不同經濟發展區域農村土地整理項目社會環境影響評價

夏敏等

摘要：研究土地整理的社會環境影響對于土地整理工作的高效全面開展具有理論和現實意義。從生產環境、生活環境、社會穩定、社會可接受度4個方面構建土地整理社會環境影響評價指標體系，采用定性與定量分析相結合的方法，以發達地區江蘇省南京市江寧區和欠發達地區甘肅省靖遠縣為例，評價其農村土地整理的社會環境影響。結果表明，發達地區土地整理社會環境影響總體好于欠發達地區，其中對生產環境、生活環境和社會穩定的評價好于后者，但在社會可接受度方面不如欠發達地區，據此對兩地進一步的土地整理提出了改進建議。

關鍵詞：不同經濟發展區域；農村土地整理；社會環境影響評價

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2015）02-0307-03

收稿日期：2014-04-11

基金項目：國家自然科學基金（編號：71173112）；中央高?；究蒲袠I務費專項資金（編號：KYZ201131）；江蘇省國土資源科技計劃（編號：201303）；江蘇省高等學校大學生實踐創新訓練計劃（編號：1310307030x）。

作者簡介：夏敏（1971—），女，江蘇南京人，博士，副教授，主要從事土地評價和土地信息系統的研究。E-mail：xm@njau.edu.cn。社會環境影響（SEIA）正式被提出是在20世紀80年代，在1986年，美國俄克拉荷馬大學的坎特教授正式出版了第1本論述SEIA的專著《社會環境影響評價》，此后屢次在國際環境影響評價會議上都有大量有關SEIA的論述內容發表。社會環境影響評價作為環境影響評價的新領域，在國外已經引起了足夠重視，而在我國仍處于起步階段[1-4]。清華大學人文社會科學學院于2006年12月22日啟動了“環境影響評價中的社會因素”應急課題。我國為貫徹《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》制定的《環境影響評價技術導則總綱》于2011年對其進行了第1次修訂，此次修訂增加了社會環境影響評價，并于2012年1月1日開始實施《環境影響評價技術導則總綱》（HJ 2.1—2011），適用于所有對環境有影響的建設項目。

土地整理涉及到征地拆遷、基礎設施建設等眾多社會問題，特別是與農民的生產和生活息息相關，而土地整理的順利完成又需要農民的支持，因此進行土地整理社會環境影響評價具有一定的理論和現實意義。我國學者們對土地整理項目環境影響評價進行了大量研究[5-8]，但大都側重于生態環境、自然環境、社會經濟的研究，對社會環境影響評價的研究較少，而且土地整理工作在全國范圍開展，其對不同經濟發展區域影響的研究較為少見。本研究依據《環境影響評價技術導則總綱》（HJ 2.1—2011），在國內外研究的基礎上，通過咨詢與實地調研，遵循“以人為本”的原則構建評價指標體系，選取欠發達地區甘肅省靖遠縣和發達地區江蘇省南京市江寧區農村土地整理項目，定性描述和定量評價其社會環境影響，并分析區域差異，為我國土地整理工作高效全面開展提供參考。

1材料與方法

1.1研究區概況

南京市江寧區位于江蘇省南京市中南部。全區轄10個街道，200個社區，總面積1 563 km2，2012年耕地面積 585 km2，總人口94.59萬人，農村人口48.31萬人。江寧區是我國重要的科教基地、創新基地，國家東部地區重要的交通物流樞紐和空港樞紐，2012年人均GDP超過3.7萬元，主要經濟指標進入江蘇省106個區（縣、市）前10強。

靖遠縣位于甘肅省中東部、白銀市腹地。全縣轄18個鄉鎮、175個村，總面積5 809 km2，2012年耕地面積 773 km2，總人口48.11萬人，農村人口42.62萬人；位于西部內陸干旱地區，自然條件嚴酷，經濟基礎薄弱，縣域經濟綜合實力位居甘肅省后列，是1個典型的農業大縣、工業弱縣、財政窮縣。

1.2研究樣本與數據來源

為反映兩地土地整理情況，通過向專家、兩地區國土局工作人員咨詢及預調查，選取具有代表性的土地整理項目作為樣本。其中，南京市江寧區選取淳化街道、橫溪街道萬頃良田建設工程，甘肅省靖遠縣選取劉川鄉澇壩灣村土地整理項目、東灣鎮三合村土地整理項目。于2013年7—9月在樣本地區進行了農戶調查，采用面對面訪談、問卷調查的方式開展，共回收有效問卷226份，其中江寧區116份，靖遠縣110份，并從當地國土局、國土所獲取了土地整理項目規劃及驗收資料。

1.3研究方法

1.3.1評價指標體系的構建在借鑒已有土地整理環境影響、社會影響等評價研究成果的基礎上[9-12]，遵循以人為本、定性與定量相結合、綜合性和可操作性的原則，結合預調查情況，從土地整理的直接利益相關者和社會環境的主體——農民的角度出發，構建了農村土地整理項目社會環境影響評價指標體系，具體包括生產環境、生活環境、社會穩定、社會可接受度4方面共13項指標。評價指標體系見表1。

1.3.2定性評價定性評價是對評價資料作“質”的分析，是運用分析和綜合、比較與分類、歸納和演繹等方法，對評價所獲得的數據、資料進行思維加工，通常要根據人們的經驗和主觀判斷來確定[13]。本研究通過查閱眾多與土地整理評價有關的文獻資料，并進行實地調研，依據評價指標體系對兩地土地整理社會環境影響進行定性分析，利用數據統計結果及所見所聞評價區域差異。

1.3.3定量評價本研究運用層次分析法和模糊數學模型相結合的方法進行定量評價，用定量的數據直觀表述兩地土地整理項目的社會環境影響。層次分析法（AHP）是把人的思維過程層次化、數量化，并用數學為分析、決策、預報或控制提供定量的依據[14]，是1種被廣泛應用的確定指標權重的方法。具體步驟為：（1）建立層次結構體系；（2）構造判斷矩陣；（3）層次單排序及一致性檢驗；（4）層次總排序及一致性檢驗。模糊綜合評判法是以模糊數學為基礎，應用模糊關系合成的原理，將一些邊界不清、不易定量的因素定量化，從多個因素對被評價事物隸屬等級狀況進行綜合性評價的方法[14]。具體評價步驟為：（1）建立評價因素集和因子集；（2）確定評價集；（3）確定權重集，本研究采用層次分析法確定權重；（4）建立單因素模糊矩陣；（5）進行多級模糊綜合評判。endprint

2結果與分析

2.1定性評價對比分析

2.1.1改善農業生產環境土地整理通過對田、水、路、林、村綜合整治，增加了有效耕地面積，完善了農田基礎設施。農用地的平整使耕作機械能夠直接進入農田作業。修建或改造農田水利設施；新建田間水泥路、砂石路代替原來的土路；新建生產路，并進行防護林的建設，使得農業生產的條件大大提高，縮短了農作時間，提升了農業勞作的效率，改善了農業生產環境。南京市江寧區調查樣點平均耕地增長率達3611%，農戶調查問卷顯示，土地整理后農業生產條件有較為明顯的改善，64%的農戶認為水利設施條件有改善，87%的農戶感受到了新建的田間道路帶來的益處，土地平整后使用農業機械作業的水平也明顯有所提高。甘肅省靖遠縣調查樣點平均耕地增長率為4.11%，遠低于南京市江寧區，主要在于欠發達地區新增耕地主要來源于溝渠、田坎等面積的減少，對于村莊無大力度的整理；而農民對農田基礎設施改善的評價好于發達地區，認為水利設施條件、田間道路有改善的分別占到了90%、87%，原因是經濟欠發達地區農民更加依賴土地，并且在土地整理之前水利設施和田間道路條件極為落后，土地整理健全農田基礎設施后，農民感到有更為明顯的改善。

2.1.2改善農民生活環境農民是土地整理的直接受益者。土地整理后增加了有效耕地面積，健全農田基礎設施提高了農田生產能力，并降低了生產成本和從事農業的勞動力人數，提高了農民收入，對村莊的整理改善了農民居住環境，生活配套設施的建設進一步提高了農民的精神生活水平，整潔的道路也為人們出行帶來了便利。江寧區調查問卷顯示91%的農戶家庭收入有所提高，靖遠縣農戶家庭收入提高的比率也占到88%，而收入提高在1萬元以上的戶數低于發達地區。江寧區農戶生活環境明顯好于靖遠縣，呈現出一派新農村的景象，村莊整潔，具有完備的生活服務設施體系，每個村都修建了休閑廣場和戶外健身設施，新建醫療站并增添醫療設施，新建綜合文化活動中心和綜合衛生中心，在工作、購物和出行等方面的便捷程度有了較大的提高，有78%的農戶認為出行較以前方便。靖遠縣農村面貌較以前相比也有所改善，農戶認為居住環境、生活服務設施、出行方便程度有提高的分別占到86%、62%、71%，只是與發達地區相比還有一定差距。

2.1.3促進社會穩定土地整理通過明晰權屬界限減少了土地利用過程中引發的各種糾紛；改變了農村貧困落后的面貌，促進了城鎮化發展；減少了耕地上的勞動力和勞動時間投入量，把部分農民從世代耕耘的土地上解放出來，很多農民自愿把耕地承包給種田大戶，使農村勞動力就業情況發生了巨大變化。尤其在發達地區江寧區表現明顯，81%的農戶認為明晰權屬界限后土地糾紛情況有了很大改善，主要從事農業的人數比率由原來的53%降為14%，大部分農戶選擇外出打工，87%的農戶認為扶貧情況有所改善，縮小了城鄉差距，促進了社會穩定、和諧發展。欠發達地區靖遠縣認為土地糾紛有很大改善的占到45%，主要從事農業勞動的人數由原來的61%降為27%，外出打工的人數由原來的19%增長為44%，進行個體經營的比例也有所增加，農民收入來源更加多樣化。根據《甘肅省發展年鑒》，2011年靖遠縣貧困人口由10萬人下降到5.75萬人，扶貧效果明顯。大量農民進入城市打工在促進城鎮化、增加農民收入的同時，也在一定程度上增加了社會的不穩定性，大部分農民工無穩定的工作和收入來源，尤其對于欠發達地區農民工，由于未接受或不能接受足夠的教育，勞動力素質低下，剩余勞動力的出路問題長期得不到解決，勢必會影響這部分人的生活水平[15]，造成社會不穩定。

2.1.4社會可接受度有待提高提高農民對土地整理的接受度是促進土地整理協調、高效開展的前提。本研究主要從公眾參與度、社會支持率、公眾滿意度3個指標來評價社會可接受度。2個地區農民對土地整理的參與度都不高，江寧區僅有一半的農戶充分參與到土地整理過程中，靖遠縣更低，只有29%，大多數農民只是土地整理的被動參與者，缺少“話語權”，只是按照要求配合項目開展，即使感覺權益受到損害也無力反抗。兩地農民都支持土地整理，農民相信土地整理會改善他們的生產生活，只是希望相關領導將相關資金全部用于為農民謀福利的土地整理工作中，施工單位不要偷工減料，從中獲取不正當利潤。兩地對土地整理的結果滿意程度都有待提高，尤其在發達地區。江寧區農民認為非常滿意的僅有33%，滿意的有20%，認為一般的占31%，仍有16%農民對土地整理結果不滿意；靖遠縣認為非常滿意的僅有48%，滿意的有8%，認為一般的占到18%，還有26%的農戶對土地整理結果不滿意。土地整理旨在改善農村生活、生產條件和生態環境，農民作為土地整理的直接受益者，農民滿意度直接反映了土地整理的績效，對于投資巨大的土地整理工程只有真正使農民滿意才能促進我國土地整理持續健康穩定發展。

2.2定量評價對比分析

2.2.1確定各指標權重通過咨詢專家并結合實地調研中農民的意見構造判斷矩陣，求解土地整理社會環境影響評價指標的權重向量，并進行一致性檢驗，具體權重見表1。

2.2.2建立評價集基于土地整理社會環境影響評價研究的需要，將評判標準分為5個等級，即V={V1，V2，V3，V4，V5}={很好，好，一般，無變化，有所惡化}。綜合考慮土地整理項目實施的情況及帶來的影響，為各指標的每個等級制定標準。

2.2.3模糊綜合評價結合實地調研數據建立模糊矩陣并進行模糊運算，得到模糊綜合評價結果。南京市江寧區綜合評價結果為[0.152 90.451 80.268 80.098 20.028 3]，“好”的隸屬度最高。甘肅省靖遠縣綜合評價結果為[0.134 30.268 90.482 70.071 80.042 3]，“一般”的隸屬度最高。從綜合評價結果（表3）來看，發達地區農村土地整理項目社會環境影響好于欠發達地區。從準則層分析，在B1生產環境、B3社會穩定方面，江寧區好于靖遠縣；在B2生活環境方面，兩地評價結果接近，最大隸屬度均為“好”；而在B4社會可接受度方面，靖遠縣好于江寧區，可見欠發達地區的農民對土地整理的實施效果更容易滿足，更能夠接受土地整理，期望早日通過土地整理帶領他們走上脫貧致富的道路。endprint

3結論與討論

通過農戶調查讓土地整理的直接利益相關者參與到評價中來，運用定性與定量相結合的方法評價不同經濟發展區域土地整理項目社會環境影響，對比分析區域差異，綜合評價發現發達地區土地整理社會環境影響好于欠發達地區，但對水利設施建設、田間道路建設及農民滿意度指標的評價上不如欠發達地區。欠發達地區土地整理要參考、借鑒發達地區的工作經驗，增加對農田基礎設施的維護，在尊重農民意愿的基礎上增強對居民點整理的力度，增加耕地面積并保證耕地質量；完善居民點配套設施，改善村容村貌，明確土地權屬并鼓勵農民將土地向專業大戶、合作農場和農業園區流轉進行規模經營，以提高土地產出率，增加農民收入，同時要增強對農村剩余勞動力就業問題的關注。兩地都應加強土地整理過程監督及建立公眾參與機制，建議由農民來監理土地整理項目，對項目各個環節進行全程、全天候、不間斷式巡回監督，把守住“第一道關卡”，發達地區可以利用現代化信息手段公開，全程讓農民參與并了解 調動廣大農民參與土地整理的積極性、主動性，增加對土地整理的認知，了解農民對土地整理的期望，提高農民滿意度。

土地整理項目社會環境影響評價指標的確定是一項很復雜的工作 目前學界內對土地整理社會環境影響評價的研究

較少，本研究從生產環境、生活環境、社會穩定、社會可接受度4個方面構建了土地整理社會環境影響評價指標體系，其科學性和適用性仍需要深入的研究和探討。

參考文獻：

[1]王慧鈞，王華東. 論社會環境影響評價[J]. 環境科學進展，1996，4（4）：1-20.

[2]劉佳燕. 社會影響評價在我國的發展現狀及展望[J]. 國外城市規劃，2006，21（4）：77-81.

[3]Frank V. Principles for social impact assessment：A critical comparison between the international and US documents[J]. Environmental Impact Assessment Review，2006，26：3-14.

[4]Becker D R，Harris C C，Mclaughlin W J，et al. A participatory approach to social impact assessment：the interactive community forum[J]. Environmental Impact Assessment Reviews，2003，23：367-382.

[5]王軍，李正，白中科，等. 土地整理對生態環境影響的研究進展與展望[J]. 農業工程學報，2011，27（增刊1）：340-345.

[6]申曉強，劉志斌，朱志宇. 基于物元分析模型的土地整理生態環境影響評價[J]. 西北農林科技大學學報：自然科學版，2012，40（7）：173-180.

[7]荀文會，劉友兆. 土地整理環境影響評價的技術方法研究[J]. 國土資源科技管理，2005，22（4）：10-14.

[8]王姍姍. 基于熵值物元可拓模型的土地整理環境影響評價研究——以武漢市江夏區某項目為例[D]. 武漢：中國地質大學，2011.

[9]雷廣海. 土地開發整理規劃環境影響評價研究[D]. 南京：南京農業大學，2009.

[10]張正峰，陳百明. 土地整理的效益分析[J]. 農業工程學報，2003，19（2）：210-213.

[11]梁敏. 農村土地整治社會效益評價研究[D]. 南京：南京農業大學，2011.

[12]信桂新，楊慶媛，楊華均，等. 土地整理項目實施后影響評價[J]. 農業工程學報，2009，25（11）：312-317.

[13]湯青慧. 土地整理環境影響評價指標體系的研究[D]. 武漢：武漢大學，2004.

[14]杜棟，龐慶華. 現代綜合評價方法與案例精選[M]. 北京：清華大學出版社，2005.

[15]張勤，常仲智. 新農村建設區域比較研究[M]. 北京：中國社會科學出版社，2010：269-272.王志國，尚士友，閆秀芳. 典型草原植被蓋度計算與試驗插值對比分析[J]. 江蘇農業科學，2015，43（2）：310-313.endprint