省際間基本公共服務供給均等化績效評價

楊光

摘要：順利推進基本公共服務均等化是我國和諧社會發展面臨的一項重要問題。本文在文獻回顧的基礎上，以基礎設施建設、基礎教育服務、公共就業服務、公共衛生服務和社會保障服務作為一級指標，配合采用16個二級指標構建了省際間基本公共服務供給均等化績效評價指標體系，并用泰爾指數對我國2000—2012年各省的基本公共服務供給項目進行系統分析。結果表明：省際間基本公共服務供給非均等化現象嚴重，而且不同基本公共服務供給的非均等化現狀及趨勢存在顯著差異，省際間經濟發展與財政能力的差異以及政府決策者的執政理念與行政作為成為基本公共服務供給非均等化的內在原因。

關鍵詞：基本公共服務;泰爾指數;均等化

中圖分類號：F062.6文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2015）01011106

一、引言

近年來，基本公共服務均等化成為國家宏觀調控的重要戰略目標。十八大報告明確指出，基本公共服務均等化將成為人民生活全面提高的首要目標。因此，基本公共服務的空間配置要充分考慮效率和公平的兼顧問題，協調不同區域之間的基本公共服務質量和水平，確?；竟卜赵诳臻g配置上的均等化。但不可否認的是，目前我國在教育、就業、醫療、衛生等公共服務領域，還存在著區域供給結構不平衡等問題，導致人口空間定向遷移產生的區域擁擠、城市擁擠等問題遲遲得不到解決。可見，科學測定我國基本公共服務的供給水平并分析其空間格局，揭示其空間分異機制，可以為我國制定和實施區域基本公共服務均等化政策提供科學必要的決策和參考。目前我國學者對于基本公共服務、基本公共服務均等化等問題從財政學、政治經濟學角度進行了詳細分析，很多學者直接采用財政均等化等相關指標來反映基本公共服務均等化程度，只有少數學者對我國基本公共服務的區域差異展開了一些研究，謝芬和肖育才^[1]認為當前我國基本公共服務存在不均等化，一個重要原因在于經濟領域實行財政分權后，地方政府在財政資金使用上存在扭曲，財政支出更傾向于經濟建設領域而非公共服務領域。潘心綱和張興^[2]也認為中國基本公共服務存在非均等化，從供給方面分析了基本公共服務非均等化的原因：中央和地方的事權與財權不匹配導致地方政府公共服務供給能力不能有效地發揮，供給主體的單一化導致供給無法滿足公民對公共服務多樣化的需求，缺乏統一明確的公共服務供給標準和相關制度安排影響了公共服務的供給效果。臧乃康^[3]從基本公共服務均等化的政府績效評估障礙方面進行了分析，認為公正公平價值缺失、通用指標體系的框架難以容納基本公共服務的要求以及單一治理結構的形成，都造成了均等化進程的評估障礙，而消除評估障礙的關鍵在于厘清均等化績效評估的價值、構建指標體系，并促進績效評估主體的多元化等。張忠利和劉春蘭^[4]則堅持認為實現基本公共服務均等化，應該在政府主導下以法制為制度保障，建立專司基本公共服務均等化的部門?？傮w而言，近些年對于基本公共服務供給及其均等化問題的研究比較全面，取得了較多的研究成果，對于促進我國基本公共服務均等化目標的實現具有重要的理論和指導意義。但是現有研究對于非均等化現象背后的理念研究仍然不夠充分和深入，導致不少學者和不同群體依據不同視角來看待這個問題，也產生了一些相悖的結論。而且，現有研究成果中關于我國基本公共服務區域差異的空間尺度、范圍也有局限性，評價指標不夠合理以及計算方法的選用存在一些問題或不夠規范，深度還存在一定不足。正是在這樣的研究背景下，本文嘗試重新構建一個基本公共服務供給均等化績效評價指標體系，利用泰爾指數測算我國省際間基本公共服務質量和水平，擬在我國整體空間上探究基本公共服務供給的空間差異特點，分析內在機理，并期待能夠提出一些協調區域之間基本公共服務供給的對策建議，供政府部門決策參考。

二、基本公共服務供給均等化績效的內涵及其差異的測度

1.基本公共服務內涵及評價體系的構建

研究基本公共服務供給均等化績效，界定和理解“公共服務以及基本公共服務”是研究的邏輯起點。對此，國內學者根據我國情況進行了較多的研究，但目前學術界對這一概念并沒取得共識，甚至還存在較大分歧^[5]?；竟卜站然姆秶粦撨^分拓寬，也不應該過分縮窄，應該保持適度原則，基礎設施建設、基礎教育服務和公共就業服務、公共衛生服務和社會保障服務等作為最基礎的民生類公共服務和公益性公共服務應該包括在內^[6]。在對各省進行基本公共服務供給均等化績效評價時，本文認為應該從供給效果均等化視角來度量。一般而言，所謂均等化是一種效果公平性的反映，即各省居民在享受基本公共服務供給方面應該無差別對待。因而，進行基本公共服務供給均等化績效評價應從投入效果層面來分析。本文在前面眾多學者研究的基礎上，依據基本公共服務的內涵，同時考慮評價體系系統性、完整性，交叉數據的取舍選取，統計資料的可獲得性，以及指標體系的可推廣性等原則，設計了一個如表1 所示的基本公共服務供給均等化績效評價指標體系來測度評價我國基本公共服務供給的空間差異。

2.測度方法——泰爾指數

泰爾指數是一個常用的測度個人或地區間收入差距，亦或不均等程度的分析方法。其本質是總熵指數反映在不同收入組之間收入差距權重為1時的特例^[7]。由于評價基本公共服務供給區域均等化問題時不帶有顯著的價值取向，而是平等地將各地區或各省份的基本公共服務供給水平視為統一指標，因而本文賦予不同省份以相同的權重，所以選擇泰爾指數分析法來對各省基本公共服務供給均等化水平進行績效測度^[8]。

一般而言，泰爾指數的計算公式為：

E（y）=1n∑i∈nyiμlnyiμ

其中，n代表樣本的數目，即所評價省份的數量，yi表示經過收入由低到高排列后第i個省份的收入水平。泰爾指數的取值范圍為0—1之間，取值為0意味著完全均等，而取值越大說明不均等程度越高。泰爾指數的最大特點是可以衡量組內差距和組間差距對總差距的貢獻。因而，可以更好地評價省際間的差距。

由于各省份的人口規模不同，僅以各省的基本公共服務供給水平來評價不均等化會出現誤差，假如一個省的基本公共服務供給水平很低，但只有一個人，而另一個省的基本公共服務供給水平很高，但其人口規模為1萬人，那么如果僅以基本公共服務供給水平來看，則不均等化程度會高，但實際上基本公共服務水平還是均等的。為避免產生這類問題，本文在測算和分析過程中，將使用人口規模作為頻數加權，這樣就能有效克服人口規模因素對于泰爾指數的影響。

3.數據來源

用于評價省際間基本公共服務供給均等化績效的數據，均來自于國家統計局和其他部門公布的歷年《中國統計年鑒》、《中國人口與就業統計年鑒》、《中國教育統計年鑒》、《中國民政統計年鑒》、《中國衛生統計年鑒》，以及國家和各省的《國民經濟和社會發展統計公報》等權威資料。

三、省際間均等化績效評價結果

根據各省基本公共服務供給項目2000—2012年的面板數據進行泰爾指數計算，分別對基礎設施建設、基礎教育服務、公共就業服務、公共衛生服務和社會保障等一級指標的均等化績效進行評價。

1.基礎設施建設供給均等化績效評價

從圖1省際間基礎設施建設泰爾指數趨勢可以看到，2000年以來，我國各省在基礎設施建設供給方面的差距呈現先上升后下降的過程：2000—2003年，泰爾指數上升態勢明顯，截至2003年人均擁有鐵路里程數的泰爾指數達到0.2780，人均擁有公路里程數的泰爾指數達到0.1710;但是2003年以后逐漸縮小，特別是2005年以后，截至2012年人均擁有鐵路里程數的泰爾指數為0.0710，人均擁有公路里程數的泰爾指數為0.0540。這表明，近年來我國省際間基礎設施類基本公共服務供給均等化差距總體上不斷縮小，但不同年份的縮小程度不一致。分析這種變化趨勢的原因，可能與2003年以來國家實施一系列的區域發展戰略有關，比如西部大開發、中部崛起、東北老工業基地振興等，國家在西部欠發達省份的基礎設施建設，特別是鐵路和公路建設投入方面的力度加大，縮小了與東部發達地區之間的差異。同時，2005年以來，國家實施了“村村通公路”的惠農政策，增加對農村地區基本設施建設的供給服務，對縮小發達省份與落后省份的差距，亦起了重要的作用。

圖1省際間基本設施建設泰爾指數趨勢

當然，應該看到，雖然這種差距在縮小，但本文鑒于指標選擇的局限性、數據可獲得性等原因，沒有將其他基礎設施服務的數據納入測算體系，影響了對基本設施建設均等化績效分析的效果。但是就鐵路和公路基本設施建設來看，這兩項基本公共服務的差距仍然很大，需要各級政府在促進均等化建設的道路上繼續邁行。

2.基礎教育服務供給均等化績效評價

圖2描述的是2004—2012年省際間基礎教育服務的泰爾指數趨勢情況，反映了我國省際間基礎教育供給均等化程度的變化情況。從本文所選取的四個評價指標來看，2004年以來普通小學生師比和普通初中生師比不平等狀況逐漸改善，特別2006年以來，泰爾指數呈下降趨勢，這說明從普通小學、普通初中的辦學規模上來看，省際之間的差距逐漸縮小，但是絕對數值仍然很大，縮小普通初中辦學條件、資源配置等方面的差距還需要努力。但是，基礎教育經費投入的泰爾指數自2004年以來不斷攀升，這表明省際間基礎教育投入的非均等化程度加劇，這與我國實施公共教育均等化戰略相違背，值得政府決策者注意。究其原因，發達省份出于人才需求和公共教育發展的需要，對基礎教育服務投入力度加大，而欠發達省份財力不足或重視程度不夠，相對而言，對基礎教育的經費投入無論是在總量上還是在增長幅度上，均比不上發達省份，因而造成這種差距不斷擴大。教育是一個地區經濟發展、社會穩定和文化繁榮的基礎，特別是基礎教育是人才育苗的起步階段，實現對公共教育的均等化供給意義非凡，值得各地政府高度重視。

圖2省際間基礎教育服務泰爾指數趨勢

3.公共就業服務供給均等化績效評價

就業問題是政府著力解決的嚴峻問題，實現公共就業服務能夠在保障居民就業方面發揮重要的作用。鑒于數據的不可獲得性，本文對省際間公共就業服務均等化進行績效評價過程中，選取了城鎮登記失業率和每10萬人擁有職業介紹機構數這兩個指標進行泰爾指數測算。從圖3省際間公共就業服務泰爾指數趨勢圖來看，城鎮登記失業率的差異非常小。可能由于我國在就業統計方面的特點，各省的城鎮登記失業率很低，基本保持在4%以下，因而城鎮登記失業率的泰爾指數較小。但是考察每10萬人擁有職業介紹機構數，泰爾指數在這11年間略有波動，基本上呈擴大趨勢，特別是在2008年以來，這種不平等程度最為明顯，2008年泰爾指數為0.2647，但到2010年泰爾指數上升為0.4220，2012年仍然維持在0.4005，這反映了職業介紹方面的基本公共服務供給差距很大。這可能與2008年金融危機爆發以來，經濟下行導致的失業問題嚴重，比如沿海經濟發達省份失業問題嚴峻，就業需求加大，促使政府致力于公共就業服務保障方面的投入，但由于各省之間就業形勢不同，這種不平等態勢存在差距。

圖3省際間公共就業服務泰爾指數趨勢

4.公共衛生服務供給均等化績效評價

利用2000—2012年的數據，選取每千人擁有衛生機構數、每千人擁有衛生技術人員數和每千人擁有衛生機構床位數為測度指標，對省際間公共衛生服務供給均等化進行泰爾指數測算，測算結果如表2所示。

總的來看，公共衛生服務在省際間的差距不大，各省公共衛生服務供給均等化績效較好。這充分表明近年來在公共財政建設不斷完善及中央加大對包括醫療在內的公共服務投入調控力度背景下，我國公共衛生服務的均等化取得了較好的效果，各省之間的公共衛生服務差距在逐步縮小。就具體指標而言，衛生機構的發展在2003—2008年的差距不大，但從2009年以來這種不均等化趨勢加劇。從衛生技術人數的擁有量來看，泰爾指數雖有波動，但總體上呈縮小趨勢，特別是近年來，這種差距縮小趨勢顯著。從衛生機構床位數泰爾指數來看，各省的不平等程度逐年下降，這表明差距在逐年縮小，特別2009年以來，泰爾指數縮小到0.05以內。究其原因，與我國進行醫療體制改革、優化對醫療資源的配置和加大公共醫療衛生服務投入密切相關。2009年，國家實施“新醫改”政策開啟了新一輪醫療體制改革，國家出臺了一系列政策加大對落后地區、欠發達地區的醫療衛生投入，有效促進了公共衛生服務的建設與發展，使地區間公共衛生資源得到了優化配置;制定了合理的醫療區域發展規劃，對城鄉、省際、東部和中西部、大醫院和基層醫院等橫縱間的基本公共衛生服務均等化產生了顯著成效。因此，經過多年的發展，各省公共衛生服務的差距在縮小，均等化績效整體表現較好。

5.社會保障服務供給均等化績效評價

本文對社會保障服務供給均等化績效進行測度，選取城鄉居民社會養老保險參保率、新型農村合作醫療保險參保率、城鎮基本醫療保險參保率、城市最低生活保障待遇水平和農村最低生活保障待遇水平等5個指標進行泰爾指數測算。2001—2012年各省的面板數據結果顯示，社會保障均等化績效分項目的差異化明顯。

從表3各指標的泰爾指數來看，城鄉居民社會養老保險和城鎮基本醫療保險這兩個社會保障制度在各省間的非均等化程度最大。

目前，國家的社會保障制度還處于試點階段，2009年國家實施新型農村社會養老保險制度試點，2011年國家實施城鎮居民社會養老保險制度試點，2014年國家實現城鄉居民社會養老保險制度合并運行。基于各省居民收入差異、財政能力、經濟發展水平、社會保障待遇水平、城鄉社會養老保險制度的發展歷史不同，省際間城鄉居民社會養老保險制度的不平等程度明顯可以理解。城鎮基本醫療保險參保率泰爾指數頻繁波動，但上升趨勢明顯，特別是2008年以來，這種差異明顯擴大。這種差異變化應該與本文選取數據有一定關系，2008年國家統計局對城鎮基本醫療保險參保率數據進行了城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險制度參保率合并，鑒于2007年實施城鎮居民基本醫療保險制度試點，各省在城鎮居民基本醫療保險制度覆蓋率方面的差異，導致城鎮基本醫療保險參保率泰爾指數差距擴大。但是，應該看到，無論是單個制度，還是合并制度，其泰爾指數都是0.1600以上，這表明在城鎮醫療保險制度建設上，各省之間的差距很大，不平等程度較高，致力于縮小各省城鎮基本醫療保險制度建設的任務很重。再看新農合、城鄉低保的泰爾指數，省際之間的差距不大，且呈下降趨勢。這與新農合在2010年以來實現了全國基本全覆蓋有關系，新農合制度實行自愿參保、政府補貼和高報銷比例等制度特征，獲得了農村居民的信任，該制度的運行效果好，已經實現了均等化績效^[9]。同時，城鄉低保制度經過10多年的發展，各省在待遇水平方面的差距也在縮小，均等化績效也較好。

四、結論及政策建議

1.研究結論

本文基于泰爾指數對各省的基本公共服務供給均等化績效進行了測度，結果表明，各省份在基本公共服務供給中的非均等化現象較為明顯，而且不同基本公共服務供給的非均等化現狀及趨勢存在顯著差異。究其原因，基本公共服務供給非均等化就是一個財力匹配建設和組織重視程度的雙重問題。前者是基本的資金保障，后者是有力的組織保障?；诒疚难芯浚‰H間基本公共服務供給非均等化的原因有：第一，省際間經濟發展的差距。經濟發展差異決定了各省對基本公共服務建設的差異，基本公共服務作為一個民生工程很難產生“政績”，經濟落后省份沒有動力進行基本公共服務供給。第二，省際間財政能力的差異是導致基本公共服務供給非均等化問題的最重要原因。財力是最基本的保障，基本公共服務供給需要財政的大力投入，各省財政能力的差異導致基本公共服務投入存在差異。第三，政府決策者的執政理念與行政作為。在“唯GDP政績觀是從”的地方政府考核體系下，基本公共服務供給作為政績考核體系中最無法顯現成績的指標之一，也會影響政府決策者在執政理念上的偏差和行政行為的扭曲。

2.政策建議

第一，強化政府基本公共服務供給均等化職能。調整財政收支結構，擴大基本公共服務的覆蓋范圍，將更多的群體納入到服務范圍，財政收入解決財政、企業和居民收入之間的失衡，財政支出解決不同項目之間的失衡以及中央與地方政府之間的失衡;保持公共服務項目價格的相對穩定^[10];規范轉移支付方式，優化財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入，完善均衡性的轉移支付方式;建立健全法制化和透明的監督機制，不但包括有效的財政監督，還應當包括政府內部的專門監督和司法監督，以及新聞輿論監督等等。

第二，構建多元化基本公共服務供給區域均等化格局。根據各個基本公共服務項目的自身特點，適當引入競爭機制以提高供給效率，以高效率的供給方式確保基本公共服務供給區域均等化發展;根據不同基本公共服務的特點及現狀，嘗試和探索更為有效的供給方式，以多元化的供給方式確保基本公共服務供給的均等化發展;加強對私人部門和第三方部門的引導，構建基于不同群體利益充分表達與覆蓋的多方合作機制，以多元化主體參與確保基本公共服務供給的均等化發展。

第三，建立基本公共服務供給區域均等化標準。充分考慮每種公共服務的特點與內容，并結合特定的社會經濟發展水平，確保與民生相關的最基礎的公共服務均等化供給^[11];標準設定的形式可以多樣化，根據不同的服務項目所具備的特點和差異性，建立貨幣標準、實物標準、時間標準相結合的標準體系;標準的設定保持動態性，基本公共服務所包含的內容在不同的時期有所不同，相關的標準也應該隨之變化，確保內容與標準的匹配性。

第四，構建基本公共服務供給動態監測體系。健全政府管理績效評價機制，增加基本公共服務供給及其均等化效果的權重;建立基本公共服務監測與評估制度，在中央政府的指導之下，根據有關基本公共服務供給均等化的標準，要求各政府成立監測與評估組織機構，每年對所轄區域的基本公共服務供給狀況，做出具有一定權威性的評估，并將結果形成公報予以公布;由以投入力度為主要評價標準轉向以基本公共服務需求的滿足程度為主要評價標準，結合制度內與制度外的基本公共服務供給狀況，為形成以需求滿足和社會公正為導向的基本公共服務均等化政策提供更有價值的參考依據。

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（責任編輯：孟耀）

Performance Evaluation on Equalization of Interprovincial

Basic Public Service Supply

HU Hongbing，SU Meng

（）

Abstract：Improving the equal access to basic public service is a very important project for our country to develop our harmonious society. Based on literature review， we build the standardization system for equalization of basic public services supply accompanied with five first-level indexes including basic infrastructure， basic education， public employment， public health and public social security and sixty second-level indexes. This paper makes a system analysis on 2000-2012 interprovincial basic public service supply taking advantage of Theil index. Result show that non-equalization exists in interprovincial basic public service supply and difference exists in status and trend of different types of basic public service. Difference in economic development and fiscal capacity， and governing idea and administrative work， can explain the phenomenon.

Key Words：basic public service; performance evaluation; equalization