土地發展權轉讓制度的再思考

朱嘉曄，黃朝明，詹麗華

(1．海南大學政治與公共管理學院，海南海口570228;2．浙江大學公共管理學院，浙江杭州310058)

中共十八大將“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”首次寫入黨代會報告;2014年中央一號文件再次提出“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。作為公有制下土地產權變更的唯一途徑，征地制度為我國快速城鎮化、工業化提供了重要的空間載體，但強制性的征用方式、粗暴的征用程序以及過低的補償標準與“三農”、耕地保護、城鎮化、社會財富分配等問題相互交織，衍生出愈發尖銳的土地權益矛盾。我國兩種公有、高度集中的土地所有和配置制度與市場經濟的要求形成了尖銳的沖突，農地所有權主體的多元和模糊鼓勵了政府低價征用農地以及多元主體對農民的剝奪，使農民與政府、開發商在土地增值收益分配中形成了極不平等的地位。土地增值的因素包括:①生產性因素，特定地塊或相鄰區域投入資金、勞動力，使土地資本價值增加，從而使土地價格上漲;②非生產性因素，土地稀缺性、土地用途調整、利率、政策性等引起的地價上漲。我國城郊農村的土地增值主要靠非生產性因素。隨著我國城市化快速發展，越來越多的城郊農地被征收為建設用地，其市場價格隨之上漲幾十甚至上百倍，產生了巨大的土地增值收益。而當前我國土地增值收益分配的不平等問題，不僅體現在征地補償未切實保障失地農民長遠生計，也體現在忽視了為國家發展戰略同樣作出貢獻和犧牲的大田農民(即我國城鎮化所未及的非城郊農民，其土地在生產性和非生產性增值中均受到限制，所得的農業補貼遠不及其放棄土地非農利用的機會成本)。由此引發現階段“生在農村不如生在城郊，生在城郊不如生在城市”的不平等思想，難以實現“讓所有人共享經濟發展成果”的美好愿景。

為了解決上述問題，國內一些學者主張部分甚至全面借鑒美國土地發展權轉讓制度［1-2］，以土地發展權來重構土地利益結構，以發展權轉讓來平衡土地增益分配，從而實現保護耕地資源和生態環境，促進社會公平和土地資源合理利用的目標。土地發展權是土地變更為不同使用性質的權利，是一種可以與土地所有權分割而單獨處分的財產權。它既可以與土地所有權合為一體，由擁有土地所有權的土地擁有者支配，也可以單獨支配，它是土地處分權中最重要的權利。孫弘以北京市綠化隔離地區為例，構建了土地發展權空間轉讓制度，但論述較為概略，且對于實施前的區域選取與實施中的指標調控的分析未深入展開［3］。譚榮借鑒成熟的排污權交易理論，為我國農地非農開發設計了各種情況下的配額交易模式，但開發土地或轉讓土地發展權所造成的結果不可逆，一旦轉讓便永久失去發展的權利，增加了土地所有者的決策風險;且土地發展權轉讓市場有時會僅由少數的買者和賣者構成，導致高額的交易成本，降低市場基礎下的系統的有效性［4］。汪晗等以武漢市洪山區為例，建立土地發展權轉讓量的分析模型，卻忽略了土地發展權轉讓依賴發展權供需所引發的低效，也未考慮土地發展權購買成本對于土地發展權轉讓量的影響［5］。

縱觀我國土地發展權相關文獻，多集中在土地發展權制度的基本理論問題，對發展權的配置與流轉、定價方法、監管制度等具體操作研究較少。但無論是理論還是實證研究，大都難以突破土地發展權轉讓的自身缺陷。因而值得再思考的是，土地發展權轉讓中國化究竟能否實現理想的效果，如果不能，該如何利用并完善我國現有基本土地制度，實現土地增值收益分配的公平與高效。

1 土地發展權轉讓在我國的實踐

我國尚未明確的建立土地發展權轉讓制度，一些地方政府有著類似土地發展權轉讓的制度創新實驗，但面臨諸多問題。在已經進行嘗試的政策實驗中，主要通過建立保護基金的方式及保護指標的轉讓來進行。具體包括:成都耕地保護基金、浦東新區基本農田保護和扶持村級組織專項資金、建設用地指標跨省轉讓的“浙江模式”、政府向農民租地的“廣州模式”。這些嘗試對于農地及生態用地的保護起到了積極作用，并實現了保護成本的轉讓，但在開發的轉讓上囿于開發面積的水平轉讓［6］，未能實現開發密度在空間意義上的轉讓［7］，且項目運作的出發點多為如何平衡建設用地占用指標，而非對農地及生態用地的保護［8］。在此前提下，經濟發達地區得以突破農地保護的限制，經濟欠發達地區則可以進行農地的整治，使得農業產出增加，一定程度上存在雙贏。但由于土地發展權的轉讓是平面意義上的，除了存在促進過度開發的可能外［9］，還會促進經濟發達地區農地的加速減少，失去了土地發展權轉讓制度以空間開發替代平面開發的意義。

2 土地發展權轉讓制度的運行機制

2．1 土地發展權轉讓的基本內涵

2．1．1 土地發展權。土地發展權的概念首次出現于英國1947年的《城鄉規劃法》。在所有權社會化取代絕對化的過程中，土地發展權作為一項獨立于土地所有權而單獨處分的財產權，已被國際廣泛認可。關于土地發展權的概念，國內學術界大致有狹義和廣義兩種理解。

狹義的土地發展權，主張它是土地所有權人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建筑物與工事)而獲利的權利。沈守愚較早從法學的角度將農地發展權界定為“將農地變更為非農用地的變更利用權”［10］。王小映則認為，土地發展權是一種農地可轉為建設用地進行開發利用的權利［11］。杜業明認為，土地發展權是指某組織或個人變更土地用途而獲得額外收益的權利［12］。而農村土地發展權是特指農用地轉為建設用地和農村存量建設用地直接進入土地一級市場而獲取收益的權利。

廣義的土地發展權涉及土地利用和再開發的用途轉變和利用強度的提高而獲利的權利。胡蘭玲認為，土地發展權是指對土地在利用上進行再發展的權利，即在空間上向縱深方向發展、在使用時變更土地用途之權，可將其分為兩類:空間(高空，地下)建筑權(Space，Underground Building Tenancy)和土地開發權(Land-Exploiting Right)［13］。季禾禾等認為，土地發展權的客體涉及地下、地上、地面上空的開發和利用［14］。侯華麗等認為，土地發展權是將土地變更為不同使用性質的權利，應包括:農地變更為非農用地的發展權即農地發展權;未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權;在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權;在建設用地上進行建設的發展權［15］。王萬茂等認為，土地發展權是指土地變更用途使用和對土地原有集約度的改變之權，包括農地發展權和市地發展權［16］。而農地發展權指土地用途由農用地轉為建設用地的使用之權，主要包括:國家通過征地將農村集體農用地轉為國家建設用地;農村集體農用地依法被轉為農村集體建設用地;國有農用地依法轉為國有建設用地。

2．1．2 土地發展權轉讓。土地發展權轉讓(Transfer of Development Rights，TDR)，又稱作可轉讓土地發展權(Transferable of Development Rights，TDR)。20世紀60年代，土地發展權作為一種規劃手段被引入美國，并在紐約市標志性建筑保護法案中引入密度轉讓機制。70年代起，“土地發展權轉讓”在美國的研究逐漸趨熱并開始實施。土地發展權轉讓，是指土地所有者可以將發展權的一部分或全部通過市場機制轉讓或出賣給他人，發展權在讓渡出的土地上作廢，在受讓地塊上可與已有的發展權累積。轉讓后，接收區可獲得更高的開發強度，而讓渡區會受到嚴格的開發限制［17］。土地發展權轉讓制度有很多優點，具體表現在:發展權的出售可以實現林達爾均衡;降低農地、開敞空間、歷史遺跡、環境敏感區等的保護成本;促進城市理性發展和擴張，避免征地引發矛盾等，最重要的是消除非個人努力而享受的土地增益，補償開發受限的土地所有者［18-20］。

張安錄認為，可轉讓發展權允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發展權賣給土地使用不受限制的土地所有者，進行額外土地開發。它有兩種作法:一種是設立一個發展權市場，讓發展權在市場上公平交易;另一種是通過公共權力購買而獲得土地發展權［21］。李曉妹等指出，美國的發展權轉讓是指土地所有人可將發展權讓渡，讓渡的發展權在轉讓地塊上作廢，而可以在受讓地塊上與其現有的發展權相加存在［22］。總而言之，土地發展權轉讓，是指土地所有者可以將發展權的一部分或全部通過市場機制轉讓或出賣給他人，發展權在讓渡出的土地上作廢，在受讓地塊上可與已有的發展權累積。轉讓后，接收區可獲得更高的開發強度，而讓渡區會受到嚴格的開發限制。

2．2 土地發展權轉讓制度的運行機制 從美國的相關經驗來看，土地發展權轉讓要解決的問題可概括為“外力增益”(windfalls)和“外力損益”(wipeouts)的問題。Hagman等將外力增益定義為“不是由不動產所有者或總體通貨膨脹造成的不動產價值增長”，反之，外力損益被定義為“不是由不動產所有者或總體通貨緊縮造成的不動產價值減少”［23］(后文簡稱“增益”和“損益”，分別指代外力增益和外力損益)。若一個地區或個人由于政府管制造成損失，損益者可以控告政府不公平地、沒有任何補償地剝奪其財產。若存在另一個地區或個人由于政府行為得到增益，并通過一定方式將增益回收一部分給損益者作為補償，這種情況即是一種帕累托改進。

實現帕累托改進可以通過“發展權購買(Purchase of De-veloping Rights，PDR)”和“發展權轉讓(Transfer of Developing Rights，TDR)”兩種機制［24］。TDR的研究和應用頻率較PDR高得多，因而該研究以TDR為主要研究對象。其運行機制如下:一個區設為受讓區(transfer area)，另一個區設為保護區(preservation area)，若在保護區施行土地用途管制，TDR模式被認為能將土地發展與保護相結合。受讓區與保護區均配置有一定量開發強度限額即發展權［25］。保護區的土地所有者將其土地發展權轉讓給受讓區需要開發土地卻沒有發展權的土地所有者(下文簡稱土地開發者)，通過交易的收益來彌補其發展權損失(圖1)。

圖1中A和B分別代表受讓區與保護區定額配置的初始發展權，且A=B。圖2中b1+b2=B。一方面，土地用途管制下，發展權B受到限制，其中至少有b2不能在保護區實現，即保護區土地所有者的損益。另一方面，受讓區的開發者無法滿足于現有發展權A，在TDR制度下，通過與保護區土地所有者交易，得到發展權b2。受讓區最終開發量為A+b2，保護區最終開發量為b1。整個過程可假設為資本金與發展權的交易。設T為受讓區土地開發者，P為保護區土地所有者。起初兩者擁有同樣的發展權，T可通過一定方式獲取一定量專門用于土地開發的資本金;P沒有非農開發的資本金，也沒有必要去獲取，或擁有的數額較少與T相比可忽略不計。在TDR項目下，T可以獲取更多的發展權進行開發利用，而作為交換，P可以獲取T的資本金作為補償(此時的資本金已不為土地開發所用)。資本金和發展權交換的埃奇沃思盒狀圖如圖2所示。

圖2中原點X、Y分別表示T、P的消費起點，A為中點。點A代表T、P 2人最初擁有的物品數量:T、P起初擁有相等的發展權，T相對P而言有全部的資本金，而P沒有資本金。處于曲線AB與AC之間陰影部分的分配都將增加雙方的效用，這就是TDR所希望看到的帕累托改進的結果。

2．3 土地發展權轉讓制度的不足 分析TDR制度的運行

機制，并結合國外研究不難發現，其運行一定程度上依賴于一個良好的發展權供需關系。對于受讓區的土地開發者，首先必須愿意購買發展權，并且為了實現盈利，他們希望以最低的成本完成發展權交易;對于保護區的土地所有者，首先必須愿意出售發展權，并且為了得到充足的補償，他們希望以最高的價格完成發展權交易。因而TDR制度的成功必須滿足以下2個條件:①受讓區的土地開發者和保護區的土地所有者必須同時愿意并準備好進行土地的開發和發展權交易;②交易價格對交易雙方來說都必須合理。條件①就決定了TDR制度運行之初保護區與受讓區區域選擇的難度。此外，若滿足不了條件②，交易成本過高(高昂的交易價格、耗時費力的交易談判、交易相關材料的準備等)將直接影響受讓區開發者開發土地和購買發展權的意愿;交易價格過低則無法充分補償保護區的土地所有者。

要同時滿足上述2個條件絕非易事:條件①的滿足和維持需要政府不斷干預，且由于TDR制度缺少對保護區和受讓區之間關系的精確衡量，直接阻礙了條件②的實現。即使滿足上述2個條件，也無法保證TDR制度的有效和公平。一方面，離城區越遠的保護區，被城鎮化的機會越小，就越愿意出售發展權，這就無法保證最重要的環境保護區和城市開敞空間受到保護。另一方面，TDR制度對開發密度的控制不僅增加了土地的消耗，對受讓區的土地開發者也是不公平的。開發者在獲得土地發展權后一定會在有限的地塊進行利益最大化的開發經營，多數表現為高容積率的開發利用模式。從城市規劃的角度來看，高容積率易導致交通擁堵和環境惡化，降低居住質量和環境效益，因而有必要認清地塊的環境容量并加以控制。從TDR項目運行的角度來看，高強度高密度的開發模式不利于開發者們對保護區發展權的更多需求，因而有必要對開發強度和密度加以控制，使得發展權的價格不至于因供過于求而降低，從而對保護區土地所有者的補償造成影響。然而TDR項目對高強度、高密度式開發的限制實際上從側面鼓勵了對土地的更多需求和消耗，導致城市開敞空間的減少。此外，在這樣的開發控制影響下，受讓區土地開發者的開發成本會增加，土地的投機價值也會降低。此時的TDR項目只補償到了一個群體，即保護區的土地所有者，而忽略了受讓區的土地開發者。

即便意識到這一點，TDR項目也很難精確地衡量開發密度的限制究竟造成了多少損失(城市開敞空間、土地開發者的開發意愿、土地開發者的凈利潤等)。這種情況下就會產生新的配置無效和不公:

式中，LT為受讓區土地開發者的損失;LP為保護區土地所有者的損失;GT為受讓區土地開發者所得增益。為了保證保護區土地所有者能得到合理的補償，發展權交易的價格就不會太低。若GT的代價是發展權交易時高昂的成本，再加上密度限制對開發者開發意愿的影響，受讓區土地開發者的凈損失很有可能會超過凈收益。

3 土地發展權轉讓制度的適用性分析

3．1 中美土地發展權轉讓的比較分析 中美土地發展權轉讓的主要共同點和不同點見表1。具體分析如下。

表1 中美土地發展權轉讓的異同

3．1．1 共同點。

(1)起因都源于土地過度開發造成的外部性。盡管在土地制度上存在巨大差異，美國私人土地開發和我國集體所有的農地向建設用地轉化，都容易造成某種程度和類型的外部性，前者威脅到開放空間、歷史遺跡、農地、環境敏感區等區域的土地現狀，后者則被認為威脅到糧食安全。在這種情況下，政府通過土地分區規劃和用途管制的方式來抑制私人土地利用造成的市場失靈，分區管制在美國表現為單位面積允許建造的住宅單元、容積率等指標，在我國則表現為年度建設占用耕地指標。

(2)在突破管制、充分實現其權益時均存在“易地”的過程。發展權需要在他人的土地上實現其價值，而新增建設用地指標最大價值的實現則需要從其他地區購入指標或將剩余指標轉讓至其他區域。因此，發展權轉讓包含保護區和受讓區的定義過程，建設用地指標的產生和出讓同樣面臨指標來源和歸屬地的界定，如基本農田易地代保中的委托區和代保區。

(3)都是對過度管制的一種緩和措施。在分區規劃或者建設用地總量控制、用地指標分解的模式下，全社會面臨著分區管制或者指標計劃分配造成的效率損失。在政府管制不完全退出的情況下，設置發展權并允許這一權利自由轉讓，將為保護區土地所有者和受讓區開發商帶來帕累托改進;同樣，在全國建設用地指標總量控制、各省分配指標總量一定的情況下，允許縣市對這一指標的自由調劑，也會帶來雙方的效益改進。

3．1．2 不同點。

(1)產生過程不同。在美國的財產法里，所有權由一束可以相互分離的產權組成。發展權即來源于私人土地產權權利束，由于預期私人土地開發行為會帶來外部性，可能損害到他人權利或社會效用，政府動用警察權對私人產權的完全實現進行限制。為緩和這一限制，又允許從產權權利束中分離出發展權，通過轉讓給他人而不是在原土地上來實現這一權利的價值。在我國物權法中，不論是作為用益物權人的農民個人，還是作為所有者的農村集體，都沒有權利自由實現土地用途變更，集體所有權的實現受到嚴格的國家公權力的限制。

(2)價值實現途徑存在差異。在美國發展權轉讓計劃中，保護區土地發展權從產權權利束中分離，經分區規劃或收緊分區限制量化為單位面積上允許開發的住宅單元后，轉讓給接受區土地所有者以實現其價值。我國建設用地指標目前的價值實現形式是縣、市級地方政府從上級政府規劃中獲得年度建設占用耕地指標，嚴格按指標允許的開發量來對農地進行轉用、征收和出讓。也就是說，指標成為農地向建設用地轉化的唯一合法途徑，指標價值的實現過程就是農地轉為建設用地并出讓的過程。

3．2 土地發展權轉讓制度對我國的適用性分析

3．2．1 土地發展權轉讓制度中國化的適用性分析。土地利用的結果常常表現為外部性，因而國家施行土地利用管制。而當前國內土地征收制度所引發的大量糾紛，究其原因實為各方對土地增益的爭奪。如果一種新的配置方式能比現存的配置方式有所進步，需要滿足［26］:①降低土地利用管制的社會成本，包括行政成本。②避免產生其他市場缺陷。③能讓外部效應內部化所產生的價值高于內部化這個過程的花費。筆者認為，TDR制度雖然可以一定程度滿足第一個改進條件，但若真正應用到我國，現階段無法滿足其他2個效率改進條件。

第一，“2．3”中提到，TDR運行的成功與否很大程度上取決于發展權的供需市場，所以TDR制度在我國應用之初的一大難題就是該如何選擇并劃分保護區和受讓區，以創造一個良好的、持續的發展權供需關系。即使區域選擇適當，在運行過程中還需要政府不斷進行指標調控并加以監督。此外，TDR項目對受讓區開發密度的控制實際上增加了土地的消耗，與我國集約節約利用土地的理念是背道而馳的。更重要的是，我國正探索建設的集體建設用地流轉制度實際上是土地發展權轉讓制度的“替代品”，發展權轉讓制度如果不能保證更公平高效的土地增益分配結果，將很容易被“替代”而虛置，這些都將導致新的市場缺陷。

第二，目前我國土地發展權近乎采取國有的模式，要轉換為TDR土地發展權平等定額私有的模式，會涉及一系列制度變動，帶來巨大的制度轉換成本，即內部化成本。此外，TDR制度的成功還取決于嚴格的外部條件，包括權利的明確界定、合理的分區規劃、公眾的充分認可、政府的高效監管等，而這些條件在美國一些地區都很難具備，從而導致TDR項目難以達到預期效果［27-28］。據美國2003年一項對其國內111個TDR項目的調查研究顯示:46%的項目，大部分都存在了幾十年，只保護了不到2 hm2的土地;34%的項目保護了超過40 hm2的土地;只有10%的項目保護了超過400 hm2的土地［29］。目前中國的多數地區，很難在短時間內達到美國式土地發展權制度成功運作的背景性條件，因此全面借鑒美國制度模式的時機并不成熟［5］。此外，我國現行物權法中已經具備土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等多種類型的用益物權，從一定程度上說，建設用地使用權、宅基地使用權與所謂的發展權在內涵上存在重疊，例如建設用地使用權和宅基地使用權中就包含著開發的意思，如果再創設一個發展權，勢必導致權利體系的混亂［30］。

3．2．2 土地發展權轉讓制度中國化的反思。筆者認為，土地發展權轉讓制度的作用和價值實際上與我國的土地增值稅的征收、集體建設用地流轉制度的建設是殊途同歸的。我國有中國特色的土地制度基礎，沒有必要效仿TDR制度，尤其是現階段。通過完善以征收土地增值稅的方式進行土地增益回收，推進農村土地產權明晰，配合集體建設用地上市流轉，同樣可以實現資源配置和收益分配的平等和高效。

首先，完善土地稅收二次分配的作用。土地增值稅作為一種反房地產暴利稅，理應消除房地產行業的暴利。然而根據一些學者和機構的統計，2007年以后房地產毛利率年均達到30%左右，部分知名開發商的毛利率甚至超過50%［31］。相比國外地產商5%的利潤率，我國房地產行業的暴利有目共睹。反房地產暴利目的就是為了消除土地外力增益集中在某一個群體而傷害其他群體，而現階段我國土地增值稅形同虛設，并未起到調節利益分配的作用，反而還出現了土地增值稅預征制度以配合地方對房地產商的特殊照顧，即房屋預售制，這實為房價過快上漲，土地增益不合理分配的罪魁禍首(預征土地增值稅與預征營業稅一并執行，導致土地增值稅淪為交易稅，產生間接稅的效果。房屋預售制使開發商不僅能以低成本使用銀行資金、無息占用購房者的預繳款以及承建商的墊款，也不需承擔房屋的存貨成本。開發商拿到預收款，收回大部分乃至全部成本之后，通過囤積居奇等方式推高房價，又為開發商收取下一個項目的預收款創造了條件，形成惡性循環)。我國土地增值稅的合理性體現在以較高稅率的超額累進計算方式，作為一種調節收益過高的直接稅，倘若在嚴格監管下施行，將會對土地外力增益起到釜底抽薪的回收作用。回收的費用主要用于3個方面:①對失地農民，主要用于文化教育、引導就業和社會保險的配置。②對大田農民，除現有農業補貼外，增設“土地發展權補貼”，按農戶擁有的土地面積進行發放。③留予地方財政，用于農村發展中基礎設施和公益項目的建設，例如土地整治、生態文明建設等。值得說明的是，國家發展戰略已使各地發展現狀差異較大，這就決定了各地回收土地增益的能力不一。一些學者認為上述二次分配制度應突破行政區劃在全國層面建立，傾向于對全國農民以相同的定額分配的方式保障各地農民公平享受土地增益。筆者認為，且不說其涉及復雜的中央地方關系及省際財政協調，這種方式沒有考慮到城鄉差距的各地不一致性，本質上與TDR制度缺乏對保護區和受讓區之間關系的衡量是類似的。從社會公平的相對性來看，各地城鄉間差距的不一就決定了各地農民實際得到的二次分配總額的不一，因此上述二次分配制度的運行應尊重各地土地開發的實際情況，即各地應產生不同的二次分配計提比例。當然，中央首先可制定出合理的最低計提標準，各地的標準不得低于此標準。如此，將產生比TDR項目更高效、更公平的結果。

其次，加快農村集體建設用地流轉制度的建設，長遠保障農民生計。集體建設用地流轉制度允許集體建設用地上市交易，以出讓、出租、作價(出資)入股、聯營和抵押等方式獲取收益，與國有土地“同地、同價、同權”，收益一部分用于集體公共建設，另一部分則由農民個人享有，本質上與土地發展權補償保護區土地所有者損失的初衷是相似的。相比之下，保護區地塊土地發展權轉讓后，該地塊將永遠失去發展的權利;而集體建設用地上市流轉到期后收回并繼續流轉，就使得流轉具有一定的循環性，農民所得利益具有持續性，能更合理、有效地維持農民的長遠生計。

最后，明晰農村土地產權是上述兩點的根本。我國農村和城市郊區的土地屬農民集體所有，當前農村集體虛置，集體所有者界定不清，所有權和用益物權主體的分置，使得政府在征地時只需與所有者這一虛置的權利主體進行談判，而在補償時，同樣可以無視弱勢的利益相關方用益物權主體的利益訴求。此外，當前我國土地制度已顯示出明顯的非中性，土地制度改革將遭受重大阻力。因此，農村土地產權明晰化不僅是上述“土地發展權補貼”發放精確到戶、到具體田塊的保障，也是我國農村集體土地制度改革的重要前提。

4 結論

土地發展權轉讓制度的確有很多優點。比如(有點體現在)發展權的出售可以實現林達爾均衡;降低農地、開敞空間、歷史遺跡、環境敏感區等的保護成本;促進城市理性發展和擴張，避免征地引發矛盾等，最重要的是消除非個人努力而享受的土地增益，補償開發受限的土地所有者。

然而，土地發展權轉讓的運行依賴良好的發展權供需關系，具體表現在:①受讓區的土地開發者和保護區的土地所有者必須同時愿意并準備好進行土地的開發和發展權交易;②交易價格對交易雙方來說都必須合理。即使滿足這兩個條件，也無法保證TDR制度的有效和公平:一方面，離城區越遠的保護區，被城鎮化的機會越小，就越愿意出售發展權，這就無法保證最重要的環境保護區和城市開敞空間受到保護;另一方面，TDR制度對開發密度的控制不僅增加了土地的消耗，對受讓區的土地開發者也是不公平的。

我國尚未明確地建立土地發展權轉讓制度，一些地方政府有著類似土地發展權轉讓的制度創新試驗，但面臨諸多問題。我國土地發展權轉讓產生于國家公權力對集體土地所有權和用益物權的限制，這是由現行土地公有制這一制度安排決定的，制度的穩定性決定這一現狀短期無法改變。試圖在現行法律體系內設置發展權，以此來實現對用益物權人進行土地原用途之外的補償的主張是不可行的，它實質上無視現有的物權體系中土地承包經營權、建設用地使用權與宅基地使用權的安排，也不承認國家公權力對集體土地的限制，這顯然是不符合實際的。寄希望于設立發展權來完成征地制度改革，調節土地收益分配，其結果只會造成現有物權體系的混亂。要使農民能真正分享城市化的成果，一方面要通過完善我國現有的土地增值稅征收制度，充分發揮其二次分配作用，另一方面應當加快我國農村集體建設用地流轉制度的建設。

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