農村社會保障籌資水平與地方財政籌資能力研究

葉金國　仇曉潔　蔣瑩　劉曉敏

摘 要：現有的農村社會保障籌資水平偏低，離適度保障還有很大差距。若要提高保障水平，必須考慮地方財政籌資的承受能力和個人籌資能力。以河北省為例，對農村社會保障籌資水平及適度性進行分析，探討影響農村社會保障地方財政籌資能力的因素，并在預測各個影響因素未來走勢的基礎上，對農村社會保障地方財政籌資能力進行研究。農村社會保障水平的提高要逐步實施，其重點在于新農保和農村低保籌資水平的提高，同時，加大中央財政的補貼力度。

關鍵詞：農村社會保障；地方財政；籌資水平；籌資能力；適度性

中圖分類號：F812.8；F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）01-0074-05

一、問題的提出

受我國城鄉二元經濟結構及二元社會結構的影響，我國社會保障制度也呈現出二元乃至多元運行的特征。相比城鎮職工社會保障制度，農村社會保障在籌資的主體方面，除了農民個人之外主要依靠政府投入，保障水平較低，無法滿足農村居民對社會保障的需求。提升農村社會保障水平和地方財政籌資能力成為未來農村社會保障發展的重大課題。

關于農村社會保障水平和籌資問題我國學者已有大量研究成果。一是關于公共財政承擔部分農村社會保障資金的必要性研究。例如，丁學東 等（2007）對農村公共產品進行了界定，認為農村社會保障屬于準公共產品，各級公共財政有必要承擔公共產品的籌措資金和支付成本，以及制度改革過程中產生的成本[1]；仇雨臨 等（2009）指出，加大社會保障資金投入，不僅能夠擴大內需，促進當前經濟發展，更能夠帶來長遠的經濟社會穩步發展的效用[2]。二是關于新農保、新農合、農村低保籌資問題的研究。這其中包括：李冬妍（2011）[3]、薛惠元 等（2010）[4]、穆懷中 等（2011）[5]對當前我國新農保制度運行狀況、地方財政籌資能力、新農保各級財政支付水平等問題進行的研究和預測。李瓊（2011）以西部貧困地區新農合為視角對新農合的籌資機制進行分析[6]；畢紅霞 等（2011）從財政補助責任、資金總量、資金來源三個方面對新農合的財政補助政策，從動態和靜態兩個角度對籌資需求和籌資水平進行推算[7]；武萍 等（2012）以遼寧省新農合籌資水平為例，采用醫療保險基金收支平衡精算模型及調整模型，對各級財政的出資情況做出可行性分析[8]。童星 等（2010）對我國的農村低保標準進行分析[9]；米紅 等（2010）利用改良的ELSE模型對我國農村最低生活保障的標準進行測算，并對31個省區市的實際保障水平進行分析[10]；孫睿 等（2011）分析了民政部門統計報告數據并實際調查了部分農村低保人群的實際情況，從財政供給與農民需求兩方面論證，得出低保實享率遠低于低保應享率的結論[11]。已有研究文獻在探討農村社會保障水平和籌資問題時基本上是就農村社會保障的某一項內容（如新農保或新農合）展開的。本文將以河北省為例，就農村社會保障整體的籌資水平與地方財政籌資能力問題進行探討。

二、河北省農村社會保障籌資水平

（一）河北省農村社會保障籌資水平現狀

1. 河北省新農保籌資水平①。2012年，河北省共有農村人口3 877萬人，其中新農保參保人均籌資水平為272.92元。在新農保基金收入里，包括中央財政與地方財政的補助、集體補助以及個人繳費。

2. 河北省新農合籌資水平。2012年，河北省172個縣（市、區）中，有164個開展了新型農村合作醫療，參保縣（市、區）覆蓋率為95.3%，新農合制度普及率較好。根據統計數據顯示，2012年度，河北省新型農村合作醫療年度人均籌資水平294.7元。與2012年衛生部、民政部、財政部聯合下發的《關于做好2012年新型農村合作醫療有關工作的通知》中規定的年人均籌資300元（各級政府補助240元，農民個人繳費60元）的標準相比，河北省新農合籌資水平基本達到了國家相關標準。

3. 河北省農村低保社會救助籌資水平。同新農保、新農合不同，由于農村低保屬于社會救助體系，不需要個人籌資，資金籌集可以根據社會發展對低保給付標準的調整進行調整。當前農村低保的籌資標準根據居民生活成本的變化實行按月調整，2012年底，河北省農村低保人均籌資水平為每月103.71元②。

（二）河北省農村社會保障的適度性評價

1. 河北省新農保水平的適度性。世界銀行認為只有將養老金替代率設定在70%以上時，才能確保退休生活水平維持原狀。而世界勞工組織建議的養老金替代率最低值為55%。我國學者在分析城鎮職工基本養老保險替代率時指出，養老金在達到退休時總收入的60%～75%（即養老金替代率在60%～75%）就可以滿足職工退休之前的生活需求。受多種因素影響，新農保養老金待遇水平要低于城鎮職工養老保險。據此，本文將新農保的適度養老金替代率設定為55%。

以河北省數據為例，2012年，農村家庭人均純收入為8 081.39元，假設養老金替代率在55%的情況下（該計算并未考慮到家庭養老對農村養老的作用），2012年河北省新農保人均領取養老金數額為4 444.76元，實際上2012年河北省新農保養老金只為621.76元，遠遠低于理論設定值。

2. 河北省新農合保障水平的適度性。國際研究表明，當個人對醫療衛生支出的自付比例在20%～30%時，整個衛生醫療的支付比例才較為合理。我國將努力在2015年實現醫療保險個人支付比例降至30%以下的目標。因此，本文將政府財政對新農保籌資的比例設定為衛生支出的70%。

2012年，河北省農村居民家庭平均每人醫療保健消費支出為543.75元，而新農合年人均籌資水平為294.7元，假設新農合年籌資金額完全用于農村居民的醫療保健消費的支出，那么新農合補助占農村居民年醫療保健消費的比例為54.2%。但實際上，由于新農合的籌資金額并非完全應用于農民醫療保健費用的補助，新農合的運行成本以及新農合資金的過度累積都使得河北省新農合的籌資水平與理論設定的70%的適度標準還存在較大的差距。

3. 河北省農村低保水平的適度性。對于農村低保的籌資水平的適度性，首先需要討論的是貧困群體和貧困線的界定問題。在國際上，通常是把占全體居民總數10%的最低收入群體作為貧困群體，OECD國家也將社會中位收入的50%作為其貧困線，低于此標準的人群即可以被稱為貧困人口。由于我國的農村居民收入同城鎮居民收入相差較大，因此農村貧困線的確定不能只看我國的社會中位收入，而是需要在農村人均收入的基礎上進行分析。我國目前的低保政策更多關注的是絕對貧困，但實際上相對貧困在地區的農村低保制度運行中更具有實際意義。在我國，相對貧困線的標準一般為人均收入的50%[12]。

以2012年為例，河北農村居民年人均純收入8 081.39元，河北省貧困線應為4 040.7元（農村居民平均日常消費為5 364.14元）。但根據河北民政廳公布數據顯示，2012年，河北省農村低保的實際標準為年人均2 084元，遠低于理論貧困線，這就表明，有相當一部分收入偏低的農村貧困群體還沒有享受到農村低保的救助。

綜上所述，河北省農村社會保障的籌資水平偏低，遠沒有達到適度保障水平。

三、河北省農村社會保障地方財政籌資能力

（一）2012年地方財政籌資能力

以2012年為例，河北省新農保人均籌資272.92元，為方便計算③，假定新農保個人籌資的繳費水平為100元/年且2012年所有16～59歲農村人口均參加新農保，河北省地方財政在2012年新農保的籌資金額為17.88億元，占地方一般性財政收入的0.9%。以同樣的計算方法測定河北省地方財政對新農合的籌資金額，假定新農合達到完全覆蓋，2012年河北省地方財政對新農保和新農合的籌資總額為地方財政收入的2.7%。2012年，河北省地方財政對農村低保的籌資金額為27.13億元，占地方財政性收入的1.3%。以上分析顯示，2012年，河北省地方財政在農村社會保障上的籌資為81.73億元，占河北省2012年地方一般性財政收入的4%，占當年地區GDP的0.3%。從實際運行的情況和籌資比例來看，河北省地方財政具備承擔現有農村社會保障水平的能力。

（二）農村社會保障籌資能力的影響因素與未來變化趨勢

1. 影響農村社會保障地方財政整體籌資能力的因素。根據已有文獻分別對新農保、新農合、農村低保的籌資水平或籌資能力影響因素的研究[13-14]，本文綜合考慮認為，影響農村社會保障地方財政整體籌資能力的因素主要包括地區生產總值、地方財政收入、農村居民人均純收入、農村居民日常消費支出、農村居民人均醫療保健支出、農村居民總人口等六個經濟變量。籌資能力還與既定的籌資水平或保障水平有重要關聯關系。

2. 籌資能力影響因素的變化趨勢。為了探討未來一定時期河北省農村社會保障地方財政籌資能力及其可持續性，必須對籌資能力各影響因素的變化趨勢進行測算分析。

（1）農村人口變化趨勢。在我國目前的人口結構模式下，我國的人口仍然呈現出增長的趨勢。河北省屬于全國人口增長較快省份，農村人口仍然呈現出增長的態勢，但受城鎮化進程加快的影響，更多的農村居民將會轉變為城鎮居民，又會對農村人口的增長起到抑制作用。結合近年數據，假定人口自然增長率與城鎮化進程保持穩定發展，預測出河北省未來幾年內的人口變化趨勢（見表1）。

由表1可以看到，2015—2020年，河北省人口總量仍處在穩定增長的階段，但隨著城鎮化進程的加快，城鎮化率不斷提高，會有越來越多的農村人口轉變為城鎮人口，因此，河北省農村人口的數量是逐年下降的。

（2）其他影響因素分析。農村人口外的其他影響因素假定處在穩定變化階段，結合河北省近年的相關數據，對2015—2020年的5項影響因素的指標進行趨勢預測（見表2）。

在社會各項指標平穩發展的情況下，隨著年份的增加，除農村人口數量這一變量逐年減小之外，其他影響河北省籌資水平的各種指標的數值都顯示出增加的態勢。預計到2020年，同2012年相比，地區生產總值增長85%，地方一般財政收入增長96%，農民人均純收入增長73.5%，農民人均日常消費支出增長73.6%，人均醫療支出增長95.4%。從變化趨勢來看，各變量都有較大的增幅，地區生產總值與財政收入在八年間幾近增長一倍，而農民人均純收入與農民人均日常消費支出的增長比例幾乎相同。

（三）適度社會保障水平下的河北省地方財政的籌資水平

由于目前農村社會保障水平較低，根據對各項影響因素的預測，2015—2020年河北省農村社會保障地方財政的籌資金額占一般性財政收入的比例將不會高于4%，即在保持社會保障水平相對穩定的情況下，地方財政完全有能力保證農村社會保障的籌資。因而，以下將討論適度社會保障水平下的河北省地方財政的籌資水平，據此分析適度社會保障水平下的河北省地方財政籌資能力。

首先，假設中央財政補貼政策與個人籌資標準保持不變，若要達到適度性的農村社會保障水平，地方財政的籌資水平將提高到何種程度。利用以上的測算數據，得到在適度保障水平下河北省地方財政的籌資水平，見表3。

從表3中可以看到，適度的社會保障水平下，雖然社保整體籌資水平僅占GDP的1%左右，但除新農合籌資水平提升幅度較小外，新農保與農村低保的籌資水平大幅提升，地方財政籌資總額占一般財政性收入的比例將提高多達8%，地方財政的籌資能力將難以承受。

其次，在適度保障水平下，假設適當提高中央財政的補貼標準及個人籌資水平，看地方財政的籌資能力將有什么變化。

在農村社會保障三種制度中，農村低保籌資完全由地方財政承擔，新農合三大籌資主體中央財政、地方財政、個人的籌資均可按比例隨籌資水平的提高而提升，因此，提升中央財政及個人的籌資，主要是提升中央財政和個人對新農保的籌資。假定基礎養老金的實際籌資水平保持在河北省農村人均日常消費支出的20%不變，根據表4的預測數據可以看到，當中央財政將基礎養老金的補貼數額提升至農村人均日常消費支出的20%時，農村社會保障地方財政籌資金額會有所降低，提高中央財政補貼會將農村社會保障地方財政籌資金額占地方一般性財政收入的比例大約降低1.2%，將農村社會保障地方財政籌資占GDP的比例降低0.1%。這可以在一定程度上緩解地方財政的籌資壓力，但地方財政的籌資能力還是難以承受。

四、結論與建議

本文以河北省為例研究了農村社會保障籌資水平和地方財政籌資能力，結果表明，現有的農村社會保障籌資水平偏低，因而離適度保障還有很大差距，在這種情況下，地方財政有籌資能力支持農村社會保障制度運行。未來一定時期，提高農村社會保障的籌資水平勢在必行，但如果達到適度保障水平，地方財政的籌資能力將難以承受，即使適當提高中央財政補貼力度和個人籌資標準，地方財政的籌資能力也難以支撐。實際上，全國有相當多的省份也同屬這種情況。

據此，本文認為，農村社會保障水平的提升必須以適度保障為目標，逐步實施，重點是提高新農保和農村低保的籌資水平。提高農村社會保障水平，中央財政的補貼力度應該調整提高。近期，農村社會保障水平可在一定幅度內加以提高，在考慮地方財政籌資的承受能力和個人籌資能力的情況下，測定具體籌資標準。只有考慮農村社會保障籌資各方的承受能力，才能確保農村社會保障制度的可持續性，進而促進農村社會保障制度的快速發展。

注釋：

①本文所使用分析數據，除特殊標明外，均直接來自《國家統計年鑒2013》或由統計年鑒數據計算得出。由于自2012年起，各地將城鎮居民社會養老保險與新型農村養老保險合并為城鄉居民社會養老保險，本文有關2012年新農保的數據實際為2012年城鄉居民社會養老保險相關統計數據，通過與2009—2011年新農保數據比較，符合穩定發展的態勢，因此本文將據此計算得出的城鄉社會養老保險人均籌資水平視同為新農保人均籌資水平。

②本組數據來源于國家民政部網站公布的2012年11月份統計數據。

③為方便計算，部分數據采用估算值，故本節部分數據與實際數據稍有偏差。

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責任編輯：曹華青