養老服務體系建設的現狀及完善對策
——以張家港楊舍鎮養老服務為例

惠　晶

（江蘇師范大學法律與公共事務學部，江蘇徐州221116）

養老服務體系建設的現狀及完善對策
——以張家港楊舍鎮養老服務為例

惠晶

（江蘇師范大學法律與公共事務學部，江蘇徐州221116）

隨著“銀發浪潮”的到來，人口老齡化不僅對養老家庭帶來極大壓力，同時也給整個社會的發展帶來了阻礙。通過對張家港市楊舍鎮老年人的基本狀況、養老服務業的發展情況進行分析、研究，針對養老工作中出現的問題提出了相應的對策：轉變養老觀念，建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的社會化養老服務體系。

養老服務體系；老齡化；家庭養老；社區養老；張家港楊舍鎮

21世紀是人口老齡化的時代，人口老齡化帶來的老人照料壓力將是我國目前面臨的一個比較突出的社會問題。在2010年第六次全國人口普查數據中顯示，60歲及以上人口為177 648 705人，占全國總人口的13.26%，比2000年上升1.91個百分點。［1］根據全國老齡工作委員會辦公室在2006年發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》，到2020年，我國老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17%；到2050年，我國老年人口總量將超過4億，老齡化水平推進到30%以上。［2］面對如此嚴峻的人口老齡化趨勢，開展和加強養老服務已成為我國緩解人口老齡化壓力的當務之急。在這種背景下，研究如何因地制宜、量力而行地完善基本養老服務體系建設，無論是在理論上還是實踐中都具有十分重要的意義。

一、我國現有的養老模式簡析

我國目前有三種基本的養老模式，分別是家庭養老、機構養老和社區養老。家庭養老是傳統的養老模式，機構養老是社會化的養老模式，社區養老是一種兼顧家庭和社會的養老模式。

（一）家庭養老

幾千年來，家庭養老一直都是我國養老的主要方式。養兒防老這種延續了幾千年的觀念仍對現在的人們，尤其是老年人，有著深刻的影響。但是，隨著社會經濟的發展，年輕人的工作負擔日益加重，工作時間幾乎占據了他們日常生活的大部分時間，再加上“421”型家庭的增多，年輕夫婦不僅要照顧自己的子女，還得照料四位老人，面對如此大的壓力，使得子女在對老人的贍養上力不從心。家庭養老這一傳統養老方式正隨著家庭結構的變化而逐步向社會養老過渡。

（二）機構養老

機構養老是指由專門的養老機構，包括福利院、養老院、托老所、老年公寓、臨終關懷醫院等，將老人集中起來，進行全方位的照顧。機構養老曾被認為是現代化的社會養老模式，專業水平比較高。但機構養老同樣也存在以下局限：首先，造成資源的浪費，養老機構要重新占用土地資源和水電資源，而老人進到養老機構后，原來的住宅和完善的生活設施都將閑置；其次，部分較好的養老機構收費較高，收入水平較低的老人無法承擔這一支出；最后，也是最重要的，絕大多數老年人并不愿意去養老機構，老人們不愿離開自己生活了一輩子的地方。機構養老不能滿足老年人群的眾多需要，發展方面存在局限。［3］8-9

（三）社區養老

社區養老模式既不是傳統的家庭養老模式，也不是單純的社會養老模式，而是將社會機構養老中的各項服務引入社區，從而滿足老年人在熟悉的環境中也能享受物質供給、醫療、法律、精神照料等需求的養老模式。它吸收了家庭養老和機構養老的優點，但也存在以下問題：首先，資金來源大多依靠政府補助，隨著人口老齡化的發展，政府難以承擔所有的費用；其次，社區服務人員不足，服務人員專業化水平不高；最后，覆蓋面不廣，開展范圍小。［3］8-9

二、張家港市楊舍鎮養老服務現狀

目前，張家港市基本形成了社會養老與家庭養老并存的養老模式。全市老年人依靠相關機構養老的有0.14萬人，占0.82%；采用居家養老的有16.963萬人，占99.18%，其中靠子女贍養傳統式家庭養老的有16.45萬人，占老年人口的96.18%；依托社區服務居家養老的有0.513萬人，占3%左右。［4］B02

張家港市楊舍鎮現有戶籍人口27.87萬，60歲以上老年人5.036萬人，占總人口數的18.07%，其中，70歲以上高齡老人2.16萬人，空巢老人2 931人，失智老人98人。［5］老年人口規模擴大、數量增多，老年人口的高齡化、空巢化、殘疾化趨勢愈發突出，這已成為該鎮人口構成的一個重要特征，養老服務需求的擴大與公共服務資源有限的矛盾逐漸顯現。面對這種形勢，張家港市楊舍鎮積極探索，實施立體式、多元化的養老服務模式，建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的養老服務體系。

（一）以家庭養老為基礎，弘揚傳統美德，發揮家庭養老的基礎作用

加大孝道文化的宣教力度。以道德講堂為平臺，通過人們喜聞樂見、形式豐富多樣的宣傳教育，讓群眾把弘揚孝道文化同構建和諧社會緊密聯系起來；以塑造先進典型為載體，表彰先進家庭和先進個人，切實形成“百德孝為本，百善孝為先”的濃郁氛圍。

（二）以社區養老為依托，挖掘社會資源，完善社區養老服務網絡

1.大力建設社區養老服務設施，不斷健全社區養老服務網絡。目前，張家港市楊舍鎮共建有4個居家養老服務中心和15個居家養老服務站示范點，每個站點成立了由專職兼職養老服務員、社區養老志愿者組成的居家養老隊伍，根據老年人的經濟、家庭情況，分別實行無償、低償、有償服務，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、法律援助、文體教育、安全保護等服務。如城東街道“萬歲樂苑”居家養老服務中心，為在中心活動的老人們提供了午餐服務，為行動不便的老人提供送餐上門，還成立了老年居民健康自助體檢屋，免費為老年人測量心肺功能、血壓血糖等。

2.開展“親情”虛擬養老服務。2013年1月起，張家港市啟動了“親情”虛擬養老服務試點，先期依托12345服務熱線平臺，為1 000多戶老年人家庭安裝了“一鍵通”話機，為老年人提供應急呼叫服務。在此基礎上，依托市便民服務中心公共信息服務平臺，成立了集養老服務信息管理系統、老年人居家呼叫服務系統和應急救援服務網絡于一體的親情虛擬養老院。為居住在市區二環路以內4個街道60周歲及以上的居家老人試點服務，開展人文關懷、生活照料、家政物業等三大類、39小項的社區居家養老服務。

（三）以機構養老為支撐，加大政府投入，大力改善養老服務設施

1.敬老院養老穩步開展。投資2 300萬元新建的楊舍鎮老年服務中心，現有管理、服務人員45名，服務對象210名，其中“五保”老人130人、寄養老人80名。目前敬老院還在進一步擴大社會托養的管理模式，在確保“五保”老人政府供養的基礎上，實施市場化運作，提高床位利用率，屆時寄養老人將達到100余人。

2.村級養老院初見雛形。閘上村老年公寓一期工程投入資金300萬元，設計床位50張，現入住老人20人，工作人員12人。根據不同對象需求，設標準雙人房、夫妻房兩種居家式套房，還設有餐廳、健身房、棋牌室、閱覽室等多種完善配套的生活設施。該項目主要針對本村轄區內的老人提供入住服務，為村級養老院提供了一個典型模板。

3.高端養老機構逐步興起。張家港市人和老年公寓，是全市首家民營大型高端綜合養老會所，位于楊舍鎮南新村，占地面積32.5畝，單體建筑13幢，總建筑面積24 335平方米，項目總投資額近1.8億元，一期工程設計床位600張。［5］建成后的人和老年公寓，是一個集餐飲供給、文化娛樂、醫療康復、護理服務為一體的綜合性養老機構，是老年人延年益壽、安享晚年的福地。公寓主體工程于2012年4月開工建設，現已基本完工。

三、張家港市楊舍鎮養老服務工作中存在的問題

（一）家庭養老有弱化的趨勢

一方面，空巢家庭日益增多，傳統的家庭養老模式受到了極大的挑戰。對于老社區，很多子女不與老人同住，即使子女定期給老年人提供養老費用，老年人也往往很難得到子女的生活照料、精神慰藉，養老服務無法保障。另一方面，年輕一代養老觀念逐漸淡薄。人們對以家庭為主的傳統養老模式的認可度越來越低，傳統的道德和孝道文化對人們的約束力逐漸減弱。

（二）老人購買養老服務意向較低

很多老年人對于政府免費提供的服務容易接受，甚至認為養老應該是政府的義務和責任，政府該為自己的養老買單。倘若要求老人為自己所享受到的服務支付相應的資金，絕大多數老人則不愿意承擔這一支出。一方面是因為老年人本身的經濟收入情況并不很理想，而現在讓他們花錢購買服務更不現實；另一方面，老年人認為花錢購買服務的代價太大，他們不愿意嘗試新的東西，這也使得“親情”虛擬養老院在短時間內的全面推廣有了一定難度。

（三）機構養老受益面小，公共養老服務資源逆均等化迫在眉睫

一方面，機構養老受益面小，政府財政投入多，壓力大，且受到土地資源的限制，難以高比例持續發展。2012年，該鎮養老床位總數已達1 950張，仍不能很好地滿足需求；另一方面，區域內公辦養老機構檔次雖較高，目前卻以低廉的價格“托底”，致使不少家庭條件較好的老人參與爭奪優質公共養老資源，在公共資源的分配上，沒能給貧困、失能的老年人雪中送炭，而是給高收入的老年人錦上添花，造成公共養老服務資源的逆均等化發展。

（四）服務人員數量相對不足、專業化程度不高

目前“親情”虛擬養老院共有家政人員90多名，絕大部分來自市區大齡失業和郊區被征地農民。出于語言溝通、飲食習慣、生活方式、觀念行為等共同性需求的考慮，虛擬養老院招聘服務人員時主要招本地人，但對家政員工的要求卻不低，要求持證或具有一定從業經驗才能上崗。但本地愿意并且符合要求的服務人員數量極為有限，出現為老服務供不應求的局面。

四、完善張家港養老服務體系建設的對策建議

（一）宣傳和弘揚優良養老傳統，營造敬老氛圍

加強科學宣傳，更新家庭養老理念，繼續大力弘揚家庭子女贍養老人的傳統美德。廣泛開展敬老、養老、助老的道德教育，強化贍養老人是每個公民的責任和應盡的義務的意識，形成家庭養老的良好氛圍，使老年人體會到家庭的溫暖。［6］100-104子女的關愛和照顧不僅是對老人物質生活上的照料，更重要的是精神的慰藉，老人年老之時最大的愿望莫過于膝下兒女常伴左右，子女與老人多談心、交流，讓老人不會覺得孤單。

（二）積極推廣各社區居家養老服務的成功經驗

一方面，積極推廣“親情”虛擬養老院的做法，進一步加強宣傳力度。虛擬養老院是一種全新的社區居家養老模式，為社會性的養老問題開創了一條新路。另一方面，積極倡導和鼓勵各地建立深受老年人歡迎的養老服務模式。養老服務首先要根據老年人的需求，應采取多樣式和多元化的養老形式。如蘇州平江區的“老年公寓助餐點”、蘇州金閶區的“日間照料中心”，逐步形成多方力量參與、多種形式發展的養老服務格局。

（三）多渠道籌措資金，實現投資主體多元化

首先，在稅收的再分配中適當加大社會保障資金支出比例，政府可以考慮設立專項啟動資金。其次，提供合資、合作等形式，引進外資發展養老事業。引進并利用外資有助于降低機構養老的經營成本，提供資金的利用效率。最后，廣泛吸引社會捐助。［7］68-70

（四）加大社區居家養老服務人員的知識技能培訓力度，逐步實現為老服務隊伍的專業化、職業化

由民政部門與勞動和社會保障部門牽頭組織，依托高校、醫療機構、政府相關部門，按照統一的大綱和教材，開展養老服務人員的職業道德、相關專業知識和技能的培訓，實現持證上崗。在職業教育中，開設居家養老服務的相關課程或專業，加快養老護理專業服務人員的培養。同時，要通過加大宣傳力度，提升家政服務從業人員的社會地位和職業聲望，鼓勵支持更多的年輕勞動者投身于為老服務。

（五）政策支撐，措施保障

首先，政府應高度重視養老服務事業的發展，將其列入重要議事日程，制定加快推進基本養老服務體系建設的具體政策。其次，政府應加大扶持力度。保障養老機構建設用地和社區養老服務設施用房；對公辦養老服務機構加大財政投入力度，對民辦養老服務機構實行建設和運營補貼。［8］206-211

老年人不僅是家庭的驕傲，更是社會的驕傲，他們終其一生，為家庭、社會付出了他們畢生的精力，做出了巨大的貢獻。然而隨著社會經濟的發展，現代化進程的不斷加快，老齡人口不斷增多，再過幾年，新增老年人口將以獨生子女父母為主體，家庭養老功能有可能會弱化，純老年人家庭、高齡老年人家庭將不斷增多，隨之而來的養老問題會更加突出。“最美不過夕陽紅”，為了不再讓這抹“紅”暗淡無光，而是使之重新成為社會的一道獨特風景線，還需要努力完善、積極探索養老服務模式，使老年人能安享幸福的晚年，真正做到使老年人老有所養、老有所樂、老有所學、老有所醫、老有所為。

［1］百度百科.第六次全國人口普查人口基本情況［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/link？url=ETk2tKN1bFIem-K6AAhc，2011-04-28.

［2］全國老齡工作委員會辦公室.中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告［EB/OL］.http：//www.LaoLing. com，2006-02-23.

［3］李麗君.基本養老服務體系建設［J］.先驅論壇，2011（14）.

［4］朱育才.如何推進張家港市社會化養老服務［N］.人民政協報，2009-8-24.

［5］張家港市民政局.張家港市楊舍鎮養老服務模式多元化的幾點思考［EB/OL］.http：//www.mzj.suzhou. gov.cn/szmz/infodetail/？infoid=6c4c3a9c-1755-4e17-9ff1-006577531974，2013-3-20.

［6］劉益梅.人口老齡化背景下社會化養老服務體系的探討［J］.廣西社會科學，2011（7）.

［7］萬誼娜.江西省人口老齡化與社區養老服務體系的思考——以南昌市東湖區為例［J］.金融與經濟，2007（11）.

［8］張曉霞.江西省基本養老服務體系建設的現狀及完善對策［J］.江西社會科學，2011（2）.

C913.6

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.01.10

2014-03-20

惠晶，江蘇師范大學法律與公共事務學部公共管理專業研究生，研究方向：行政管理。