新疆昌吉回族自治州鄉鎮干部“走讀”問題調查思考

高　江

（中共昌吉回族自治州委黨校，新疆昌吉市831100）

新疆昌吉回族自治州鄉鎮干部“走讀”問題調查思考

高江

（中共昌吉回族自治州委黨校，新疆昌吉市831100）

近年來，隨著新型城鎮化進程的加快發展，昌吉回族自治州鄉鎮干部“走讀”問題日益突出。干部“走讀”既有客觀原因，也有主觀原因。解決鄉鎮干部“走讀”問題要從內容的針對性、途徑的有效性和制度建設等方面建立起長效的制度支撐體系：開展扎實的教育活動，構建務實的管理模式，謀劃合理的“住讀”辦法，完善可行的保障政策，實施嚴格的督導措施。

新疆昌吉回族自治州；鄉鎮干部“走讀”；調查；制度

近年來，隨著新疆昌吉回族自治州（下文簡稱昌吉州）新型城鎮化進程的加快發展，產業、人才、資源等要素日益向城鎮聚集，隨之而來的鄉鎮干部“走讀”問題也日益突出。“走讀”“住讀”原指學生是否住校就讀，這里引申為鄉鎮干部是否住在辦公地點。為深入了解這一現狀，進一步提高黨的群眾路線教育活動的針對性和實效性，通過調查問卷、開座談會、走訪農戶等方式對昌吉州7個縣市的21個鄉鎮的干部“走讀”問題進行了深入的調查研究。

一、昌吉州鄉鎮干部“走讀”現狀調查

（一）鄉鎮干部“走讀”現狀

調查資料顯示：有92.7%的鄉鎮領導班子成員家在城區或外地，鄉鎮機關及站所干部有86.4%家在城區或外地，“走讀”現象較為普遍。由于離城區的距離、經濟社會條件、道路交通狀況的差別，鄉鎮干部“走讀”的方式和頻率差異也較大。距離城區最近的鄉鎮，干部“走讀”的比例也最高，基本是早晨上班，傍晚回城；離城區較遠的鄉鎮干部“走讀”相對較少，通常是周末才能回家。這些干部中鄉鎮班子成員一般是公車接送，一般干部大多是乘坐接送干部的專用車輛或坐公交車，少部分開私家車。據查閱值班表和走訪了解，21個鄉鎮都有較為嚴格的值班制度，干部一般都能遵守，特別是在敏感時期，三分之一左右的干部都能“住讀”鄉鎮或下村維穩。（見表1）

（二）鄉鎮干部“走讀”的負面影響

在調研中我們發現，鄉鎮干部“走讀”主要造成了三個方面的負面影響：其一是影響鄉鎮工作的開展。少數干部早晨匆忙趕往鄉鎮，下午五六點就抽空回家，工作時間有限，走村入戶的時間大為減少，群眾的聯系工作不便于開展。其二是影響矛盾糾紛的處理。干部“走讀”問題可能使群眾有事的時候找不到干部，使得農牧區群眾同鄉鎮干部產生疏遠感，有的矛盾糾紛問題就難以及時發現和化解，小事情容易演化為突發性的大危機。其三是妨礙鄉鎮干部自身素質的提高。鄉鎮干部長期“走讀”，靜下心來讀書學習的時間大大減少，理論水平、政策水平和基層工作能力難以有效提高，易產生浮躁情緒，圍繞長治久安抓發展的動力也減弱了。

表1　鄉鎮干部走讀狀況一覽表

二、昌吉州鄉鎮干部“走讀”的原因分析

（一）昌吉州鄉鎮干部“走讀”的客觀原因分析

通過問卷調查及訪談，客觀上分析主要有7個方面的原因：（見表2）

表2　鄉鎮干部“走讀”的客觀原因統計表

1.鄉鎮交通條件明顯改善。隨著新型城鎮化進程的加快，昌吉州各鄉鎮交通條件大為改善，城鄉之間的時空距離大大縮短，城鄉間都開通了公交車，鄉鎮干部很多都購買了私家車，為“走讀”提供了便利條件。

2.鄉鎮居住條件較差。在調研的21個鄉鎮中，只有10個鄉鎮的干部周轉房已建成投入使用，鄉鎮中兩人以上共用辦公室兼干部宿舍的現象較為普遍，很多鄉鎮缺乏文化娛樂設施，干部住下來晚上無事可干，不愿“住讀”。

3.鄉鎮干部子女就學和居住環境的變化。昌吉州農村小學全部并往鄉鎮，各鄉鎮中學全部并入城區，很多鄉鎮干部想為子女讀書創造更好的條件，在城區買房居住，不得不“走讀”。

4.下派、交流干部力度加大。相當多的鄉鎮領導干部是從州、縣（市）機關下派來的，他們的家在城里，配偶、老人在城里工作、定居，子女在城里上學，他們一般不愿意把家搬到鄉鎮。隨著公務員、事業單位人員考錄工作的不斷深入，鄉鎮干部中非本鄉鎮干部明顯增加，很多人難以在鄉鎮安家，只能城鄉兩頭跑。

5.干部考核機制的影響。鄉鎮一級經費主要來源于上級的財政轉移支付，向上跑項目、跑資金、招商引資成為鄉鎮干部的重要考核指標，服務群眾等項目的考核指標所占權重較小；對鄉鎮干部工作政績的考核評價，上級有關部門起決定作用，基層群眾的作用有限；這些都促使鄉鎮干部往上面跑得多，在鄉村呆得少。

6.站所管理體制不順。各鄉鎮站所是縣市政府職能部門的派出機構，原有的“七站八所”現在留歸鄉鎮管理的只剩下3個，其余全部劃歸上級職能部門管理，但平時日常工作還歸當地鄉鎮領導。在工作上易出現推諉扯皮現象，常出現管理上的空隙。上級主管部門往往只重視業務上的管理和指導，鄉鎮政府則認為這些站所有上級主管部門負責管理，從而忽視對其教育管理，客觀上為站所干部“走讀”創造了條件。

7.組織管理不到位。有的領導干部認為8小時以外的時間是鄉鎮干部自由支配的時間，不應過于嚴苛；有的認為鄉鎮干部工作辛苦，家庭負擔重，平時也要求他們“住讀”，實在說不過去；有的喜歡當老好人，對鄉鎮干部“走讀”或時緊時松，或視而不見。雖然制定了一些管理制度，但執行難度大。

（二）昌吉州鄉鎮干部“走讀”的主觀原因分析

通過問卷調查及訪談，主觀上分析主要有4個方面的原因：（見表3）

表3　鄉鎮干部“走讀”的主觀原因統計表

1.部分干部感到迷茫和焦慮。鄉鎮從來都是農村各種熱點、焦點矛盾和問題的交匯之地。“上面千條線，下面一根針；哪根拽得緊，就跟那根轉”。據統計，目前對鄉鎮考核的檔案資料項目就有26大項、126小項，讓鄉鎮干部窮于招架，苦不堪言。而工資福利待遇又非常低，現在發放的鄉鎮干部補貼，月補貼正職400元、副職200元，普通干部只有100元；多數鄉鎮干部升遷的機遇非常少。“勞碌生涯”和“尷尬境遇”形成鮮明反差，容易陷入迷茫和焦慮，許多干部始終找不到全身心投入農村工作的感覺。

2.部分干部事業心、責任感不強。一部分干部不負責任，滿足于按點上班，到時下班；有一部分干部認為“走讀”是《勞動法》規定的權利，只要在8小時以內完成任務，在維穩值班期間能呆在鄉鎮，正常情況下的“走讀”天經地義；還有的干部服務意識淡薄，缺乏群眾觀念，不愿意“住讀”聯系群眾。

3.部分干部對自己要求不嚴格。一部分干部耐不住農村的寂寞和相對艱苦的環境，吃不慣鄉村食堂的粗茶淡飯，總想著小家庭的安樂窩；一些干部思想僵化，工作無激情，缺乏積極性、創造力，“住鄉不下村，下村不辦事，辦事不高效”，導致群眾對“住讀”干部產生抵觸情緒，這正好又給一些干部“走讀”找到了理由。

4.部分干部存在“過客”思想。一些干部認為到鄉鎮工作就是鍍鍍金罷了，不愿意長久扎根鄉村，一有機會就會離開，來鄉鎮工作只是權宜之計，是退而求其次的無奈選擇，今后終究是要回城的，不能把家搬到鄉鎮來，存在“第一年看、第二年干、第三年走”的想法。

三、解決鄉鎮干部“走讀”的對策建議

在調研中我們發現，一些縣市為解決鄉鎮干部“走讀”問題采取了一些措施，但成效不佳。究其原因，主要有兩方面：一是管理機制不完善。一些地方制定的政策措施還是停留在“枝葉”的修補上，沒有從“根子”上找準問題，缺乏頂層設計和長遠規劃。二是政策措施不到位。一些領導干部還沒有摒棄習以為常的下達指標、開會發文件等思維定勢，對鄉鎮干部和農牧區群眾的所想、所盼、所需了解不多，沒有從鄉鎮干部關心關注的問題中尋找著力點，工作很難落到實處。

我們認為，在新型城鎮化條件下解決鄉鎮干部“走讀”問題必須配套與整合相關環節，構建制度支撐體系。（見圖1）

圖1　鄉鎮干部“走讀”問題的制度支撐體系

（一）開展扎實的教育活動，構建務實創新的管理機制

1.加強思想教育。作風問題是根本性的問題，作風上出的問題必須通過加強作風建設來解決。要結合黨的群眾路線教育活動，把解決“走讀”問題作為加強鄉鎮干部作風建設的專項任務，加強鄉鎮干部公仆意識、宗旨觀念和艱苦奮斗精神教育，深入查找工作上、思想上、作風上的差距。“引導干部深懷愛民之心，恪守為民之責，善謀富民之策，多辦利民之事，真心實意為農牧民群眾做實事、辦好事、解難事”。［1］39在黨和人民的事業面前不斤斤計較個人的升遷進退、榮辱得失，在思想感情上更加貼近群眾，更多地走進群眾，切實增強做好群眾工作的事業心和責任感。

2.注重輿論宣傳。要讓媒體成為宣傳基層干部正面形象、傳遞基層正能量的主渠道。如開展最美鄉鎮干部電視訪談、最美鄉鎮干部事跡報告等活動；大力開展“十佳鄉鎮干部”“群眾滿意的基層標兵”等評選活動，表彰一批德才兼備、實績突出、群眾公認、社會反映良好的優秀鄉鎮干部，增強鄉鎮干部的榮譽感和使命感。要重視加強鄉鎮干部隊伍的心理疏導工作和心理調適能力建設，使鄉鎮干部保持積極、樂觀、向上的精神狀態，激發愛崗敬業的工作熱情。

（二）構建務實的管理模式

1.合理劃分“走讀”界限。在新型城鎮化進程加快發展的條件下，要求所有的鄉鎮干部都“住讀”在鄉鎮，搞一刀切，是不現實的。一方面無法長久堅持，另一方面還會加重鄉鎮的財政負擔，加大管控難度。應該合理地劃分“走讀”邊界，調研組建議對于處在15分鐘經濟圈內的鄉鎮（該鄉鎮最遠村離城區20公里以內）可以安排四分之一的鄉鎮干部“住讀”；30分鐘經濟圈內的鄉鎮（該鄉鎮最遠村離城區20～40公里以內）可以安排三分之一的鄉鎮干部輪流“住讀”；30分鐘經濟圈外的鄉鎮（該鄉鎮最遠村離城區大于40公里），安排三分之二的鄉鎮干部“住讀”，三分之一的干部輪休調班。

2.拓展干群聯系的平臺。可以在鄉鎮、中心村建立兩級為民一號通服務體系，以此搭建干群聯系的新載體，彌補鄉鎮干部“走讀”的空隙。可以制定“民情小超市”“民主懇談會”“干部夜訪夜談”“干部定期下訪接訪”等工作制度，確保群眾利益訴求有人應、有人管、有反饋、有結果。讓鄉鎮干部主動融入到農牧民群眾之中，讓鄉鎮干部在深入群眾、服務群眾的過程中增進對農牧民的感情，增強做好農村群眾工作的責任心，真正把群眾工作做實、做深、做細。

（三）謀劃合理的“住讀”辦法

1.重視“住”的問題。要制定鄉鎮干部“住讀”的管理規章制度，明確規定“住讀”的人數、“住讀”的時間、每星期開展理論學習的時間、分析討論的時間、鄉鎮領導與分管機關站所干部、村干部和群眾開展談心談話的次數、走訪群眾的人次等內容，做好建章立制的工作。要明確鄉鎮干部的職責定位，鄉鎮干部要做什么、做到什么程度，要心中有數。

2.著重解決“讀”的問題。“住讀”不是目的，只是手段。既要重視“住”的問題，更需著重解決“讀”的問題，要圍繞制約基層發展的瓶頸問題和當前急需解決的熱點難點問題開展“住讀”。只有群眾滿意了，“住讀”才會收到實效，才能更好地實現圍繞長治久安抓發展的戰略目標。（見圖2）

圖2　鄉鎮干部“住讀”應該干什么

（四）完善可行的保障政策

1.改善鄉鎮干部工作生活條件。應結合新型城鎮化建設，加大各鄉鎮小食堂、小閱覽室、小活動室、小浴室、小花園等“五小工程”建設的力度，加快干部周轉房建設的進程。定期開展文體娛樂活動，下力氣解決干部工作、學習、生活中存在的實際困難，使干部能靜下心來干事。

2.提高鄉鎮干部的待遇。應制定全州統一的補貼制度，提高補貼標準，并根據劃分的“走讀”界限確定補貼數額。對于不同發展情況的鄉鎮，如城郊鄉鎮、邊遠鄉鎮等因工作任務、環境繁雜程度的不同應給予不同的經費劃撥。在安置大中專畢業生、復轉軍人就業時，要向長期扎根鄉鎮的干部家屬子女傾斜。

3.增加編制，完善評比機制。可以考慮收回州直及縣市部門的空崗指標充實基層，適當增加鄉鎮干部的編制，以緩解一人身兼多職的現象。要逐步建立“去形式化”的檢查評比機制，將鄉鎮干部從繁重的檔案資料整理中解脫出來，讓干部真正走下去，聯系群眾，鞏固基層。

4.理順站所管理體制。要建立分類管理的鄉鎮站所管理體制，將有執法職能的基層站所的人、事、物權隸屬上級主管部門，但要增加鄉鎮、街道在人員日常管理、年度考核中的權重；對于沒有執法職能的基層站所的人、事、物權應隸屬鄉鎮、街道，由鄉鎮、街道對站所人員進行年終考核、任免及獎懲等，其中人事任免要征求上級職能部門意見，站所人員調配權歸口黨委組織部，上級職能部門負責對基層站所的業務指導及業務考核。只有理順基層站所的管理體制，才能解決好站所人員“走讀”問題。

5.樹立重視基層的激勵導向機制。解決鄉鎮干部“走讀”現象，關鍵是要解決內心“走讀”的問題，要讓鄉鎮干部從內心深處熱愛基層、安心基層。這就需要樹立重視基層的激勵導向機制。一要注重政治激勵。應對鄉鎮干部在政治方面高看一眼，厚愛一層，堅持鄉鎮領導多從鄉鎮干部和村支書中提拔使用。二要注重鄉鎮干部的晉升激勵。建議增加鄉鎮非領導職務職數。在職稱晉升中，應增加鄉鎮干部的職數和職級，緩解鄉鎮干部職稱晉升的難題。“切實使鄉鎮干部政治上有盼頭，事業上有奔頭，經濟上有想頭，工作上有勁頭，真正實現奮斗在基層，奉獻在基層，發展在基層”。［2］28

（五）實施嚴格的督導措施

1.加強對鄉鎮領導干部的管控力度。明確鄉鎮黨委書記是治理鄉鎮“走讀”問題的第一責任人。明確因干部“走讀”而造成群眾集體上訪、越級上訪或重大公共危機事件的，將追究有關領導的責任。要加強財務和公車使用管理，嚴格按制度規定辦事，降低“走讀”的誘因。要建立鄉鎮干部包村聯戶制度，密切與基層和群眾的聯系。

2.加強督促檢查的力度。要把鄉鎮干部“走讀”的情況與年度考核掛鉤，“實行‘基本目標+激勵目標+單項目標’的考核辦法，把考核結果與目標獎勵、工作津貼、考核評優、晉升職務掛鉤”，［3］10讓堅持“住讀”的干部得到實惠。建議采取明察暗訪的形式，對鄉鎮干部在崗情況進行不定期抽查，發現不在崗的，第一次通報批評，第二次進行誡勉談話和公開曝光乃至更嚴肅的處理，促使鄉鎮干部堅守崗位，認真履職。

［1］聶照熙.如何夯實發展型黨組織的基層基礎［J］.黨建與黨校論壇，2011（4）.

［2］吳堅.鄉鎮公務員隊伍的現狀分析與優化對策［J］.臺州論壇，2012（2）.

［3］陶延飛.領導干部要善于抓落實［J］.烏蒙論叢，2013（2）.

D262.3

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.01.06

2014-08-18

高江，新疆昌吉回族自治州州委黨校高級講師，研究方向：黨建理論、區域經濟。