城鎮化快速發展階段。預計到2015年，我國城鎮化率將達到55%，到2020年，城鎮化率將達到60%左右，總體上將達到中等發達國家水平（根據發達國家的城鎮化經驗，城鎮化率在30%～70%期間是加速城鎮化的時期，發達國家的城鎮化率在80%左右）。[1]這樣，每年將有1500多萬農村人口向城鎮轉移，按較低口徑，農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算，每年能夠增加1.5萬億元的投資需求。如此規模龐大的城鎮化進程，沒有現成模板可以參照，必須結合中國現實國情逐步實現。城鎮化建設做好了，不僅能夠創造巨大的內需，還能進一步縮小城鄉差距，化解社會矛盾。很明顯，新型城鎮化對中國社會經濟發展將產生重大影響。

（二）住房保障體系的發展

我國住房保障制度起步于1994年，具體實施于1998年，大規模完善于2007年。長期以來，我國住房保障制度不盡如人意。

1994年7月國務院頒布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，住房制度改革初步啟動，在全國范圍內確立了住房社會化、商品化的改革方向。同時要求建設“安居工程”，將住房商品化與住房保障體系建設結合起來。其中，安居工程的建設模式為：土地由政府劃撥，建設資金主要為公積金。同時，鼓勵通過銀行信貸分期支付房款。

1998年7月《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》頒布，全國城鎮停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，同時提出建立和完善以共有產權保障房（經濟適用住房）為主體的多層次城鎮住房供應體系。對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買共有產權保障房（經濟適用住房）。

2007年8月《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》頒布，首次將廉租房明確為住房保障的重點，同時明確土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。

2010年6月，住建部等七部門出臺《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，在全國范圍內啟動了公共租賃住房建設計劃，其著眼點是解決中等偏下收入居民以及新就業人員、外來務工人員等“夾心層”群體，標志著我國住房保障制度建設進入了新的階段。2010年各類保障性住房和棚戶區改造住房開工590萬套，基本建成370萬套。[2]2011年年新開工建設城鎮保障性安居工程住房1043萬套（戶），基本建成城鎮保障性安居工程住房432萬套。[3]

當前，中國的所有城市基本建立起以住房公積金制度、共有產權保障房（經濟適用住房）制度和廉租房制度、公共租賃房為主要內容的住房保障體系。在一些主要城市還建立了限價房、動遷安置房等保障制度。

從我國住房保障的發展情況來看，大城市和特大型城市由于本地人口眾多再加上外來人口的不斷進入，住房問題非常突出。由于大城市和特大型城市房價非常高，外來農民工不像本地居民有現成住房，他們是赤手空拳，買得起住房的僅是很小一部分，大部分只能租房。

據國家統計局調查表明，從全國來看，由雇主或雇傭單位提供住房的占51.8%，是農民工居住的主要形式，其中由雇主或單位提供宿舍的占33.9%，在工地或工棚居住的占10.3%，在生產經營場所居住的占7.6%。[4]大部分進城農民工在雇主或單位不提供住宿、不提供住房補貼，不能享受城鎮保障性住房、又買不起商品房的情況下，只能自己租賃住房。但多數城市房租水平大大超過農民工的經濟承受能力，因此，多數農民工只能尋求非正規租賃渠道，要不“群租”，要不就租住在城鄉接合部的“城中村”，或者城市地下室、臨建房和簡易房等條件較差的住房。

由此可見，目前農民工在城市的生活條件是很差的。除雇主或雇傭單位提供住房的占51.8%之外，15.7%的農民工與別人合伙租房，17.1%是獨自租房，另外11.3%農民工租借的住房多分布在城鄉接合部，基礎設施較差，供水、供暖、供氣、衛生廁所等生活設施不配套。沒有固定居所、生活空間擁擠和沒有相應的配套設施是目前多數城市農民工居住的普遍情況。根據上海市第六次人口普查：沒有廚房的家庭占15.1%，沒有自來水的占7.4%，沒有淋浴設施的占27.2%，沒有衛生設施的占17.4%。[5]這些家庭幾乎都是農民工家庭。中小城市由于房價低，相對租金也低，住房問題不那么嚴重。

因此，在社會公平的視野下，城市規模與住房保障似乎是跟中小城市相匹配，而且在社會效率的視野下，似乎城市規模越大效率越高，住房保障更容易解決。事實上由于資金問題，大城市的住房保障問題往往更加突出。

二、城市規模和城市住房保障體系的變化

（一）城市規模的變化

據中國政府網消息，國務院于2014年11月19日發布了《關于調整城市規模劃分標準的通知》，將城市規模劃分標準調整為以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔：城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

與原有城市規模劃分標準相比，新標準有四點重要調整，包括城市類型由四類變為五類，增設了超大城市。將小城市和大城市分別劃分為兩檔，細分小城市主要為滿足城市規劃建設的需要，細分大城市主要是實施人口分類管理的需要。

人口規模的上下限普遍提高。小城市人口上限由20萬提高到50萬，中等城市的上下限分別由20萬、50萬提高到50萬、100萬，大城市的上下限分別由50萬、100萬提高到100萬、500萬，特大城市下限由100萬提高到500萬。

將統計口徑界定為城區常住人口。常住人口包括：居住在本鄉鎮街道，且戶口在本鄉鎮街道或戶口待定的人；居住在本鄉鎮街道，且離開戶口登記地所在的鄉鎮街道半年以上的人；戶口在本鄉鎮街道，且外出不滿半年或在境外工作學習的人。

根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。根據新的《城市規模劃分標準調整方案》，城區人口500萬以上的城市為特大城市，目前全國有16個特大城市，這些城市下一步要嚴格控制人口規模。

（二）住房保障體系的變化

根據“十二五”規劃，中央提出在“十二五”期間建設3600萬套保障性安居工程的目標，大概可以覆蓋20%的家庭，對于保障民生、促進社會公平、推動城鎮化進程、穩定宏觀經濟、實現“住有所居”目標具有戰略性意義。

五年內建設3600萬套保障性住房既是一項史無前例的民生政策，也是一項巨大的政治任務，在政策落實過程中面臨許多客觀的困難和挑戰。針對當前保障房的建設、分配和管理中存在的一些問題，未來保障性住房政策需要建立起更加長期性的制度安排，將以農民工為主體的流動人口納入城鎮住房保障范圍，將保障性住房建設與城鎮化進程及城市規劃更好地結合起來。

然而，有意思的是，據《河南商報》2012年8月3日報道，河南省將逐步減少經濟適用房建設數量，到2013年年底全部取消經濟適用房。主要原因是，經濟適用房容易滋生腐敗；經濟適用房面積雖控制在90平方米以下，但真正需要住房的仍然買不起，而買得起房的又嫌房子面積太小；資質審查很難，操作起來有難度。同時，該省取消經濟適用房后，政府將大力發展廉租房和公共租賃房，并加強棚戶區改造。

早在河南省宣布取消經濟適用房之前，江西省住房和城鄉建設廳于2012年1月6日召開新聞發布會，宣布從2012年起，停止新建經濟適用房和限價商品房，廉租房、經適房與公租房保障對象將統一納入公共租賃住房保障范圍，在廉租房對象應保盡保的基礎上，公租房保障對象將覆蓋城鎮常住人口，包括農村進城務工、創業人員，申請條件不受戶籍限制。

廣東省也在2012年2月28日發布通知稱，停建經濟適用房，逐步將全省現有的廉租住房、直管公房和公共租賃住房等保障性住房合并管理、并軌運行，統一歸類為公共租賃住房，只租不售。

河南和廣東都是我國人口大省，可想而知住房保障對他們的壓力有多大。

近年來，上海住房保障工作堅持在實踐中不斷完善各項基本制度和配套政策，努力建立健全適合上海市特點的住房保障體系。1999年開始在全市逐步開展舊區改造工作；2000年，成為全國首個建立廉租住房制度的城市；2002年，啟動動遷配套房的建設；2008年，開始實行舊改新政；2009年，探索公共租賃住房的政策可能性；2010年，市委市政府明確提出，“十二五”期間要建立分層次、多渠道、成系統的“四位一體”住房保障體系，各級管理部門要堅持“三個為主”的原則，盡力解決人民群眾的居住問題。

“四位一體”的住房保障體系，指針對上海市各種類型的住房困難對象，形成廉租住房、共有產權保障房（經濟適用住房）、公共租賃住房和動遷安置房在內的梯度化住房保障體系。其中，對上海市城鎮低收入住房困難家庭，主要實施廉租住房制度；對上海市城鎮中低收入住房困難家庭，主要實施共有產權保障房（經濟適用住房）制度；對存在階段性住房困難的上海市青年職工、引進人才、來滬務工人員等常住人口，主要實施公共租賃住房制度。同時，結合舊城區改造，定向供應動遷安置房，改善舊城區中低收入住房困難家庭的居住條件（見表2）。

“四位一體”住房保障體系的建立，使得各類需要政府保障的住房困難家庭都能通過不同的渠道和方式，有效解決居住困難問題。

從國際視野來看，許多國家認為，政府作為一國經濟的宏觀調控者，擔負著促進社會全面發展的職責，在市場機制作用的背景下，許多居民不可能僅僅通過市場調節來解決自身的住房問題，特別是對于為數眾多的中低收入家庭，因此，政府理應成為構建住房保障體系的主體。上海目前實行的“四位一體”住房保障體系應該肯定，可以說“四位一體”是上海十多年來對住房保障實踐的一個總結。

三、城市規模和住房保障體系的趨勢

（一）城市規模趨勢

展望未來中國城市規模與住房保障體系，應該說，前景是比較樂觀。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，我國城市發展的目標：

一是城鎮化水平和質量穩步提升。城鎮化健康有序發展，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

二是城鎮化格局更加優化。“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局基本形成，城市群集聚經濟、人口的能力明顯增強，東部地區城市群一體化水平和國際競爭力明顯提高，中西部地區城市群成為推動區域協調發展的新的重要增長極。城市規模結構更加完善，中心城市輻射帶動作用更加突出，中小城市數量增加，小城鎮服務功能增強。

三是城市發展模式科學合理。密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，建成區人口密度逐步提高。綠色生產、綠色消費成為城市經濟生活的主流，節能節水產品、再生利用產品和綠色建筑比例大幅提高，城市地下管網覆蓋率明顯提高。

四是城市生活和諧宜人。穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，基礎設施和公共服務設施更加完善，消費環境更加便利，生態環境明顯改善，空氣質量逐步好轉，飲用水安全得到保障。自然景觀和文化特色得到有效保護，城市發展個性化，城市管理人性化、智能化。

五是城鎮化體制機制不斷完善。戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態環境等制度改革取得重大進展，阻礙城鎮化健康發展的體制機制障礙基本消除。

筆者以為：中國人口數量是世界第一位的，對于城市規模是大城市好還是小城市好，或是大中小城市結合好，很難用一個標準來判斷，應該用城市群來作為衡量城市的規模比較好。根據國際城市群發展的經驗，越來越多的人口和經濟活動積聚在越來越少的區域，美國的三大城市群為大紐約、大洛杉磯和五大湖區，經濟總量合計占比接近70%。日本的三大城市群為大東京、阪神工業區和大名古屋，經濟總量合計占比也接近70%，而中國三大城市群（長三角/珠三角/渤海灣）的經濟總量占比只有約37%。由此看出中國三大城市群潛伏巨大發展潛力。

如果長三角、珠三角、環渤海灣三大城市群，每個城市群容量達到1.2億人，總容量可以達到3.6億左右，城鎮化率80%。武漢、成都、西安等中西部10個城市群稱之為大城市群，每個城市群容量達到0.4億人，就是4億人左右，城鎮化率70%。加上每個省會城市群，0.2億人，約4億左右，城鎮化率60%，還有中小城市2億人，城鎮化率50%。這樣，我國總體城鎮化率可以達到70%，基本實現城鎮化。

中國國家發改委發展規劃司司長徐林此前曾表示，研究表明，城市人口規模200萬～500萬最符合規模經濟。

（二）住房保障體系的趨勢

從短期目標來看，我國住房保障體系實行以公共租賃房為主、其他住房為輔的住房模式。當前我國城市低收入家庭和農民工城鎮住房的矛盾主要體現在房租太高、住房條件和環境較差、安全沒有保障等，影響了城市低收入家庭農民工的身心健康，產生了一系列的社會問題，造成了部分地區的民工荒。針對當前我國城市較為緊缺的公共資源、公共服務以及房屋和土地等問題，考慮到農民工進城打工主要是為了獲得比農村更高的收入，并且在農村有自己的住房和土地等現實，在方便農民工上班和生活的地方興建廉價農民工公寓，改善農民工租住住房的條件，讓農民工感受到城市生活的便利和舒適。同時，有條件的中小城市可以適當放寬城市戶籍制度，根據農民工自身情況，讓那些收入、文化和技術水平較高的農民工進入經濟適用房市場，為他們提供買得起的經濟適用房，利用附著在戶籍上的福利解決他們的社會保障和子女上學等問題，讓他們安心在城市工作。

從長期目標來看，實行以經濟適用房（共有產權房）為主、其他住房為輔的模式。隨著我國工業化和城市化進程的加快，特別是我國經濟社會的快速發展以及城市公共服務能力的提高，城市低收入家庭和農民工應該分享城市發展的“紅利”。住房保障供應模式將由以廉租房為主、經濟適用房（共有產權房）為輔的模式改變為以經濟適用房（共有產權房）為主、廉租房為輔的模式，這種改變適應了中國人安居樂業和“家”的觀念。在城里擁有一套屬于自己的產權房、成為城市的主人，也將極大地增強農民工的自豪感和責任感，將為我國經濟和社會的發展、特別是為所在城市的發展作出更大的貢獻。首先，在中小城市放開城市戶籍的限制，為農民工建立住房公積金，降低農民工住房公積金貸款的條件，提高農民工的工資和福利待遇。其次，為農民工提供價位和面積合適的經濟適用房（共有產權房），讓他們買得起房，享受到他們參與工業化和城市化進程帶給他們的好處，實現我國構建和諧社會的宏偉目標。

參考文獻：

[1]秦菲菲.未來五年生態環境承載力將是城鎮化最大挑戰[N].上海證券報，2013-02-27.

[2]中華人民共和國國家統計局.中華人民共和國2010年國民經濟和社會發展統計公報[R].新華網，2011-02-28[2014-12-28].http：//news.xinhuanet.com/2011-03/01/c_121132026.htm.

[3]中華人民共和國國家統計局.中華人民共和國2011年國民經濟和社會發展統計公報[R].新華社，2012-02-22[2014-12-28].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-02/22/c_111556411.htm.

[4]國家統計局.2009年農民工監測調查報告[R].騰訊新聞，2010-03-19[2014-12-28].http：//news.qq.com/a/20100319/001637_1.htm.

[5]上海市統計局.上海市第六次人口普查數據手冊[R].上海統計，2012-02-02[2014-12-28].http：//www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201203/239823.html.

責任編輯：張 煒