我國農村養老保障的資源需求及體系建設路徑

何宏蓮 葛婧琦

（東北農業大學，黑龍江 哈爾濱 150030）

社會轉型與變革打破了農村固有的家庭、土地養老資源體系，傳統的養老保障能力下降，其中生活照料能力、精神慰藉能力以及心理關懷供給能力明顯下降[1]。據《中國老齡產業發展報告（2014）》，2013年到2021年是中國人口老齡化的快速發展階段，老齡化水平將由14.9%提高到17.9%[2]。2012年世界銀行發布的《中國農村老年人口及其養老保障：挑戰與前景》報告指出，2008年中國城鎮與農村的老年人口撫養比分別為9%和13.5%，兩者之間相差4.5%；預計2030年，城鎮與農村的老年人口撫養比將達到21.1%和34.4%，兩者之間差距將增至13.3%[3]。由此可見，人口老齡化與城鎮化已成為考驗農村養老保障體系建設的兩大難題，實現農民老有所養、老有所樂已成為我國長期面臨的挑戰性問題。農村老齡化日趨嚴峻，城鄉一體化的社會保障制度尚未完善，農民對建立完善社會養老保障制度的需求更加迫切，亟需政府建立科學的社會養老保障體系解決農民的養老問題。

一、我國農村養老的資源需求與現狀

（一）農村養老的資源需求

養老是一個多維度問題，農村養老的資源需求存在地區差異，既包括個體物質需求與精神需求，又包括外在服務需求與制度環境需求。農村養老問題的解決在于養老多元需求的滿足。主要包括以下幾方面：

1.經濟資源需求。經濟資源是老年人最基礎、最重要的養老保障需求，亦是最低層次的養老需求[4]。即最基本的物質生活需求。老年人在喪失勞動能力之前，是自給自足的生活方式，依靠土地勞動獲取基本生活資料；在喪失勞動能力之后，無法繼續從土地勞動中獲取基本生活需求。而且，隨年齡增長，老年人的醫療負擔也更沉重，亟需社會化的養老資源。

2.生活服務資源需求。生活照料主觀上受家庭關系和家庭養老觀念影響，客觀上受家庭經濟水平和時間約束。目前，我國農村生活照料服務體系不健全，家庭成員基本是唯一可調動的服務資源。但家庭結構小型化、青年勞動力外出務工等現實問題導致家庭內部承擔生活照料責任人員短缺，老年人無人照看現象突顯，特別是喪失生活自理能力的老年人，亟需社會化服務資源。

3.精神資源需求。2012修訂的《老年人權益保障法》（以下簡稱《權益保障法》）從法律上明確規定了對老人的精神贍養義務。該法第18條規定：“家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應當經常看望或者問候老年人”，即“?；丶铱纯础睏l款。依據該條款，子女不僅應當關心父母的物質需求，更應關注父母的精神需求。然而，在城鎮化過程中，大量農村青年勞動力背井離鄉，到城市尋求發展機會，無法承歡父母膝下是不爭事實。農村留守老人精神生活單一，精神贍養難以實現。

4.制度資源需求。制度資源能夠為其他養老資源的高效配置和穩定發展提供保證，傳統農村家庭養老資源弱化的發展趨勢需要制度資源的保護，與養老保障相關的法律、法規、規章和政策等，均可稱之為養老制度資源?，F階段，農村養老保障體系制度資源功能的發揮存在弊端，如新型農村社會養老保險制度的管理和運營機制存在道德風險漏洞；與農村養老保障體系配套的法律法規存在立法滯后現象等。

（二）現行農村養老保障的主要方式

1.家庭養老保障。家庭養老是一種代際交換的“反哺”養老方式，是指家庭或者家族成員在血緣關系基礎上，對上一輩老人提供衣、食、住、行等一系列生活資料的養老方式[5]。家庭養老是我國農村主要的養老方式之一，傳統“孝”文化使其擁有深厚的文化內涵，并同時滿足老年人的經濟、生活和精神需求。然而，隨城鎮化進程的推進，農村家庭日趨小型化，農村老年人空巢期延長，農村青年家庭觀念淡薄，自擔風險的家庭養老方式保障能力日益下降。

2.土地養老保障。土地是農民的生活之源，為農民提供經濟來源和收入保障，也是農村老年人的養老保障底線。具有勞動能力時，老人可以耕作土地，以農產品換取生活資料；喪失勞動能力時，老人以出租土地，以租金維持生計。在我國，家庭養老和土地養老密切相關，子女耕種父母的土地，獲取經濟收益，贍養父母。但是，家庭養老不能等同于土地養老，土地養老僅提供物質生活保障，家庭養老可同時提供物質與精神生活保障。

3.機構養老保障。農村的機構養老，多指農村“五?！崩先嗽诰蠢显豪锏募泄B，即將“五保”老人集體安置在鄉或村的敬老院，由鄉村集體提供吃、穿、住等生活安排，并由工作人員負責日常照料[6]。但現實中，農民對機構養老的認可度較低，普及率不高，機構養老的發展與推進需要一個漫長過程。

4.農村社會養老保險的保障。農村社會養老保險不僅是農村養老保障的一種重要方式，而且是農村養老保障的發展趨勢。2009年，國務院正式啟動新型農村社會養老保險計劃，彌補了舊農保諸多不足之處，為農村人口的養老問題提供了有力保證。新農保構建了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三位一體的新型農村社會養老保險模式，明確了可參加農村社會養老保險的對象，從政策上解決了老年人“老有所養”的后顧之憂。盡管農村社會養老保險已基本全面覆蓋，但距其充分發揮保障功效還有一定差距。

二、農村養老保障現有問題分析

（一）傳統的家庭養老功效削弱

家庭養老可滿足農村養老的多元化資源需求，但其養老功效日益削弱。一方面，人口老齡化現象的加速，增加了家庭養老負擔，加之農民人均收入水平偏低，更削弱了農村家庭養老的經濟供養能力。2014年全國居民人均可支配收入20 167元，其中，城鎮居民人均可支配收入28 844元，農村居民人均可支配收入10 489元，農村居民人均可支配收入不足城鎮居民的一半[7]。另一方面，城鎮化推進過程中，越來越多的農村青年選擇離開家鄉，進城務工。由于地理位置的差距，加之城市多元文化對農村青年產生一定影響，農村青年對父母的贍養尤其是精神贍養意識逐漸淡化，父母的精神贍養需求難以實現。

（二）土地的經濟養老保障功能弱化

我國傳統農村養老保障制度的政策導向在利用土地保障功能的前提下形成，政府通過保證農民擁有一定數量的土地使用權為農民提供基本保障，土地承載著農民最基本的養老保障。近年來，農村土地的養老保障功能日益弱化。

第一，土地養老保障缺口呈加速遞增發展態勢，土地收入落后于農民養老基本需求。一是我國土地養老保障的貢獻指數呈下降趨勢。據位濤對我國農村土地養老保障水平分析模型的計算，土地養老保障水平貢獻指數，從2007年的0.286下降到2011年的0.190。土地養老保障在農民養老總收入中所占比重也從2007年的28.27%減少到2011年的18.59%[8]。二是土地占農村老年人全年總收入比例偏低。據中國老齡科學研究中心調查數據分析，農村老年人人均占地僅有0.131 hm2，扣除必要的農業生產性支出，來自土地的年人均收入433元，僅占農村老年人全年總收入的19.4%，土地養老功效降低[9]。三是農村土地流轉收益對農村養老保障貢獻率不高。土地流轉制度促進了土地資源的合理配置，推動土地產業化經營的進程。但是，從農村土地的養老保障功效來看，其貢獻率并不高。據朱雪云對農村土地流轉收益的養老保障貢獻率計算，來自土地出租的養老保障貢獻率大約是27%～38%，來自土地入股分紅的貢獻率大約是25%～35%，來自土地建造廠房的貢獻率大約是24%～34%[10]。由數據可見，農村土地流轉收益的養老保障無法滿足農村養老需求。

（三）機構養老難以替代家庭養老成為主流養老方式

農村機構養老具有社會化的生活服務功能，但其從產生開始就作為家庭養老的補充出現，且表現為對特殊群體或家庭關系特殊人群的養老補救措施，進入鄉村敬老院的主要是農村的“五?！崩先?，機構養老難以成為農村的主流養老方式，無法滿足需求。一方面，農村日托老所、老年公寓和福利院等養老服務機構并未普及，且存在規模小、管理人員少、管理水平低、收養能力低等一系列問題。一項針對河北省農村機構養老發展狀況的調查研究統計結果表明，2013年末，河北省擁有582.84萬農村老年人，三無老人21萬，而能夠集中供養的老年人僅有9.33萬[11]。另一方面，農村老人及家庭對機構養老抵觸，老年人在此養老意味著與外界、與家庭隔絕，缺失來自家庭和親人的精神慰藉。

（四）社會養老保險未能充分發揮其功效

首先，農村社會養老保險覆蓋率高、參保率偏低。養老保險基本實現全面覆蓋，但參保率卻不樂觀。45周歲及以上的農民表現積極，特別是60周歲及以上的農民“熱浪高漲”；而青年一代農民對于參加新農保的積極性普遍“低溫”[12]。國家審計署對全國9個省份的新農保實施情況調研結果顯示，44周歲及以下的中青年農民參加新農保，僅占36.21%[13]。中青年農民參加新農保的積極性是影響農村社會養老保險功效充分發揮的一個重要因素。

其次，農村社會養老保險基金統籌管理層次、效率較低。目前，我國社會養老保險基金主要采用政府管理基金模式，政府委托各部門履行管理職責。新農保規定，在試點階段，新農保基金由縣級政府管理，隨著試點的擴展，逐步提升管理層次。縣級管理模式擁有方便調整的優勢，但我國設有3 000多個縣級行政區域，每個縣級行政區域的實際情況各不相同，實施情況也各不相同，極易造成社會養老保險基金統籌管理模式過于多樣化，阻礙各地區之間新農保的有效銜接。另外，在縣級行政區域內管理、運行農村社會養老保險基金不易形成規模效益，同時存在道德風險。此外，農村社會養老保險在立法方面滯后。實行農村社會養老保險制度已有二十余年，可是，目前仍缺少具體的法律、法規保障農村社會養老保險政策的落實。2010年雖公布了《中華人民共和國社會保險法》，但該法涉及農村社會養老保險的相關內容較少。為適應農村社會養老保險發展的現實情況，亟需出臺一部具有較強針對性的法規，規范新農保在實施過程中遇到或可能遇到的問題，包括新農保的資金籌集機制、中央政府和地方政府的責任承擔以及新農?；鸬倪\營機制等。

三、以資源需求為支點的農村養老保障體系建設路徑

我國各地區之間經濟發展水平不平衡，決定農村養老保障體系建設必須堅持以人為本的基本原則，從農民切身利益出發，以資源需求為支點，合理配置各類養老資源，滿足不同地區、不同情況農民的養老資源需求。

1.以經濟資源需求為基本點，全面推進農村養老保險保障體系建設。養老保障體系的經濟來源是農村養老保障體系建設過程中需要解決的基礎問題。各級政府在制定推進農村養老保險政策時，要重點考慮本級行政區域內經濟發展水平相對滯后的農村地區如何充分享受改革成果，穩步提高農民的收入水平，充分發揮新農保的養老功效，建立多元化農村社會養老保險資金籌集機制，政府可以通過稅收政策、社會募捐、發行國債等多條渠道籌集養老儲備基金，科學運營，審慎管理，保證農村養老的經濟資源供應穩定性。

2.以精神資源需求為側重點，強化農村家庭養老保障模式的功效。受儒家“孝”文化的熏陶，老年人的精神贍養活動主要來自家庭，但家庭養老功效在城鎮化進程中逐步弱化，精神贍養職能受到波及，難以滿足老年人的精神贍養需求[14]。政府應積極將農村老年人的精神贍養納入農村養老保障體系中，輔助家庭履行贍養義務?！稒嘁姹Ｕ戏ā穼Υ擞邢嚓P條款規定，但與城鎮老年人相比，農村老年人的權益保障具有特殊性，立法機關應當制定專項法規，維護農村老年人的合法權益，關注農村老年人的精神需求，實現法律與道德的有機結合。

3.以生活服務資源需求為中心點，建立多元化新型農村老年人服務體系。新型農村老年人服務體系的建設目標是滿足老年人的基本生活服務資源需求，同時，為老年人提供多樣的個性化服務。完善老年人服務體系，一是繼續強化農村家庭養老方式，將家庭確定為對老年人進行生活照料的主體，老年人對于生活照料提出的需求更多由家庭成員實現。二是推進農村養老機構的發展，引入市場競爭機制，提升其服務水平，為有特殊需求的老人提供專業護理和情感交流服務。

四、優化農村養老保障體系建設的建議

充分發揮政府的責任主體地位，堅持以人為本，從農民的養老資源需求出發，多管齊下，推進農村養老保障體系建設。

1.完善農村養老保障制度體系。立法機關在制定、修改社會保障普通法的同時，可以制定關于農村養老保障的特別法。行政機關應積極出臺配套政策，促進法律、法規穩步落實。一是新農保制度建設方面，立法機關在《社會保險法》基礎上，進一步制定關于農村社會養老保險以及保險基金管理的特別法或單行條例，明確規定農村社會養老保險的基本原則、主要內容、管理機制，農村社會養老保險基金的來源、運營和監督體制以及中央與地方政府的責任分擔，避免道德風險發生；行政機關利用戶籍制度改革等措施，健全農村社會養老保險的統籌管理模式，解決新農保制度在不同地區之間有效銜接問題。二是土地流轉制度建設方面，針對“二權分置”向“三權分置”的轉變，立法機關及時修訂涉及土地流轉的法規，明確各項權利的具體內容，增補土地經營權流轉的具體細則，規范土地經營權的流轉程序。三是行政方面，行政機關針對“三權分置”風險，出臺規范土地經營權流轉的相關政策，加強土地經營權流轉管理，約束土地流轉當事人行為，保證在公平、自愿基礎上實現土地經營權的有序流轉，強化農村土地養老保障的經濟功效。

2.增加政府農村資金投入，滿足農村養老資源需求。政府財政支出中，第一，增加農村農業基礎設施的投資比重，以完善農業基礎設施促進經濟較滯后地區的發展；第二，增加農村的農業科技資金投入比重，提高農業生產的科技貢獻率，提高農民收入水平；第三，增加對農村人口各項補貼資金比重，改善貧困人口的生產生活狀態；第四，增加農村社會養老保險儲備金比重，保證新農村建設的經濟后援，全面發展、落實“個人繳費——集體補助——政府補貼”的農村社會養老保險基金籌集新格局，明確政府出資責任；第五，增加對農村機構養老建設的扶持力度，推進并擴大養老機構的發展規模，提升服務管理質量。

3.推廣農村社區家庭養老服務模式，緩解傳統家庭養老功效弱化的困境。發展農村社區養老服務，地方各級政府應當積極鼓勵專業服務機構或個人，為農村家庭老年人提供生活照料、精神慰藉、醫療護理等多種形式的服務資源，養老服務設施應當與農村社區設施建設規劃相匹配，建立能滿足老年人生活服務、文化活動、疾病護理等資源需求的服務網點。

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