黑龍江省工傷保險的發(fā)展困境與對策

彥風晶

（綏化學院，黑龍江 綏化 152061）

隨著機器大工業(yè)發(fā)展，因勞動造成的損傷不斷增加。近年來職業(yè)病患者積累和死亡數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果表明，我國均排在世界前列。2003年4月27日國務院頒布《工傷保險條例》，2004年1月1日正式實施，第一次以法規(guī)形式構建我國工傷保險制度的基本格局。工傷保險包括預防、補償和康復，是一種有效應對風險的方式[1]。然而，工傷保險相較于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險屬于小險種，未能得到應有重視，工傷保險覆蓋范圍有限，政策制定及實施上存在諸多問題亟待解決。

工傷保險制度起源于德國，以德國1884年制定《勞動災害保險法》為標志。國外工傷保險研究最早以工傷預防為主，而后過渡到社區(qū)康復研究。

工傷保險在我國出現(xiàn)較晚，初具規(guī)模的理論研究始于《工傷保險條例》頒布。國內(nèi)學者近年來關于工傷保險研究主要集中在立法和制度建設領域。關于工傷保險立法體系的研究，鄭尚元從職業(yè)傷害保障制度的建立，與其他社會保障法律制度比較，以生存保障權為理念闡述工傷保險法不可或缺[2]。問清泓、楊芳分析了我國工傷保險立法存在的缺陷[3]。關于工傷保險制度建建設的研究，程延園認為建立工傷保險制度要根據(jù)國情設計，不能照搬西方發(fā)達國家做法，應對工傷賠償理念予以重視[4]。夏波光分析擴展工傷保險覆蓋面需要破解地方政府政績觀、企業(yè)守法意識、社保經(jīng)辦機構“捆綁式參保”三個難題[5]。梁文七、樊晶光提出為預防工傷事故，應適當提取工傷保險基金[6]。孫樹菡、余飛躍指出為促進工傷保險的長遠發(fā)展應遵循工傷預防優(yōu)先于工傷補償，工傷保險與工傷預防相結合的原則，這是保證工傷保險發(fā)揮作用的要求，也是保證工傷保險制度全面有效性的要求[7]。孫樹菡、朱麗敏對比分析我國工傷保險待遇，指出發(fā)展方向是繼續(xù)提高待遇水平，構筑多層次保障[8]。趙永生提出中國工傷康復發(fā)展戰(zhàn)略構想“一點三翼”，以若干國家級工傷康復示范平臺為“一點”，以系統(tǒng)內(nèi)合作、部門間合作、國際合作為“三翼”的新型工傷康復體系[9]。但很少有學者從微觀層面探究工傷保險實施效果及存在問題，本文通過分析黑龍江省工傷保險發(fā)展現(xiàn)狀，并與北京市和廣東省工傷保險發(fā)展狀況對比，分析工傷保險制度運行過程中存在的諸多現(xiàn)實問題，提出推進工傷保險政策建議，以期更好地保障職工權益、分散用人單位工傷風險，促進勞動者就業(yè)結構市場化轉(zhuǎn)變。

一、黑龍江省工傷保險發(fā)展現(xiàn)狀與差距

為建立工傷預防、工傷補償和工傷康復相結合的工傷保險體系，2007年工傷康復試點工作啟動，首批23家工傷康復試點機構中廣東省占2所，北京市占2所。結合廣東、河南和海南三省工傷預防工作，2009年啟動工傷預防試點工作。由于各省市推進工傷保險發(fā)展進程速度不一，評價某省市工傷保險開展情況，一般嘗試用工傷保險參保人數(shù)與從業(yè)人數(shù)比值，即工傷保險參保率加以比較。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)測算，2013年參保率位居第一的是北京市為80.65%，第二的廣東省為49.97%。

（一）工傷保險覆蓋率

早在1964年，國際勞工組織在《社會保障最低標準公約》第33條中規(guī)定，“享受工傷保障的勞動者在全體勞動者中的構成應不低于50%”[10]。從表1可知，截至2013年底北京市只有不到20%勞動者未享受到工傷保障，工傷保險擴面工作成效顯著。廣東省工傷保險覆蓋率49.97%，幾近50%，黑龍江省工傷保險覆蓋率23.96%，低于全國的25.84%，且未達到《社會保障最低標準公約》標準。

表1 2013年黑、京、粵以及全國工傷保險參保情況 單位：萬人

（二）工傷保險基金

根據(jù)2008年至2013年黑、京、粵以及全國工傷保險基金收入、工傷保險基金支出和工傷保險基金收支累計結余數(shù)據(jù)，計算得出圖1數(shù)值。由圖1可知，近6年內(nèi)黑龍江省、北京市和廣東省工傷保險收支比平均值中，北京市為80.28%，廣東省56.04%為最低，黑龍江省70.43%同全國的65.89%較為接近。三省市數(shù)值間接說明工傷保險各省市工傷事故出險率情況，北京市最高，廣東省最低，黑龍江省居中間，但同全國相比仍高出近5個百分點。從工傷保險基金收支累計結余增長率平均值看，黑龍江38.15%，無論同北京市的20.93%，廣東省的15.53%抑或全國的27.29%相比均較高，表明工傷保險基金收支累計結余過多，間接反映工傷保險基金未充分發(fā)揮作用。

（三）工傷待遇

《工傷保險條例》規(guī)定參加工傷保險的職工工傷或患職業(yè)病時應享有相關工傷待遇，大多數(shù)項目各省市均按統(tǒng)一標準執(zhí)行。部分項目由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府規(guī)定，表2列出黑龍江省、北京市和廣東省自主規(guī)定的工傷待遇項目標準。由表2可知，對住院伙食補助費和跨統(tǒng)籌地區(qū)就醫(yī)食宿、交通費項目，北京市實行統(tǒng)一標準，規(guī)定較為具體[11]。對終止或者解除勞動關系時五級至十級傷殘職工享有的，由工傷保險基金支付的一次性工傷醫(yī)療補助金和由單位支付的一次性傷殘就業(yè)補助金項目，黑龍江省規(guī)定工傷保險基金負責大部分，單位負擔相對較少；北京市規(guī)定工傷保險基金和單位負擔金額相同；廣東省則是單位負擔遠高于工傷保險基金支付金額，可較好發(fā)揮企業(yè)在工傷事故預防中的主動性作用。

二、黑龍江省工傷保險的發(fā)展困境

審視黑龍江省工傷保險發(fā)展現(xiàn)狀，面對與典型地區(qū)差距，黑龍江省工傷保險在發(fā)展中主要存在以下困境：

（一）參保擴面難度較大

工傷保險擴面工作上，黑龍江省工傷保險工作2004年重點推廣對象為礦工和高危作業(yè)的建筑工人，2007年底礦工工傷保險覆蓋率達到80%，截至2013年底黑龍江省工傷保險總參保人數(shù)493.13萬人，進一步擴大工傷保險覆蓋面仍需克服諸多困難。第一，高風險企業(yè)雖參保，但大多數(shù)存在瞞報、少報參保人數(shù)和繳費基數(shù)行為，逃避工傷保險責任。第二，事業(yè)單位和社會組織從業(yè)人員發(fā)生生產(chǎn)性工傷事件風險低，單位參保積極性不高。第三，黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，每年有大批流動勞動力，該群體缺乏參保意識，企業(yè)很少為其繳納工傷保險費，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶。

圖1 2008—2013年黑、京、粵以及全國工傷保險基金情況

表2 2013年黑、京、粵部分工傷待遇情況

（二）工傷預防起步緩慢

黑龍江省出臺的工傷保險相關規(guī)定中，工傷保險基金支出主要是工傷保險待遇和工傷康復費用，工傷預防費用支出沒有體現(xiàn)，工傷保險制度仍以補償為主，工傷預防功能被忽視。直至2013年5月，方在哈爾濱和佳木斯地區(qū)啟動工傷預防試點工作。

工傷預防是工傷保險的基礎性工作，經(jīng)濟越發(fā)展，越要重視工傷預防。根據(jù)中國安全生產(chǎn)科學研究院院長劉鐵民對經(jīng)濟增長率與工傷事故死亡人數(shù)的相關性和線性回歸分析得出的“死亡彈性系數(shù)”顯示，當我國GDP增長率大于5%時，每增加一個百分點，死亡人數(shù)指數(shù)隨之增加2.2%，當GDP增長率超過7%，這種同步增長趨勢更為明顯[12]。據(jù)有關部門統(tǒng)計，在我國一個重傷職工造成直接經(jīng)濟損失可達3.8萬元，輕傷職工造成直接經(jīng)濟損失可達0.3萬元。而每因一個工傷死亡職工造成2.04萬元直接經(jīng)濟損失時，給社會造成的實際經(jīng)濟損失達到14萬元[13]。

黑龍江省工傷預防起步緩慢主要有兩方面原因。一方面，沒有相關規(guī)定作為工傷預防提取比例的長期依據(jù)。雖然在《黑龍江省人民政府關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》（黑政發(fā)[2005]27號）文件中提到“從上年度征繳的工傷保險費中提取不低于8%的費用，用于安全生產(chǎn)、工傷預防及宣傳教育培訓”。但據(jù)大慶、鶴崗等地區(qū)反映，第一年提取，第二年財政卻認為違法，因為《工傷保險條例》沒有此規(guī)定[14]。另一方面，職能部門協(xié)調(diào)機制不健全，工傷預防監(jiān)督不力。社會保險行政部門負責黑龍江省工傷保險工作，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責安全生產(chǎn)工作，在工傷預防管理問題上，兩部門存在職能交叉，預防基金使用權的不確定導致預防工作難以進行。

（三）享受工傷待遇不易

能否享受工傷待遇，先要經(jīng)歷工傷認定程序，享受何層面待遇需勞動能力鑒定，任一環(huán)節(jié)的低效率，傷殘職工享受工傷待遇便遭遇難題。一方面，企業(yè)對職工享受工傷待遇形成一定阻礙。條例中規(guī)定發(fā)生工傷時由所在企業(yè)上報，在30天時限內(nèi)申請工傷認定，現(xiàn)實中企業(yè)往往不為工傷職工申報工傷認定，結果耽誤工傷認定。而職工個人或者其近親屬申請工傷時，需出具與所在單位存在勞動關系的證明，很多單位會以“雙方?jīng)]有簽訂勞動合同為由，不承認雙方存在事實勞動關系”，在與單位周旋的過程中，1年申報期限內(nèi)未必能解決問題，對此期限不知情的傷者，或者即使知情又不能勝訴的傷者，根本享受不到工傷待遇。

另一方面工傷認定和勞動能力鑒定程序冗繁，貽誤工傷治療時機。在工傷認定方面，經(jīng)辦部門自受理申請之日起60日內(nèi)做出工傷認定決定，做出決定之日起20日內(nèi)將決定書送達。勞動能力鑒定方面，按規(guī)定被鑒定人到鑒定現(xiàn)場，專家組評定。鑒定結論自申請受理后60日內(nèi)做出，鑒定結論20日內(nèi)送達到申請人，對鑒定結論不服的可申請再次鑒定。漫長等待中傷者逐漸感到享受工傷待遇無望，考慮到消耗掉的時間、誤工成本和生活開銷等問題，加之享受工傷待遇的不確定性，很多傷者迫于壓力，無奈選擇和企業(yè)私下和解。

三、對策建議

通過對比研究發(fā)現(xiàn)，北京市為健全工傷保險規(guī)章制度，倡導建立和諧勞動關系企業(yè)，實行“五無”標準，即“無未簽勞動合同、無拖欠職工工資、無欠繳社會保險、無重大職工傷害事件、無尖銳利益矛盾和沖突”；優(yōu)化政府部門資源，如實行社會化管理的工傷人員和享受供養(yǎng)親屬撫恤金待遇人員的社會化管理服務工作由街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會保障事務所負責；創(chuàng)新工作方式，為高效解決勞動糾紛，建立六方聯(lián)動調(diào)解機制和“農(nóng)民工維權四方聯(lián)動”機制，以購買服務方式聘請律師事務所律師，培訓基層工會干部[15]，北京市的一系列舉措，提升了工傷保險覆蓋率。廣東省出臺相關提取工傷預防費和康復費用的規(guī)定，并提出“三級預防”和“先治療康復、后評殘補償”，在實踐中，以點帶面發(fā)揮社區(qū)便利和工作優(yōu)勢，使得廣東省工傷保險制度趨于完善[16]。

對照黑龍江省工傷保險發(fā)展中面臨的困境，借鑒京粵在工傷保險工作中的有益探索，為使工傷保險積極作用在黑龍江省更好發(fā)揮，主要應從以下方面開展相應工作。

（一）創(chuàng)新工作模式，擴大參保面

轉(zhuǎn)變服務方式，學習商業(yè)保險服務模式主動尋找有保障需求的客戶；延伸服務范圍，盡力救助弱勢群體，發(fā)揮政府消除社會矛盾和維穩(wěn)功能；細化經(jīng)辦機構部門職能，實行工作人員績效考核制度，與社區(qū)合作對所在轄區(qū)企業(yè)上門服務，擴大工傷保險參保覆蓋面；明確經(jīng)辦機構部門領導責任，走訪不愿參保工傷保險企業(yè)，幫助其解決問題；簡化工傷認定程序，提高工作效率，針對小額度醫(yī)療費用的“小工傷”事故，實行快速處理申報、受理、核報的“一站式”服務；為傷殘職工提供法律援助和傷殘鑒定需要的交通工具等，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，推廣深入現(xiàn)場的工傷鑒定服務方式。

（二）提高基金統(tǒng)籌層次，健全工傷保險制度

逐步實施工傷保險基金省級統(tǒng)籌，即統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一工傷保險政策、統(tǒng)一業(yè)務經(jīng)辦規(guī)程和信息系統(tǒng)。在條例中規(guī)定工傷保險基金支出項目費用的提取比例，探索工傷預防經(jīng)費和工傷康復經(jīng)費使用與工作成效的評估辦法，保證基金使用的安全和效能。

在工傷預防上，加強各部門聯(lián)動，政府組織安監(jiān)部門定期對企業(yè)和職工開展專題、集中培訓，學習預防工傷的方法、措施，了解納入工傷保險應享有的權利，如何享有待遇及經(jīng)辦流程等。一方面組織安全工作經(jīng)驗交流，對安全生產(chǎn)企業(yè)給予獎勵，樹立典型，形成激勵作用。另一方面制定和落實監(jiān)督和舉報機制，對事故頻發(fā)企業(yè)加大整改和處罰力度，促使企業(yè)重視安全生產(chǎn)與工傷預防。

在康復方面，黑龍江省實施政府間接管理的新型管理模式——購買式工傷康復機制，即整合社會醫(yī)療資源，政府和勞動部門無需資金投入，由工傷保險基金出資，采取購買服務的辦法[17]，值得推廣。建議根據(jù)點輻射區(qū)域原則，以黑龍江省農(nóng)墾醫(yī)院為省級工傷康復中心，各市區(qū)康復機構輔助，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務事業(yè)，形成社區(qū)康復與職業(yè)康復結合制度。

（三）建立和諧企業(yè)，做好工傷預防

督促企業(yè)完善管理制度，與員工簽訂勞動合同，暢通員工維權渠道。規(guī)定企業(yè)對崗前職工必須提供業(yè)務技能和安全防護培訓課程，對危險作業(yè)工種定期調(diào)崗，定期對職工提供免費體檢，及早發(fā)現(xiàn)治療潛在職業(yè)病，減少不必要傷害和損失。

（四）完善信息網(wǎng)絡建設，提高服務效能

建立工傷保險基金省級統(tǒng)籌數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)，實現(xiàn)就業(yè)人員信息全部入網(wǎng)，建立各部門之間信息共享機制。積極推進工傷認定和工傷鑒定工作網(wǎng)絡化建設，同時建立黑名單庫打擊騙保行為。構建工傷認定、工傷鑒定、工傷預防、工傷補償、工傷康復等模塊的網(wǎng)上辦公環(huán)境。辦公流程借鑒快遞公司工作模式，開通工傷受理專線電話，受理工傷保險時，實行全程登記備案并限時辦理。推廣“社保卡工程”，所有參保勞動者只要在社保網(wǎng)上輸入個人信息，即可了解工傷保險基金收入和使用情況。發(fā)生工傷時，傷者或其家人可了解受理工作人員信息及處理進展情況，進而對其工作效果做出評價。

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