兩岸合作保護南海漁業資源探討

寧清同

(海南大學 法學院，海南 海口570228)

在我國南海傳統九段線以內，漁業資源極其豐富，我國漁民很早以前就在此海域從事捕撈作業，是我國重要的漁場之一。然而近幾十年來，越南、菲律賓等周邊鄰國因覬覦南海豐富的自然資源，陸續對歷史上均屬于我國也得到鄰國承認的一些島礁和海域提出了主權要求，它們一方面對前往上述海域作業的大陸和臺灣漁民以各種形式實施非法侵害，另一方面強力支持和鼓勵本國漁民大肆掠奪我國南海漁業資源。面對南海復雜的形勢，不少有識之士開始呼吁兩岸聯手，合作保護我國南海權益。本文僅圍繞兩岸合作保護南海漁業資源的問題提出一些個人想法，以就教于同仁。

一、兩岸合作保護南海漁業資源的重要意義

(一)維護兩岸漁業和漁民權益之需要

南海海域是我國漁民的傳統漁場，早在“公元3、4世紀的晉代，就有中國人去南海捕魚的記載”，“出現于18世紀初的海南島漁民的《更路簿》，詳盡地記載了包括南沙群島在內的南海諸島的數十處地名，準確地標明了從海南島到西沙、南沙群島所經過的地方，以及這些地方相互間的航行羅盤方位和時間、距離，并且生動形象地表述了各個島嶼、沙洲、暗礁、水道的大小、地形、方位等特征”［1］。直到今天，我國海南、廣東、廣西、福建和臺灣等省仍有眾多漁民依靠南海捕撈養家糊口。

但是，自20世紀70年代以來，以越南、菲律賓為代表的一些南海周邊國家以主張其主權為由，對前往南海傳統漁場的兩岸漁民實施扣押、抓捕，甚至射殺，漁民權益受到嚴重侵害。“據不完全統計，1989—2010年，周邊某些國家采取武力手段干擾襲擊、抓扣中國正常生產漁船漁民事件累計382宗，涉及漁船776艘(次)、漁民11 000多人(次)，其中無理沒收或撞毀漁船74艘，抓扣判罰漁民826人，打死漁民25人，打傷24人，造成直接經濟損失3億多元人民幣。”［2］自1968年7月20日，菲律賓執法船扣押中國臺灣東港漁船連春財號起，至1982年1月止，臺灣被菲律賓等東南亞國家扣捕漁船計約千艘，被扣漁民逾三千，被焚漁船數十艘，死亡漁民數十人，菲律賓執法船、執法人員粗暴對待臺灣漁民，輕則打罵、洗劫，重則扣押勒贖甚至傷人殺人，此后如2006年“滿春億”號、2013年“廣大興28號”在南海捕魚時又先后有漁民被殺害［3］。

我國漁民為了躲避侵占國的抓捕，只能暫時退出傳統的捕魚海域。如:南威島自古屬于中國，但自從1974年被越南占領后，我國漁民就不能再涉足南威島捕魚。2011年12月20日羊城晚報記者在農業部南海區漁政局采訪時獲悉，北斗衛星監控系統顯示，在南沙作業的中國漁船只有21艘，而廣東、廣西、海南三省區現有漁船9萬多艘，南沙漁業的高峰期有900多艘漁船常年作業，僅2011年領取南沙捕撈許可證的漁船約500艘［4］。20世紀70年代以前臺灣在南海的年捕撈量最高可達萬噸以上，主要為外海金槍魚類。然而，此后由于南海侵漁事件頻發，臺灣赴南海作業漁船已被迫大幅減少［5］。

可見，兩岸漁民同樣遭受著來自南海周邊國家的侵害和威脅，其人身和財產權益損害嚴重。而漁民受到侵害后就直接導致前往南沙等海域傳統漁場捕魚的漁船急劇減少，這不僅影響到漁業生產的發展，更危害到我國南海漁業資源的開發和保護。兩岸漁業和漁民在南海擁有共同的經濟利益，兩岸漁民本屬一國，同宗同源，如今在南海因同樣的原因面臨著同樣的侵害，沒有理由不聯合起來，共同保護自己的合法權益。

(二)捍衛南海主權之需要

依據《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)第56條之規定，沿海國在其專屬經濟區內享有“以勘探和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權權利，以及關于在該區內從事經濟性開發和勘探，如利用海水、海流和風力生產能等其他活動的主權權利”;也對人工島嶼、設施和結構的建造和使用、海洋科學研究、海洋環境的保護和保全等享有管轄權。可見，對漁業資源的開發和保護既是一個國家在其領海或領水的權利，也是在其專屬經濟區的權利。而保護南海漁業資源就是我國的自然資源主權的內容之一，也是行使自然資源主權的有效形式。

兩岸雖然對一個中國的理解各有不同，甚至“臺獨”在臺灣地區還有相當的勢力和影響，但是兩岸都堅持中國對南海九段線內島嶼和海域之主權及其歷史性權利，即使是主張“臺獨”的人也沒有放棄對南海的權利。因此，保護南海九段線內的漁業資源，是兩岸的職責所在，也是主張南海自然資源主權的必要內容，當這種主權受到外來侵害時，兩岸的首要任務應當是齊心協力，共同保護中華民族的核心利益。

(三)有效防止鄰國漁民掠奪南海漁業資源之需要

南海是我國的四大漁區之一，具有捕撈價值魚類2 500多種，頭足類84種，對蝦類90種，蟹類685種，年可捕量達2 000多萬噸，其中我國傳統斷續線內年可捕量有1 000多萬噸。然而，20世紀80年代以來，南海海域漁業資源出現了迅速萎縮的跡象，其不斷枯竭的態勢已有目共睹［6］。

導致南海資源迅速衰減的主要原因之一，是一些國家以各種方式侵占了我國一直以來享有主權或管轄權的南海部分島礁和海域后，一方面對我國漁民實施抓捕等侵害行為，以阻止其前往我國南海傳統漁場捕魚;另一方面卻大力扶持本國漁民在南海從事捕撈作業，甚至對南海漁業資源進行掠奪性捕撈。這些國家不僅沒有采取合理的養護措施，還違反了我國的漁業資源養護規定，如在我國漁民依法休漁時繼續捕撈，使用國際上通常禁止使用的捕撈工具或方式。“南沙海域的大量魚類資源也遭到一些國家的掠奪，年偷捕量和掠捕量相當于我國的年漁業生產量。”［7］“2011年，越南在南海僅金槍魚捕撈量就達11萬噸左右，創匯3億美元。而我國南海三省區的金槍魚捕撈量僅為300噸。”［8］中越兩國金槍魚捕撈量的差距如此之大，固然也有其他原因，但與越南的掠奪性捕撈脫不了干系。

(四)兩岸在保護南海漁業資源上實現優勢互補、形成整體合力之需要

兩岸在捍衛南海主權、保護南海漁業資源方面既各有所長，也各有所短。中國臺灣地區多年駐守東沙和南沙太平島及附近二個島礁，其中太平島是南沙諸島中面積最大的，且戰略位置十分重要，被稱為“南海心臟”。但是，目前臺灣在太平島僅有“海巡署”駐守，即使軍隊守衛，僅憑臺灣地區之力量和國際地位，也難以保護中華民族在南海的正當權益，甚至一旦越、菲進攻太平島，臺灣恐怕難以保疆衛海。

中國大陸不僅在國際地位、整體的國防和經濟實力等方面明顯強于臺灣，而且實際控制著多數南海島礁和海域，包括南海面積最大的永興島。然而大陸目前在南沙缺乏可靠的后勤保障基地，海南島甚至永興島對南沙而言恐鞭長莫及，難以滿足有效護衛南沙的需要，也就無法阻止外國漁民對我國南海漁業資源的掠捕。

但是，如果兩岸能夠聯合起來，各自以其優勢彌補對方之短，定能形成整體上的合力，產生強大的幾何倍增效應。“越、菲等東南亞國家擔憂兩岸聯手，美日則擔憂兩岸軍方在南海開展包括情報交流在內的合作”［9］，“兩岸石化行業已經實際規劃在南海的合作開發等情況，也使得南海周邊國家倍感壓力甚至恐慌”［10］，這恰恰充分說明了兩岸合作保護南海權益的巨大潛力和效應。博弈論認為，合作可以實現雙贏，而且能夠取得一加一大于二的整體效益。如果用博弈論來解釋就是，兩岸如果能夠合作維護南海權益，所能產生的整體收益遠大于兩岸在不合作的情況下各自維護南海權益時所能獲得的收益之和。

(五)為兩岸和南海相鄰各國之間進一步交流合作奠定良好基礎之需要

兩岸由于政治、經濟制度長期不同，加上數十年的隔絕和敵對宣傳，彼此之間仍然缺乏充分和深入的了解、互信，甚至還存在誤解，即便是大陸對臺灣讓利頗多的服務貿易協議在臺灣也遭到不少人的反對和曲解，因此目前兩岸在涉及軍事、安全、政治等深層次和高敏感領域的合作與交流仍然難以開展。

但是，身為中華民族的子孫決不能任由兩岸隔絕、敵對、誤解的狀態無限期持續和存在，而應該積極選擇那些低敏感、淺層次的領域展開合作與交流，然后通過此類合作逐步加深兩岸的相互了解，增強彼此的互信，強化對一個國家的認同。南海漁業資源保護的合作就是最有可能促使兩岸擴大合作與交流的突破口之一。“功能領域的合作應該是可以開展的。比如，兩岸在南海領域共享氣象、水文信息，保護南海環境、保護兩岸漁船的安全等等，這些較少牽涉到主權和安全之類的敏感議題，并可為兩岸帶來實際利益，也可為未來的合作積累善意。”［9］筆者深以為然，因為，海洋漁業資源具有較強的游動性，其保護客觀上就需要各方的合作，而在南海漁業資源保護中，兩岸合則互利共贏，分則有害無益，大勢所趨、民望所歸、得失自明、合作易成。

南海漁業資源的養護不僅需要兩岸的合作，也需要南海相鄰各國的合作。有學者建議，“成立南海地區漁業資源合作開發與共同保護管理組織”［11］，以實現南海漁業的可持續發展。鑒于目前之現實，實現南海各國之間的合作養護存在較大難度，但如果能夠成功實現兩岸對南海漁業資源的保護，在一定程度上也可以為南海區域合作提供參考。

(六)應對南海特殊形勢之需要

我國對南海的主權包括自然資源主權，以及其他管轄權，本來歷史事實清楚、證據充分，但由于多個鄰國實際侵占和控制了部分島礁、海域，加之美國、日本刻意攪局，現在變得越來越復雜。其特殊性主要表現在:第一，保護漁業資源和漁業權益與維護國家主權融為一體、不可分割;第二，侵害漁業資源和漁業權益的行為主要是周邊一些鄰國以政府的名義實施的，涉外侵權本質上就是為了爭奪南海部分島嶼和海域的主權;第三，多個國家在實際侵占和控制了部分島礁、海域后，同時對我國南海漁業資源和漁民權益實施侵害，而非僅僅個別國家發難;第四，美國、日本正以多種形式為上述國家提供支持。

總而言之，在南海可謂是多國環伺，它們既有地利之便，又得強敵撐腰。故其常常有恃無恐，不僅氣焰囂張、咄咄逼人，而且頻頻發難、變本加厲。面對如此錯綜復雜之局面，兩岸尤其應該攜手合作，一致對外，越是困難的時候，合作所能產生的合力和積極作用越大。否則，兩岸即使不被各個擊破，也會極大地削弱各自在捍衛南海權益中的力量，增加解決問題的難度。

二、兩岸合作保護南海漁業資源的現實基礎

(一)兩岸對南海諸島及其附近海域的主權歸屬有一致認同

兩岸在南海問題上都堅持傳統九段線內的南海諸島及其附近海域的主權只能屬于我國，但周邊鄰國可以參與共同開發。1947年12月，中國當時的合法代表中華民國政府印制了《南海諸島位置圖》，其中標繪了一條由十一段線組成的南海疆界線，線內的東沙、西沙、中沙和南沙等群島及其附近海域之主權均屬我國，這是近代史上中國主張南海諸島及其附近海域主權的最具法律性質的行為。中華人民共和國成立后繼承了中國的合法地位，并于1953年在原十一段線的基礎上刪除了北部灣內的二條線，從而正式確立了九段線主張，其主權要求與十一段線并無本質區別。雖然對九段線之性質在認識上有差異，但兩岸對南海諸島及其附近海域之主權要求是相同的，且自提出后周邊國家長期沒有異議，甚至公開給予承認。

20世紀70年代后，幾個周邊國家因覬覦南海的自然資源，罔顧歷史、背信棄義，對一直屬于我國的一些島礁和海域提出了主權要求，并且實施了侵占行為。在此情形下，本著睦鄰友好的宗旨，大陸提出“主權歸我、擱置爭議、共同開發”的指導思想和原則，臺灣也主張“主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發”。

可見，兩岸在南海問題上都堅持中國對南海傳統九段線內島礁及其附近海域之主權，以及在主權基礎上依據《海洋法公約》對專屬經濟區等享有的權利，在周邊國家事實上侵占了部分南海島礁和海域后，兩岸處理南海問題的原則仍然基本一致，即堅持主權歸屬中國，同意共同開發。雖然對南海諸島及其附近海域的主權代表有分歧，但在面對外來侵略時絕對不應該也不可能成為兩岸一致對外、共同維護南海主權的障礙。

(二)兩岸事實上在共同維護南海權益

迄今為止，兩岸在維護南海主權和利益上的確沒有采取過直接、正式的聯合行動，但卻有著事實上的默契以及間接的、非正式的協作，兩岸在共同維護著中華民族的南海權益。這主要表現在以下幾個方面:

首先，在南海傳統屬于中國的島礁和海域，兩岸保持著分治狀態，大陸以“中華人民共和國”名義對西沙、南沙部分島嶼行使著主權，臺灣以“中華民國”名義對中沙、東沙群島實際行使著管轄權。雙方均承認對方對上述島礁和海域在事實上的管轄權，未曾表示抗議。雖然在中國內部南海諸島及其附近海域分屬大陸和臺灣管轄，但對外而言，無論是大陸還是臺灣，都是以中國的名義對南海行使主權和管轄權。

其次，在南海周邊其他國家侵犯我國南海主權及其他權益、掠奪我國南海漁業資源時，甚至在鄰國侵犯由對方實際管轄的南海島礁和海域時，兩岸都會以中國的名義提出譴責和抗議，同時也會再次聲明我國對南海傳統九段線內島礁入海域之主權。如1974年1月，大陸在西沙群島對入侵的南越軍隊進行自衛反擊作戰時，盡管兩岸當時處于緊張的敵對狀態，臺灣當局仍發表聲明強調，西沙和南海群島“為中國固有之領土，其主權不容置疑”［12］。兩岸雖然未進行過協商，卻能不約而同，根本原因在于兩岸都想維護我國對南海之主權和利益。

最后，兩岸在維護南海主權和利益的具體行動中曾為對方提供過間接甚至直接的協助。一直被傳為佳話的是，1974年在大陸反擊南越的西沙海戰中，為使大陸海軍兵力及時馳援，臺灣軍方臨時開放了封鎖近30年的臺灣海峽，大陸東海艦隊得以順利通過［13］。1988年，大陸在南海赤瓜礁對越實施自衛反擊后，臺“國防部長”表示，如果大陸要求援助，臺軍會響應的，此后還曾發生過陸臺軍隊相互提供淡水援助的事情［14］。

(三)兩岸合作保護南海權益有著廣泛的民意支持

大陸和臺灣已經有不少民眾對兩岸合作維護南海權益抱著高度的期盼。因為在維護南海權益上的合作不是為了協調和解決兩岸之間的權益矛盾和沖突，而是為了保護兩岸的共同利益，它不需要任何一方作出實質性的讓利，合作的結果就是共贏。如前所述，合作能夠讓兩岸獲得的整體效益遠大于雙方不合作時所能得到的收益之和，這正是兩岸民眾支持合作的根本原因。

在臺灣，由于其所控制的太平島戰略位置極為重要，而且近海資源非常豐富，又是南沙群島中唯一有淡水的島嶼，因而越南、菲律賓等國一直對其蠢蠢欲動，企圖據為己有。面對越、菲等國咄咄逼人甚至大兵壓境之勢，“更多的臺灣民眾則希望，兩岸能在政經關系改善之際，共同合作守護太平島”，“兩岸同為一個中國，南海的主權即為中國主權，兩岸應在這個大前提之下，捐棄前嫌，精誠團結”，有島內人士為此奔走呼吁［15］。

在大陸，一些有識之士還對合作的方式、范圍、途徑等具體事宜提出了不少建議，其中不乏真知灼見。如:在釣魚島和南海問題上，兩岸可以共修琉球史、釣魚島史與南海史，在國際舞臺上發出一個聲音;兩岸可以共同開發釣魚島與南海資源;再者，兩岸海洋執法力量可以相互合作;最后，兩岸的軍隊在維護中華民族的“祖權”上可以相互策應［16］。

(四)兩岸不斷深化和拓展的交流與合作為此奠定了良好的基礎

兩岸關系在20世紀五六十年代是最緊張的階段，基本上處于全面隔絕的狀態，即使在體育、文化、旅游等活動中也沒有交流，甚至家庭成員之間的聯系都被阻斷，親情被撕裂。而在政治、軍事等領域，兩岸的對抗更是劍拔弩張，如臺灣的“反攻大陸”，大陸的炮擊金門，兩岸在宣傳上相互攻擊、貶損、隱瞞甚至歪曲事實等等。

20世紀70年代，中華人民共和國在聯合國的地位得以恢復并獲得世界上絕大多數國家的承認，兩岸關系開始發生變化。蔣經國時代，隨著臺灣開放大陸老兵回鄉探親，兩岸關系得以解凍。繼而于1992年在新加坡舉行了著名的“汪辜會談”，并達成“一個中國，各自解讀”的“九二共識”，從此開啟了兩岸關系的新篇章。但后來因李登輝、陳水扁等臺獨勢力利用執政權力推行“兩國論”、“一邊一國論”，兩岸關系全面倒退。但是與此同時，兩岸的民間交往尤其經貿領域卻持續發展，2005年兩岸貿易額超過900億美元，大陸成為臺灣最主要的出口市場和最大的順差來源地。

2008年以來，隨著國民黨的重新執政，兩岸關系有了長足進展，包括兩岸成功實現“三通”，國民黨、親民黨、新黨領導人相繼訪問大陸，并分別達成“三點認知”、“五項愿景”、“六大共識”，大陸單方面實施一系列關系到臺灣民眾切身利益的惠臺政策，如對臺15種農產品實施進口零關稅等。2010年，兩岸終于簽署并通過了《海峽兩岸經濟合作框架協議》，2013年，兩岸又簽署了《海峽兩岸服務貿易協議》。兩岸關系的不斷發展尤其是《海峽兩岸經濟合作框架協議》的通過和《海峽兩岸服務貿易協議》的簽署，為兩岸合作保護南海漁業資源奠定了良好的社會基礎和初步的政策與制度依據。

(五)兩岸合作保護南海漁業資源相對容易實現

應當承認，兩岸雖然在經濟、文化、旅游等方面的合作與交流取得了重大的進展，但是在政治、軍事、安全等領域的交流和合作仍然面臨著較大的阻力和困難，島內臺獨勢力的影響和作用將長期存在，而且能量不小。《海峽兩岸服務貿易協議》在臺灣地區立法院遲遲難以通過就很能說明問題。

但是，南海漁業資源保護作為生態環境保護的重要內容，它與人道救援、海上應急救難、反恐、反海盜等一樣，屬于所謂的“非傳統安全”領域，兩岸比較容易達成一致，故實現合作的可能性很高。對此，大陸學者建議，兩岸可以先從“切實關注的利益”來尋找突破口，南海資源保護與開發即是其中之一;臺灣地區亦有學者提出，兩岸海基會與海協會“應將南海經濟合作、資源管理保育、海洋科學研究”等納入協商議題［15］。

2002年8月，大陸中海油和臺灣中油簽署協議，同意在“對等互惠、不談主權”的原則下合作開發南海南日島油田。2009年9月，大陸與臺灣地區簽訂了《兩岸共同制定臺灣海峽漁業資源養護方案意向書》、《海峽兩岸海洋與漁業學術交流與合作意向書》等。上述成功的實踐在很大程度上說明了漁業資源養護合作的可行性。

三、兩岸合作保護南海漁業資源的主要障礙及其化解途徑

兩岸在南海漁業資源保護上雖然存在著重大的共同利益，兩岸合作保護南海漁業資源也具有諸多有利條件，其必要性不言自明，其可行性也頗高。但是，也應當研究和重視妨礙兩岸合作保護南海漁業資源的各種因素，并積極尋求化解之法，即便不能完全消除障礙，也要盡力減輕其消極影響。筆者以為，此種障礙主要來自臺灣島內和國際兩個方面，大體可以概括為四個因素:

(一)臺獨勢力的反對

臺獨勢力基于其實現政治目的之需要，一直反對臺灣與大陸之間的交流、合作與融合，甚至寧愿犧牲臺灣經濟發展的機會和臺灣人民的幸福。因為，隨著兩岸之間交流與合作的不斷深入和推進，兩岸民眾就能夠更加相互了解，血濃于水的同胞情、兄弟情就會越來越深，對一個國家的認同感也會越來越強;與此同時，臺獨勢力愚弄臺灣民眾的空間就會越來越狹窄，支持臺獨的力量就必然日漸式微。

早在李登輝主政后期，臺灣當局開始力推所謂的“南向政策”，試圖通過強化和加深與東南亞國家的經濟貿易關系，一方面消除或降低臺灣對大陸的經濟依賴，減少兩岸交流與合作的機會;另一方面達到“以經促政”之目的，實現政治上的突破。李登輝更是利用各種借口出訪東南亞國家，尋求對臺灣的支持，為此不惜放棄南海的主權，甚至在1998年臺“立法院”通過的《“中華民國”領海及鄰接區法》時刪除了“歷史性水域”的主張［17］。民進黨執政后也是一直阻撓兩岸實現三通及其他領域的關系正常化，且其長期堅持“逢中必反”的政策，在因南海周邊國家侵占南海島礁和海域而與大陸的爭端中，民進黨更可能選擇置身事外，而不是與大陸合作;《海峽兩岸服務貿易協議》簽訂后在臺“立法院”因民進黨作梗而遲遲未能通過，也足以推斷民進黨對兩岸在南海領域合作對外的態度。

因此，臺獨勢力將成為阻礙兩岸合作保護南海漁業資源的最大島內因素。但是，臺獨人士并非鐵板一塊，基本上可以歸為三類:有些人通過溝通、交流完全可能改變其政治主張，甚至脫離臺獨組織，如沈富雄等;有些人盡管短期內難以改變其臺獨立場，但卻可能贊成兩岸之間實現正常的交流，甚至不排除在平等互惠的基礎上進行合作，目前民進黨內有相當多的人屬于此種情況;只有極少數臺獨極端分子會堅決反對與大陸的交流與合作。因此可以盡最大的努力，通過各種可能的手段和方法對臺獨勢力進行分化、瓦解，最大限度地孤立極少數死硬臺獨分子，從而逐步削弱其力量及影響。

(二)中間勢力因對大陸的誤解和擔心而產生的消極態度

由于兩岸之間歷經了數十年的分裂隔絕、政治對立、軍事對峙，且在此期間為了政治目的之需要，兩岸關于對方的宣傳報道具有很大的選擇性和負面性，因此兩岸之間缺乏足夠的了解和互信，尤其是臺灣民眾中為數不少的人對大陸的政治制度、經濟狀況等存在誤解，甚至以訛傳訛。即便是兩岸實現了三通，多數島內民眾還是沒有機會親自來大陸，很多人對大陸和共產黨的認識仍然停留在兩岸隔絕時代甚至更早。這些民眾、政黨仍然擔心兩岸之間的合作只是大陸的統戰手段，統一可能有損臺灣民眾的既得利益和生活現狀。國民黨提出的“不統、不獨、不武”即維持現狀政策在很大程度上代表了這部分民眾的心理訴求，筆者暫且稱之為中間勢力，也有人稱其“務實派”。

在兩岸關系上，中間勢力也會贊成甚至促進兩岸的正常交流，但對兩岸合作卻更多地采取了功利性態度，甚至可以說失之保守、不夠積極。有學者指出，“務實派”主張在大陸與其他爭端國之間保有游刃有余的空間，在南海問題上應采取“較模糊且更等距的立場”［18］。他們只會積極推進明顯有利于臺灣尤其是大陸單方讓利的合作，但對于那些真正平等互利特別是深層次的合作，就比較消極。如國民黨即便現在在臺“立法院”擁有多數席位，卻未能順利通過《海峽兩岸服務貿易協議》。在南海問題上，臺當局多次公開表示不會與大陸合作。2012年5月，在中國大陸與菲律賓在黃巖島爭議持續升溫之時，在兩岸民間呼吁兩岸南海合作之時，臺灣“陸委會”卻明確表示，南海諸島屬于“中華民國”固有領土，但沒有和大陸合作的可能性［19］。其內在原因就在于，中間勢力在兩岸關系中優先考慮的是臺灣利益而非中華民族利益，包括臺灣在國際社會的地位和身份等政治利益。

面對中間勢力的消極態度，唯有最大限度地求同存異、化異為同。而推進兩岸持續合作的媒介或動力“不僅包括利益和權力，更依賴于情感和信息。”［20］因此，在與中間勢力的交往中大陸必須注意:首先，對已經或容易形成共識的問題，盡量利用國民黨的執政地位，簽訂正式協議，以鞏固和穩定之。其次，以多元化的方式讓島內普通民眾更加客觀、全面地了解大陸的政治和經濟狀況，以盡可能消除或減少誤解，讓其能親身感受和熟悉“一國兩制”的實際內容，如香港、澳門的現狀，以化解民眾對兩岸合作可能改變未來臺灣政治制度和自身生活水平的擔心。再次，應當充分利用一切可能的力量和形式，讓多數臺灣民眾和政黨認識到在南海問題上維護中華民族利益的重要性、為了民族利益與大陸合作的必要性，為了臺灣利益與大陸合作的必要性，消除某些人企圖保持中立的心態和幻想。最后，兩岸應努力凝聚合作優于對抗或隔絕的共識，在不違背一個中國原則的前提下，擴大兩岸在南海問題上的共同利益，強化兩岸對南海的民族感情，并以適當形式解決臺灣參與南海問題的地位和身份，爭取形成兩岸在南海的“利益共同體”。

(三)美國及其盟國的介入和干擾

美國與臺灣地區無論在歷史上還是現實中都有著十分特殊的關系，美能夠對臺發揮最大的影響和干預作用，美在將戰略重心從歐洲轉移到亞太之后，更希望臺能夠繼續作為遏制中國大陸的棋子，臺也企圖借美之力量制衡大陸。美對兩岸關系的基本戰略就是和而不統、分而不獨，這樣既避免了因越過大陸底線而導致大陸強行以武力收復臺灣的風險，又能利用臺灣來對抗大陸，對美最為有利。

在南海問題上，美更不樂見兩岸合作對外的局面出現。因為，南海具有十分重要的戰略地位，一旦陸臺之間實現全面的、實質性的合作，中國就更容易實現全面收復和控制南海之目的，這不僅對中國的迅速崛起將產生巨大的促進作用，嚴重影響美遏制中國戰略的實現，而且也將直接影響美在南海的既得利益。“美國在南海有著巨大的經濟利益，包括貿易、投資和獲取資源等”，因此美需要“強化其在南海地區的軍事存在”，“以各種方式支持東盟爭端各國，強化與日本、印度等國的合作以合力圍堵中國”，同時美之盟國日本、澳大利亞等紛紛介入南海爭端，甚至印度、俄羅斯也積極涉足南海事務［21］。美插手南海，不僅因為其在此有著重要的政治、軍事和經濟利益，更是由于其作為世界唯一霸主的劣質思維習慣。所以，近年來美眼見越菲等國無法在南海對我國形成有效的軍事抗衡，于是一改過去在南海問題上保持形式中立的模糊政策，以多種方式公開支持菲越等國侵占我國南海島礁和海域。毋庸諱言，“美國對臺灣有實質性的軍事與政治控制，臺灣受美國操控不敢與大陸在南海問題上實現合作，也就是說美國是兩岸南海合作的最大外部障礙。”［19］美必然以各種手段和方法對臺施壓，阻撓兩岸在南海問題上的合作，而臺當局完全可能仰美之鼻息。

筆者認為，大陸面對美在南海的干涉、阻撓，必須積極謀劃、勇敢面對、理性評估、審慎決策，始終堅持有理、有利、有節的原則。首先，這是無法躲避的障礙，南海諸島及其海域是中國的核心利益，具有極其重要的政治、國防和經濟意義，不容有失，而美又執意要阻礙我國維護南海權益，因此指望美能自行中止其遏制政策和行為，都是不現實的幻想，我們愛好并力爭和平，但和平從來都不可能依靠單方面的無限制讓步而實現，面對可能發生的沖突、制裁甚至戰爭應當積極謀劃，未雨綢繆方為上策。其次，我們不擴大爭端，更不挑起戰爭，但應當勇敢面對美以任何形式實施的干涉內政活動，包括戰爭和制裁，我們即使在極其困難的條件下也取得了勝利，恐美心態實無必要，也于事無補。再次，雖然美高調介入南海，但對其能夠介入的深度和廣度，即插手的具體形式，如直接出兵、物資援助、后勤支援、經濟制裁等，需要進行認真研究、科學分析，最后進行理性評估，筆者傾向認為，美不會因南海問題與中國全面決裂，更不會直接介入戰爭，因為中美之間利益關系交織復雜，南海只是其中之小部分，限于篇幅，不予詳述。最后，在具體決策上，應當全盤統籌、周密考慮，避免重大疏失。借用毛澤東的一句名言，在戰略上要藐視敵人，在戰術上要重視敵人。對美之無原則的讓步，只會使臺當局更加唯美之馬首是瞻。

同時，有必要以各種形式揭露美介入南海的非正當性、有限性和危害性。中國對于南海諸島及其附近海域之主權和其他權利擁有充分的歷史和法律依據，美插手南海問題就是干涉中國內政，嚴重違反國際法。美插手南海雖然調門很高，但介入的深度和廣度必然有限，一是中美之間存在著巨大的共同利益，二是雙方的力量對比開始此消彼長，美相對實力已經下降，以免臺對美存在一些不切實際的幻想。美插手南海雖然主要是為遏制大陸，但客觀上也會損害臺在南海的利益，更會損害中華民族的利益，臺民眾若能充分認識到美介入南海對民族利益和臺灣利益的危害性，即有助于臺在南海問題上與美保持相當的距離。

(四)越菲等既得利益國家的阻礙

越菲等國在南海侵占了我國不少的島礁和海域，且掠奪了大量的漁業資源和油氣資源，作為既得利益者，它們必然會阻礙大陸和臺灣在南海問題上的任何合作，包括聯合保護漁業資源。它們一方面極其害怕兩岸聯手維護南海權益，另一方面卻致力于以東盟整體的力量對抗中國，這也從反面充分說明兩岸南海合作的必要性和重要性。

但是，越菲等國對兩岸南海合作所能產生的實際作用相當有限。因為，越菲自身的經濟、軍事實力較弱，無論是施以利誘還是武力威脅，都太缺乏底氣;此外，越菲侵占南海必然直接威脅甚至損害臺灣的利益。而臺若與大陸合作，則可在漁業和油氣開發中獲得重大的經濟利益。臺何去何從，當不難抉擇，除非受臺獨分子裹脅，否則不太可能采取既損大陸又損自己的下下策。大陸針對越菲等國對臺的威逼利誘亦可適時出手，強勢反擊。

總之，兩岸只要能采取循序漸進、先易后難的策略，不斷地累積善意和共識，增強了解和互信，不拘形式、重在實效，阻礙兩岸合作保護南海漁業資源的障礙就能夠克服，至少可以大大削弱之。特別需要注意的是，兩岸應當擱置主權歸屬之爭，既然兩岸與周邊外國都可以擱置主權爭議，兩岸之間更應如此。另外，兩岸合作保護南海漁業資源優先使用政治、軍事以外的非敏感方式，并以互利互惠為目的。如有學者認為，“兩岸可采股份有限公司形式設立南海漁業有限責任公司共同開發南海漁業資源”，并提出了具體設想［22］。其實，在賦予此類公司開發南海資源之權利的同時，完全可以要求其承擔保護南海漁業資源之義務。

四、兩岸合作保護南海漁業資源的若干建議

(一)明確合作的依據和原則

兩岸可在《海峽兩岸經濟合作框架協議》和《海峽兩岸服務貿易協議》的基礎上，參考《兩岸共同制定臺灣海峽漁業資源養護方案意向書》、《海峽兩岸海洋與漁業學術交流與合作意向書》等既有協議，討論制定《海峽兩岸合作保護南海漁業資源協議》，規定合作保護的協調主管機構、合作細則的制定程序、聯合決策機構以及合作的方式、內容、領域等。若有可能，兩岸合作開發南海漁業資源的內容可一并納入其中，以便統籌兼顧兩岸在南海漁業資源開發與保護中的全面合作。

協議應當明確，兩岸合作保護南海漁業資源須堅持以下原則:一個中國原則，但可以擱置主權代表爭議;形式多樣原則，前提是有利于維護我國南海權益;互利共贏原則，單方面的讓利或者獲利難以維持持久的合作;先易后難原則，積累經驗和互信后再穩步推進;協商一致原則，兩岸應當精誠團結、一致對外，有些問題如果無法采取相同的措施，對外也應當統一步調、方向和原則。

(二)聯合進行南海漁業資源調查

眾所周知，南海漁業資源的蘊藏量十分豐富，在南海深海區及南沙海域深海頭足類資源和大型金槍魚類資源的潛在可捕量更是非常可觀。但令人遺憾的是，迄今為止我國并沒有清楚地掌握南海漁業資源這份家產的實際情況。雖然“1980年以來，中國大陸對南海漁業資源進行過多次調查”，但是“每次調查范圍均具有一定局限性，未能對南海漁業資源總體狀況做出全面系統的評估”［5］，而“在南海我國傳統疆界線內還有150萬平方公里的深水區，其漁業資源尚未進行評估”［23］。

依據《海洋法公約》之規定，對本國專屬經濟區自然資源進行調查和養護是沿海國的權利。該公約第56條規定，沿海國在專屬經濟區內享有以勘探和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權權利，以及對海洋科學研究、海洋環境保護和保全的管轄權。這也是《海洋法公約》規定的義務。該公約第61條要求，沿海國應決定其專屬經濟區內生物資源的可捕量，沿海國參照其可得到的最可靠的科學證據，應通過正當的養護和管理措施，確保專屬經濟區內生物資源的維持不受過度開發的危害，使捕撈魚種的數量維持在或恢復到能夠生產最高持續產量的水平，并考慮到捕撈方式、種群的相互依存以及任何一般建議的國際最低標準，不論是分區域、區域或全球性的。無論是行使《海洋法公約》規定之權利，還是履行相關之義務，都必須建立在對漁業資源的科學調查和評估的基礎上。

相關的權利和義務在《負責任漁業行為守則》、《執行1982年〈聯合國海洋法公約〉有關養護與管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》等也有規定。因此，我國必須盡快啟動對南海漁業資源的全面、系統的調查評估，以充分掌握其資源總量、種類構成、分布狀況、潛在可捕量、季節變化等情況。兩岸可成立南海漁業資源聯合調查機構，主要由兩岸相關科研人員組成，但經費由兩岸政府在預算內解決。調查得來的資料由兩岸共享，兩岸單方獲得的相關信息也免費向對方提供。

(三)統一漁業資源養護措施

《海洋法公約》還規定了相關國家合作養護漁業資源的義務。該公約第61條還要求，沿海國應通過各主管國際組織，不論是分區域、區域或全球性的，并在所有有關國家，包括其國民獲準在專屬經濟區捕魚的國家參加下，經常提供和交換可獲得的科學情報、漁獲量和漁撈努力量統計，以及其他有關養護魚的種群的資料。既然同一海域的相關國家之間都應當合作養護漁業資源，同屬一個中國的大陸和臺灣就更應當在南海合作養護漁業資源，而且也更有可能實現。

兩岸可參考與漁業資源養護有關的國際公約以及兩岸現行立法中關于漁業資源養護之規定，在《海峽兩岸合作保護南海漁業資源協議》中確立具體可行的共同養護制度，盡可能采用和實施統一的養護措施，包括休漁期制度、船網工具指標、捕撈方式、相互監督檢查的范圍和程序、禁止或限制捕撈的魚類等。對于較難達到協議的內容，允許兩岸在其實際管轄的海域適用自己的法律，即采“一國兩制”模式，而在涉外侵權多發海域，兩岸應當盡最大努力制定和執行統一的法律規范;或者考慮歷史和傳統，在臺灣漁民的傳統捕撈海域適用臺灣法律，在大陸漁民的傳統捕撈海域適用大陸法律。

兩岸可在南沙跨兩岸管轄的適當海域聯合設立漁業資源保護區。馬英九曾在其南海政策中提出，愿意在東沙島建立“南海生態保育與人文資產國際研究中心”，在太平島周圍與國際保育組織合作建立“南海和平公園”［10］。臺灣環保署官員也表示，南海的海洋保護與管理，如把太平島建設為國際和平公園，是兩岸可合作方向之一［15］。故這一措施可行性很高，但是兩岸聯合設立的漁業資源保護區不應冠以“國際”二字，這容易給臺獨人士留下臆想的空間。保護區由兩岸共同投資，共同管理和保護。

(四)聯合進行漁業資源保護執法

南海漁業資源保護聯合執法的任務主要是兩個方面:一是監督、檢查兩岸漁民執行南海漁業資源養護規定的情況，如休漁期制度;二是防止外國漁民侵入我國南海海域掠奪漁業資源。前者的執法對象是我國自己的漁民，即使是陸臺之間相互監督執法，因有明確、有效的執法依據和管轄權，又是雙方執法機關共同執法，故相對來說容易完成。后者的執法對象是外國漁民，又有他國政府撐腰，故是難點所在，但也應當是聯合執法的重點。

兩岸在南海漁業資源保護中的執法行為宜有分有合，程度有別，大體上可分為三種情況。一是有些海域不納入聯合執法，由雙方獨自實施，具體由協議確定。二是兩岸目前各自實際控制海域，其漁業資源保護的常態性執法可由兩岸各自的行政主管部門負責;對方可以定期進行檢查，發現違法行為，應提交對方執法機關處理。三是因外國非法侵占導致我國暫時失去有效管控的海域，或者外國政府和漁民經常非法侵入的海域，應當由兩岸相關行政主管部門組成統一的執法機構，實施聯合執法，發現非法捕魚或者破壞漁業資源的外國公民、社會組織，應當堅決依法查處，構成犯罪的，移交司法機關處理。對于第三類海域，可通過協議確定以大陸或臺灣之一方為主實施執法，另一方提供協助。甚至可以將海域劃分為不同的部分，有些以大陸為主執法，有些以臺灣為主執法。也有人提出，“兩岸可考慮在南海爭議海域聯合輪流護漁，并將此常態化，逐步建立漁民聯合援助中心。”［24］

聯合執法中的法律依據優先適用兩岸之間的協議，無法適用協議或協議未規定、規定不明確時的法律適用大體可分為兩種情況。第一，如果不涉及外國人，則相對人為大陸同胞就適用大陸法律，由大陸管轄;相對人為臺灣同胞，就適用臺灣法律，由臺灣管轄。第二，如果相對人為外國人，則適用主要執法方的法律，并由其最后行使行政管轄權和司法管轄權。如果沒有明確的主要執法方，則可采用以下辦法解決:兩岸另行協商確定;違法行為與哪一方聯系密切，就適用其法律，并由其管轄;由最先對違法行為人采取強制措施一方管轄，并適用其法律。

(五)聯合建立后勤保障服務基地

南海漁業資源保護需要強大的后勤保障服務，包括人員所需物資和淡水的供應，船舶的維修及其配件、油料和其他設備等的補給供應，緊急情況下的避風港和機場等等。后勤保障的水平和質量直接關系到在漁業資源保護中能否實現常態化執法，對非法侵入我國南海海域掠奪漁業資源的外國漁民能否及時實施有效的執法。因此，兩岸在南海后勤保障服務中的合作具有重要意義。

兩岸在南沙海域的聯合后勤補給基地自然首選太平島。“太平島的地位對于我國維護南沙群島主權具有十分重要的意義，歷史上，在維護南海主權的事件中，太平島也曾發揮關鍵作用，其價值不可替代。”［25］另外，在大陸管控的區域，永興島或者其他適合建設基地的地方如美濟礁，也可以聯合建立后勤補給基地。

兩岸聯合建立南海后勤保障服務基地原則上應采用市場機制，具體形式可以包括:一是租用，如經協商一致，大陸可租用太平島或其部分地域，或島上的設施等;二是按照協議，一方為另一方有償提供后勤補給或后勤服務;三是雙方聯合設立專門從事后勤補給服務的公司，各自投入的土地、資金、設備等都折算成股份，按照各股份份額或者協議確定的其他比例，分配利潤或者分擔虧損和風險。但是緊急情況下臨時性為對方提供一些后勤補給服務，不宜適用嚴格的市場規則。

自從20世紀70年代以來，以越南、菲律賓為代表的一些南海周邊國家紛紛將魔爪伸向了美麗富饒的南海，數十座千百年來沒有異議地屬于中國的島礁及100多萬平方公里的海域遭受著外族的蹂躪。對于這些奪島掠海的強盜而言，無論有多少歷史和法理上的依據可以證明我國的南海主權，那都是無濟于事的，和談、退讓、純粹的抗議等，對于那些毫無良知和非正義的人來說不僅沒有作用，反而會被視為軟弱可欺，換來的只是得寸進尺。因此，包括兩岸同胞在內的全體中華民族兒女必須警醒，唯有團結對外，堅強回擊，才有可能收復被侵占的南海島礁和海域。

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