主要發達國家第三代創新政策實踐與啟示

王敏杰

（上海市科學學研究所，上海 200235）

近年來，隨著科技創新與新業態、新模式融合愈發緊密，創新范式開始了新一輪的變革與升級，不少國家和地區積極將新一代創新政策富于政府實踐層面。

1 創新政策的理論演化脈絡與主要特征

第一代創新政策基于對創新是線性過程的認知。認為創新外部性和市場失靈是政府介入的主要理由，認為科技創新是“黑箱”，只要政府資助基礎研究，市場可以自動將其轉化為成果。第二代創新政策基于對創新系統復雜性的認知。認為創新存在系統失靈，政府主要提供研發投入、稅收優惠、知識產權等框架性政策，促進產學研協同，強調制度創新的重要性。第三代創新政策基于創新的動態演化性。首先，政府創新管理需要從“整體政府”視角出發，強調不同政策域之間的宏觀協調與整合。同時，更注重對創新績效的度量，科技政策學成為測量創新型經濟績效的重要方法。三是更關注創新生態系統的自生長性和根植性，重視需求側政策應用，比如歐盟推行“智能專業化戰略（Smart Specialization）”，強調自組織，避免路徑依賴［1］。

圖1 創新范式的演化歷程三代創新政策的比較［1］

2 發達國家的第三代創新政策實踐

2.1 美國

2.1.1 美國數字電視推廣模式（系統性、體系化、市場化）。美國在推廣數字電視時，主要依靠電視運營商自己去摸索。但是，并不是說政府對于數字電視推廣無所作為。相反，政府主要發揮了至關重要的市場引導作用。

其一，以政府力量為牽引。為了迅速推廣和普及數字電視，美國政府要求電視運營商向數字化轉換。1992年美國聯邦通訊委員制定了數字電視轉換時間表，確定了關閉模擬電視播出的最后期限。同時，政府部門也積極向國民宣傳數字電視知識。1997年，美國政府確立了數字化普及的戰略框架并由聯邦通訊委員會提出數字電視轉化時間表和具體計劃，要求在1999年5月1日前，排名前10 位的電視市場中四大地面電視網必須播出數字電視節目。其二，以數字電視的優勢吸引用戶自覺轉換。美國政府認為只有以用戶需求為牽引，數字電視轉換才有動力。因此，美國電視運營商通過努力使得數字電視的節目頻道多、收視質量高，但價格卻很低，這樣很多用戶自覺開始轉向數字電視。其三，調動各方積極性，形成良好的創新生態。通過多年的摸索，數字電視相關產業鏈（內容商、節目商、系統商、硬件提供商和用戶）形成一套利益共享、風險共擔的創新生態閉環，使得數字電視市場發展穩定。同時，開放的電視市場吸引了大量業外資金注入，解決了融資難的問題。

綜上，在推廣數字電視的過程中，美國政府采取了體系化、系統化、市場化的政策舉措，充分調動了電視臺、系統與硬件廠商、資本市場的各方力量，通過將近20年的努力，成功實現了數字電視的普及。

2.1.2 美國國立衛生研究院（NIH）資助的抗風濕病藥物［2］（工具化、可視化、精確化）。近些年來，美國國立衛生研究院（NIH）非常重視展示研究工作的貢獻。NIH充分利用大量的經濟學數據，通過對研究成果的回溯分析來展示美國政府投入健康領域研發活動的成效。以抗風濕病藥物的研究為例，NIH 在20世紀六七十年代資助了大量相關研究，直接促使1975年TNF-α物質的發現，該物質對于抗風濕病藥物的研發具有關鍵作用。同時，NIH 開發了專門的軟件系統，回溯分析可以直觀看出資助了哪些項目和科學家。

圖2 NIH資助的抗風濕病藥物的經濟效益展示［2］

2.2 歐盟

2.2.1 智能專業化政策實踐（Smart Specialization）——以芬蘭拉赫蒂為例（本土化、精細化、專業化）。20世紀90年代，芬蘭拉赫蒂主要以傳統制造業為主，屬于芬蘭創新嚴重匱乏地區。1999年，拉赫蒂建立了以環境管理和設計為特色的拉赫蒂應用技術大學，并積極推動與芬蘭著名大學進行“以改善當地生活質量為導向”的創新項目合作，稱之為“用戶導向型創新”（user-driven innova?tion）。最終，拉赫蒂政府創辦了一個基于環境和可持續發展的聯合研究中心，著力發展面向低碳生活和綠色建筑的環境技術，以及工業藝術設計等產業。2009年，拉赫蒂運用了“智能專業化政策”，制定頒布了“競爭力和商業戰略”（2009-2015），建立了以“企業家－政府－大學教授－用戶”為核心的優先發展戰略——“環境技術、設計和用戶體驗”三位一體的創新生態系統（見圖3）。借助這種面向市場的創新實踐，拉赫蒂極大提升了地區競爭力，成為自“智能專業化政策”施行以來芬蘭發展最快的地區［3］。

圖3 三位一體的芬蘭拉赫蒂創新生態系統

2.2.2 歐盟的政府采購制度（本土化）。歐盟的政府采購政策十分重視對本土高新技術產品的保護，不論是否為《政府采購協議》（GPA）簽約國，都有一系列政策限制高新技術產品進口比例，用以鼓勵采購本國高新技術產品。比如法國要求航空、鐵路、通信等部門優先購買本國產品。意大利要求20 萬美元以上的采購項目要優先購買歐盟國家的產品。德國、挪威規定，500 萬歐元以上的工程、20萬歐元以上的貨物和服務采購，都必須在歐盟范圍內［4］。此外，十分重視對本國中小企業創新產品的保護。意大利政府鼓勵將政府采購合同按一定比例分包給中小企業。同時，為提高中小企業中標的概率，歐盟采取多項網絡措施，積極提供法律、技術等多方面的支持，以消除政府采購招標過程中對中小企業的不利因素［5］。

2.2.3 科研數據的開放共享（強制性、開放性）。2012年英國皇家學會發布了《作為開放事業的科學》報告，重點強調數據開放性原則。英國政府要求，公共經費資助的科研成果要刊登在對公眾免費開放的期刊上。英國研究理事會要求從2013年4月1日開始，受其資助的科研成果要發布在符合“開放原則”的期刊或其他載體上，期刊在出版新論文時，應通過網站等方式即時免費對讀者開放；即使出現不能即時開放的情況也應在6 個月內免費開放［6］。

2.3 新加坡

2.3.1 大學科研成果的轉移轉化新模式——體驗式創業教育（新業態、新模式）。由于受到地域空間限制，新加坡政府認為，新加坡市場無法支撐起一個獨立的創新體系，必須通過新業態、新模式的不斷創新嘗試，才能在全球創新創業坐標上占有一席之地。2002年設立的新加坡國立大學企業機構（NUS Enterprise）被稱為新加坡的創業“黃埔軍校”，其創業教育與創新孵化持續多年，總共培養了1500多名學生，誕生了180家初創公司。其自創的“體驗式創業教育模式”在全球范圍內獨樹一幟——國立大學每年選取有明確創業計劃的學生定向輸向全球，并且規定，這些學生必須到當地的初創公司申請為期一年的帶薪實習。等到這些學生重返新加坡后，會把世界各地最新的創業理念、商業模式等帶回新加坡，極大地盤活了新加坡的創業理念與創新文化氛圍。

2.3.2 牢牢秉持科技改變生活的理念（需求導向型創新）。針對人均水資源量排名世界倒數第二的現狀，新加坡政府堅持通過科技創新來解決用水短缺問題，重點發展雨水采集、海水淡化以及循環再生等技術。同時，進一步加強頂層設計，系統化布局。比如在全島范圍內興建水利設施，修建蓄水池，新建新生水廠和海水淡化廠。在政府有限聚焦、重點突破的戰略推動下，新加坡的雨水收集與利用技術、海水淡化技術以及循環再生水技術都已達到國際先進水平，最終新加坡成為國際上公認的以科技創新解決水資源問題的成功實踐者。

3 啟示與建議

3.1 完善人才培養模式與引進機制

創新的本質是人才的創新，以及人才培育與引進制度上的破冰。建議政府在加大基礎研究投入力度的基礎上，鼓勵科研人員進行興趣愛好驅動的自由探索；進一步完善包含基礎教育、高等教育、職業發展培養與社會創新培養等持續終身的人才培養模式；一線城市應大力破除國際人才引進機制，針對國際一流高端科技人才（硅谷外溢科技人才、華爾街外溢金融人才），積極解決他們的子女教育、家人養老醫療等問題；進一步探索國際人才的雙重國籍或海外公民證、海外華裔卡，以此吸引外籍人才毫無顧慮地愿意長期扎根于國內，也可打消外籍人士在中國發展不暢的后顧之憂。

3.2 建立健全創新政策評估機制

創新能力與創新業績需要一套科學、動態、準確的評估體系。發達國家如美國、日本、歐盟等已經開始著手開發科技政策測度工具、平臺與方法。如2011年，歐盟委員會應用NEMESIS模型對“地平線2020”進行前評估，表明該項計劃可預期為GDP增長貢獻0.92%，提高1.37%的出口，增加0.40%的就業。因此，借鑒美日創新政策評估經驗，我國應開始推進創新政策的事前、過程和后評估，并組織第三方政策評估機構開發適合我國國情的創新政策工具與方法，可以選取若干政策先行試點評價，積極總結經驗，時機成熟開始大范圍推廣。

3.3 完善政府采購制度，并加大對中小微科技企業的支持

在制定政府采購目錄、推進政府采購過程中，應加強“國貨意識”，明確規定國內科技產品比例份額。同時，可通過提高關稅等措施，對進口科技產品加以限制。此外，在政府采購中，中小企業由于自身條件等原因往往處于弱勢地位。因此，建議地方政府應有意識地向中小企業傾斜。比如可以采用擔保、貸款等形式為中小企業提供資助，保證中小微科技企業在政府采購中的中標概率。

3.4 構建需求導向的本土化創新政策體系

2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》將城鎮化、人口健康等問題納入國家創新戰略，標志著我國創新政策導向與社會問題緊密結合。未來應進一步加大對社會民生領域的科技投入力度，以科技創新提升民生福祉為根本宗旨，設立需求導向的科技項目，比如pm2.5、水體富營養化等重大民生項目技術攻關，著力營造創新動力強勁、基于本土化的創新生態體系，促進創新的本土社會效益最大化。

［1］李萬，常靜，王敏杰，等.創新3.0與創新生態系統［J］.科學學研究，2014（12）：1761-1770.

［2］樊春良，馬小亮.美國科技政策科學的發展及其對中國的啟示［J］.中國軟科學，2013（10）：168-181.

［3］歐盟“精明專業化政策”是怎么引導區域創新的［N］.東方早報，2014-11-11.

［4］任勝鋼，李麗.發達國家政府采購促進高新技術產業發展的政策比較及啟示［J］.中國科技論壇，2008（3）：135-139.

［5］傅碧霄.歐盟國家政府采購促進科技創新的經驗［J］.管理觀察，2013（9）：1-2.

［6］英國創新體系的最新發展趨勢及舉措［N］.光明日報，2014-04-06.