完善支付機構業務監管的幾點思考

中國人民銀行石家莊中心支行 徐吉偉

《非金融機構支付服務管理辦法》(中國人民銀行令[2010年]第2號)頒布實施后，對支付機構合法地位進行了明確，使支付機構“脫灰”，以合法身份參與到支付服務市場中來，成為銀行機構支付服務的有益補充，為社會公眾提供了便捷的支付服務。

經過幾年的發展，目前，擁有“牌照”的支付機構有269家。支付機構的快速增長，擴大了支付服務市場主體范圍，豐富了支付服務產品，在提升客戶支付體驗，提高資金流通效率方面發揮了積極作用。但是，支付機構業務管理粗放，對支付風險的防范意識和控制能力不強，無視制度規定，瘋狂搶占市場，甚至出現了惡性競爭，影響了支付服務市場的健康發展。

1 支付機構業務發展存在諸多風險

(1)盲目擴張市場份額，市場無序競爭現象顯現。以銀行卡收單業務為例，支付機構為實現規模效益、快速搶占市場份額、拓展商戶，大多采取服務外包方式，這些外包服務機構資質參差不齊，有的片面追求企業盈利違規拓展商戶，有的將業務再次進行轉包，部分資質較差的代理商隨之涌入市場，市場的無序競爭加劇，導致違規套用低扣率、共用商戶編碼等問題存在，擾亂了收單市場秩序，損害了市場其他參與主體的合法權益，影響了銀行卡應用市場的健康發展。

(2)分公司管理不到位，風險控制能力較弱。個別支付機構對人民銀行監管要求不重視，在異地開展業務時未向當地人民銀行分支機構履行必要的備案手續。甚至有的支付機構為降低經營成本，在當地設立“空殼”分公司，應付備案要求，備案結束后留很少的工作人員，將業務拓展工作外包。還有的支付機構在設立分公司時只重視業務發展，不重視風險管理，在分公司人員配備上，盡可能壓縮管理人員崗位編制，分公司負責人或總經理由總公司相關人員兼任。個別支付機構分公司只有1～2名管理人員，業務拓展、風險防控相互兼崗，導致分公司管理松懈，風險控制能力不足，制約了支付業務的健康開展。

(3)創新風險隱現，新型違規行為頻發。隨著支付業務受理模式和渠道的不斷創新，一些支付機構為爭搶客戶，采用新技術和新手段違規套利時有發生，有的冒用或套用大商戶，偽造交易類型和業務信息，將線下POS交易轉移至線上，造成支付信息失真；還有的支付機構以創新名義布放缺乏安全防護措施的支付終端和自助支付終端，存在較大的風險隱患。同時，一些新興的支付方式不斷涌現，例如無卡支付、掃碼支付，甚至更為新潮的“心跳”支付、“光子”支付等，基于新技術的支付創新速度越來越快，其業務規則和安全管理尚未建立和完善，有可能引發新的風險。

2 支付機構業務監管的難點

(1)監管制度體系不健全，法律效率層次較低。當前，對支付機構業務發展的監管依據主要是《非金融機構支付服務管理辦法》(中國人民銀行[2010]2號令)、《銀行卡收單業務管理辦法》(中國人民銀行公告[2010]第9號)、《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》(中國人民銀行公告[2010]17號)等相關規定，法律效力層級較低，對支付機構業務發展約束力不強。導致支付機構存在違規行為時，違規成本較低，不能發揮有效的震懾、預防作用。法律層級不高還導致人民銀行與工商及公安等各監管部門之間信息交流缺乏政策支持。同時，相關配套制度尚未制定完善，比如對支付機構分公司的管理和對外包服務商的管理等，由于制度的缺失，一旦出現風險，難于真正落實責任追究。此外，與支付機構支付業務有關的刑事立法、民事立法也有待進一步完善。

(2)相關信息不對稱，監管存在滯后性。隨著近幾年支付服務市場的繁榮和發展，從事支付服務的支付機構越來越多，監管上存在信息不對稱的情況。再加上個別支付機構故意逃避監管，不及時報備，隱瞞業務發展情況，導致基層監管部門對有的支付機構的具體情況不了解，甚至需要通過廣告、群眾反映等途徑了解有關支付機構的情況。此外，隨著支付業務不斷網絡化和電子化，一些業務可以不“落地”，不在業務拓展地區開立清算賬戶和設立分支機構，導致監管部門更加難以及時掌握相關情況，給監管工作造成被動。

(3)監管手段落后，監管力量不足。支付機構的支付業務是互聯網技術與金融相互融合的產物，業務跨度廣，資金交易和清算方式較為復雜。并且，快捷支付、移動支付等支付方式的創新更是層出不窮。相比之下，監管部門專業人才培養體系尚未完善。體現在人員不足、結構不合理、監管能力有限。且監管部門尚未設立獨立部門專司其職，人員多為兼職，監管工作時間有限。同時，目前對支付機構業務的監管主要依靠非現場審核報送資料和現場檢查，監管手段落后。尚未形成較為成熟的管理方法，監管效率和監管效果都有待進一步提升。

(4)退出機制不完善，消費者權益需加強。目前，非金融機構支付服務市場競爭激烈。雖然在支付工具和渠道上創新不斷，但由于非金融機構支付服務提供方較多，創新產品易于復制，市場同質化競爭較為普遍。經過激烈的市場競爭之后，非金融機構支付服務行業可能迎來整合、兼并和重組，行業淘汰必然會出現。而在支付機構退出方面，雖然《辦法》規定了注銷支付業務許可證的情形，但缺乏詳細規定及操作指引。同時，該領域的消費者權益保護也需要重點關注和加強。

3 國外監管經驗借鑒

(1)監管法律層次較高。美國的《金融服務現代化法案》《統一貨幣服務法案》等均有較高的法階，并且配套的《美國金融改革法》《隱私權法》等多部法律法規較為健全，也從不同角度規范了支付機構的支付活動，為支付機構監管提供了完善的制度體系保障。

(2)采取了有效的監管措施。美國的《統一貨幣服務法》規定，從事相關業務的機構和業務發展情況應當接受現場檢查；相關機構要記錄和保存所有資金交易信息，并定期提交有關報告。歐盟要求各成員國通過采取合規性檢查等必要措施，以保護消費者的權益；要求相關機構完整保留一段時間內的交易記錄，按時提交定期財務報告和審計報告。以定期報告為主，關注交易信息和記錄的監管理念和方式經過歐美市場實踐檢驗，被證明是較為有效的監管方式。

(3)有較為完善的退出機制。美國的《統一貨幣服務法》規定，在特定條件下，可以終止、撤銷業務許可或要求退出該業務領域。歐盟的《境內市場支付服務指令》明確規定可以就若干情形撤銷對非金融機構支付服務的支付清算業務許可。雖然我國的支付機構支付業務起步較晚，但發展迅猛，且存在很大程度上的同質化競爭，機構退出或被淘汰等情形將會隨著業務的不斷發展逐漸出現，需要未雨綢繆，出臺非金融機構支付服務終止、撤銷和退出的具體規定，建立切實可行的市場退出機制。

4 完善支付機構業務監管的建議

(1)健全制度體系，提升法律層次。建議進一步完善支付機構支付業務的監管制度體系，使監管涵蓋支付機構內部管理、支付業務發展和資金交易等各個方面。進一步提高立法層次，爭取將現行的部門規章、規范性文件提升為法律法規，并適當加大違規行為的處罰力度。盡快出臺外包商管理制度、分公司管理制度、支付業務消費者權益保護制度等配套規章制度，探索完善支付創新管理制度，有效建立適合我國國情的支付機構業務監管制度體系，為規范支付機構業務發展提供制度依據。此外，建議在修訂《公司法》、《反不正當競爭法》等相關法律法規時，應考慮支付機構支付服務特點，為監管提供切實可行的依據，優化監管法制環境。

(2)制定監管措施，提升監管水平。一是研究制定支付機構業務檢查制度，編寫監管手冊，明確檢查內容，將對支付機構的檢查工作制度化、常態化。適時組織開展專項檢查，實行查、改、管相結合的方式加強監管，防止違規行為與監管行為“捉迷藏”。二是建立非現場監管信息系統，搭建日常監管工作信息平臺，完善定期報告制度。構建風險預警指標體系，建立一套指標分析方法，對收集的數據、報表和有關資料進行加工、整理和綜合分析，對支付機構的運營和風險情況做出初步評價和早期預警。三是監管措施與業務指導相結合。拓寬監管范圍，將監管延伸到公司治理結構、關聯方交易、業務合作關系、人員管理、發展規劃等方面，深入了解支付機構的經營理念、經營方式、盈利模式、內部管理、財務狀況、發展持續性等內容。四是建立消費者舉報機制，引導消費者充分利用舉報權利，積極舉報非法機構的違法行為，讓非法機構及其違法交易行為無處藏身，督促支付機構遵守行業規范，促進第三方支付行業持續健康發展。

(3)強化監管力度，提升監管效果。一是明確分公司設立條件，即分公司應有固定的經營場所，應具備較為完善的公司架構，包括負責人及常駐當地高管人員管理，以及風險防控管理、客戶服務等崗位必須設置專門崗位和人員等。二是督促支付機構及其公司建立完善相關管理制度，包括內控制度、風控制度、應急處置預案、重大事項報告制度等。同時，督促支付機構強化員工風險管理培訓和職業道德培訓，進一步提升相關人員素質，樹立風險意識，切實防范各類風險。三是建立各地監管部門對支付機構監管工作的響應協查機制，明確響應時間，一旦接到轄內法人支付機構在異地的分公司存在違規的信息后，應立即處理，并及時反饋處理結果。雙方應共同努力，形成監管合力，進一步提升監管效果。四是建立 “黑名單”制度，對支付機構不設立分公司或不進行報備而違規開展業務的情況，以及不落實商戶實名制、不及時巡檢造成商戶發生套現、洗錢等違規違法行為的，要及時進行通報，讓其他支付機構引以為鑒，規范開展業務，維護支付服務市場健康發展。

(4)規范市場退出，保護消費者權益。當前相關制度雖然對支付機構退出管理作出了規定，但較為寬泛。為保障消費者合法權益，按照審慎監管原則，建議進一步制定規范的市場退出管理制度，健全和完善支付機構市場退出機制，制定統一的退出工作流程，對退出信息發布、客戶資金償付等問題進行明確。其中，最重要的是要從保護消費利益角度出發，確保所有資金清算全部完成后再開展其他工作，盡可能降低消費者的損失，維護其合法權益。此外，從保護消費者權益出發，進一步完善支付機構信息披露制度，合理擴大信息披露內容的范圍，強化支付機構信息披露的責任，加強消費者知情權的保護。同時，有效完善消費者投訴舉報和受理機制，鼓勵消費者對支付機構及支付業務涉及到損害消費者權益或存在其他違規行為進行舉報和投訴，以切實維護消費者權益，規范市場發展。

[1] 李華.支付機構信息披露的完善與改進[J].金融會計,2015(6).

[2] 張大龍.非金融機構支付服務如何健康發展[J].新金融世界,2014(12).

[3] 徐愛華.關于湖南支付機構管理的思考與建議[J].金融經濟,2014(12).

[4] 凌秋萍,趙宏偉.非金融支付機構異地經營監管的難點與對策[J].金融會計,2012(11).