“村改居”社區秩序如何重建？——基于蘇南的調查

呂青

（江南大學法學院，江蘇無錫214122）

“村改居”社區秩序如何重建？——基于蘇南的調查

呂青

（江南大學法學院，江蘇無錫214122）

[摘要]因撤“村”建“居”，不僅使農村社區原來調節村民之間關系的非正式制度發生斷裂，也使各種矛盾在新社區集中爆發，社區表現為無序狀態，居民對政府的不信任影響其權威，復雜人口的不同利益訴求使社區團結難以實現，居民對社區的認同感缺乏使社區整合存在困難。面對無序的社區，在全能政府的社會大背景下，政府按照自上而下的行政邏輯構建出社區秩序，社區管理體制與社區秩序得以互構，然而，此種秩序構建依賴政府大量的投入，居民處于被動狀態，很難持續，改革勢在必行。目前，“村改居”社區開始了自下而上秩序構建的探索，它是社區內部力量成長和國家社會治理大背景要求共同作用的結果，初見成效。然而，其最終成功與否還在于各方力量的成長和博弈，因為社區既是社會的底部又是復雜變遷社會的縮影，其轉型不會一蹴而就。

[關鍵詞]社區秩序行政邏輯社會邏輯構建合作

“秩序”，在我國古代漢語中屬于倫理行為范疇，“秩”，指人與人之間一般性的規范關系，“序”，指順序。西晉開始將二者連用，當時是從倫理行為意義和人倫關系來認識，后來該詞的含義擴展到社會生活、社會行為方面的規范，也與社會制度相聯系。“秩序”，在西方可以從客觀規律性方面去理解，也可以從行為的意義、價值、關系、信仰等方面去理解。①楊敏：《社會行動的意義效應》，中國人民大學出版社2005年版，第231頁。社會秩序一直以來都是社會學家和一些社會思想家研究的主題之一，形成了結構的與結構功能的兩大研究視角。結構的視角將社會秩序看成是社會結構內生的，認為只有社會結構合理，才會形成社會秩序，相反，沒有合理結構的社會便不可能有良好的秩序，其只會是矛盾和沖突不斷。亞里士多德、孟德斯鳩對此都有論述。結構功能視角則將社會秩序看成是社會有機體各部分協調、平衡的結果，各部分都承擔相應的功能，為有機體系統的平衡做貢獻，由此形成了社會整體結構均衡的結果，如果其中一部分發生變化，就會引起該體系的暫時失衡，帶來其他部分乃至整個體系的改變，社會因而需要形成新的平衡，新平衡的形成就意味著新功能的產生。因此，社會秩序是社會結構合理、社會各部分功能協調以及整體功能協調的結果。奧古斯特·孔德、埃米爾·涂爾干、塔爾科特·帕森斯以及默頓等都是結構功能理論的代表人物。

本文探討的秩序意指社會和諧的秩序狀態，亦即一種有規則的狀態。社區秩序就是社區共同體在變遷的過程中，其內部的各個方面或社區居民活動、相互關系的各個方面相對平衡、穩定與和諧的狀況，也是社區共同體存在的一般正常狀況。從這個視角分析，“村改居”社區在居民身份轉變、土地所有權轉變、集體經濟管理方式轉變、管理體制轉變的過程中①李志剛、于濤方、魏立華、張敏：《快速城市化下“轉型社區”的社區轉型研究》，《城市發展研究》2007第5期。存在內部關系的巨大變化，其平衡、穩定與和諧狀況遭到破壞，表現為秩序的斷裂與失序狀況。②呂青：《“村改居”社區秩序：斷裂、失序與重建》，《甘肅社會科學》2015年第3期。

一、從“村”到“居”的秩序斷裂

快速城市化中“村”的消失意味著原有村莊的平衡狀態被打破，那種基于共同價值的由同質人口組成的富有人情味的、守望相助的“共同體”被拆散，原來調節村民之間權力、義務和日常生活的非正式制度發生斷裂，現代化、市場化和城市化過程中的負面因素在“村改居”社區顯現，矛盾集中爆發。我們看到在這些社區基于共享性道德的秩序失去了根基、流動使守望相助不再可能，市場摧毀了共同體及其規則，秩序變得混亂。

1.征地拆遷及由此引發的信任危機

拆遷是中國市場化過程中地方政府的主動參與，絕大多數地方政府將撤“村”建“居”作為推動城鄉一體化、城鎮化和新農村建設的重要任務來抓，確實，村“改”居在短時間內提高了蘇南等地的城市化水平，但是在實施過程中，由于地方政府實際上是作為市場主體參與其中，得到了“好處”，增加了地方財政收入，擴大了自己的行動能力和利益，這樣，政府就與開發商站在一起成為強者，將其觸角伸向市場和社會的各個角落，伸向處于弱者地位的村民，其結果是造成村民對政府的不信任甚至敵視。筆者調查的T村在20世紀末期曾經是蘇南鄉鎮企業發達、經濟富裕的“億元”村，前幾年征地后成為有名的貧困薄弱村，征地后村民極度不信任政府，他們認為政府（在村民眼里，以村書記為核心的領導班子就是政府）在其中得到了“好處”（利益），包括與征地和鄉鎮企業改制相關的“好處”，所以干群關系一度非常緊張。在筆者調查的另外一個H社區，雖然經濟狀況較好，但社區工作人員坦言，在社區剛成立時，居委會工作人員不敢上門走訪，進入小區都有心理壓力，因為村民冷嘲熱諷、怒目相視的情況時有發生，雖然現在情況有所改變，但是仍然不敢在村民中提及“拆遷”等相關話題，他們認為因為拆遷而積累的矛盾要經過一代人才能逐漸消解。

征地之前，村民的生活也許并不富裕，生活困難之事也會時有發生，但是在一般情況下他們不會埋怨政府或把矛頭指向政府，征地拆遷之后的情況就不一樣了，他們認為目前的生活困難都是政府造成的，是政府改變了他們的生活，所以，這些由村民變為市民的人對于政府既有不信任、敵視，也有強烈的依賴。

2.撤村合并、人口流動及由此引發的內部秩序混亂

蘇南撤村有兩種形式，一種是整村拆遷，集中安置，還有一種是拆遷后分散安置。在筆者所調查的蘇南地區，以后一種形式居多，新成立社區的人口中既有原村居民也有外村安置在此社區的居民，在這種社區不僅原來村民之間的糾紛調節機制失去了作用，而且新的矛盾沖突也在不同村民之間顯現，調節起來難度很大，前述的H社區就如此。

撤村之前，村民之間雖然也有糾紛，但是大多可以通過村莊內部的村干部、族人、有權威的長輩充當調解人和仲裁人加以化解，慣例在其中發揮重要的作用，集中居住后，原來的鄰里關系被打散，遇到糾紛時慣例的作用消失，原來的調節機制也起不到太大作用，再加上居民將問題歸咎于政府行為，民間自我調節意愿又下降，所以混亂容易產生。

“村改居”社區居住的人口結構較為復雜，流動性較強，一方面表現為原村民的分化上，在城市化和社會的轉型過程中，居民分化為不同的層次，收入高的群體大多數移居到附近成熟的商品房小區，融入城市社區，但同時保留原來的“村籍”和集體經濟帶來的分紅，收入較低的居民留在原社區居住，但由于“村改居”社區的房租低，吸引了大量的外來人口居住，有些社區本地人口與外來人口嚴重倒掛，如筆者調查的S社區就是如此，在這類社區產生的新矛盾是本地人不接受外地人，認為他們“臟、亂、差”，在屋內亂拉電線，存在安全隱患，外地人很難認同融入社區。社區居民交往少，社區內部不同群體之間存在界限，本地人與外地人、不同地域的外地人之間交往的頻度和深度都比較低，容易造成社區公共空間的緊張和生活共同體意義的缺失。

3.城市生活不良及由此引發的認同危機

因征地、拆遷而住進新社區的居民，雖然已是城市戶口的居民，但他們中的大多數并沒有轉變原有的行為習慣，心理歸屬感并未建立，他們常常稱自己是“村民”，適應城市生活顯得漫長而被動，他們原來的社會關系因為地理空間的轉移而被隔斷，現有的居住模式又不如過去有利于鄰里交往，這樣不僅使原有鄉土親情逐漸喪失，也不容易建立新的親密人際關系，對于社區的認同感自然下降。

居住在“村改居”社區的外來人口，他們有不同的地域觀念，疏離感較強，共同關心的話題和利益少，參與社區活動的意識和積極性較差，難以形成對社區的歸屬感和認同感，城市化與現代化的過程，本來就是利益多元化和個人理性化的發展過程，撤村建居加快了其發展步伐，價值觀日益多元化，以“親情”和“道德”為基礎的約束力逐漸減弱，自然會導致社區凝聚力日益渙散，社區的結構性緊張和壓力增大。

二、“村改居”社區秩序重建的行政邏輯

面對上述社區的矛盾與問題，蘇南“村改居”社區的管理者一開始是在“管控”理念的指導下，依靠行政動員的方式和行政管理的邏輯，自上而下構建社區秩序的。

1.社區的矛盾與困境啟動了政府的干預機制

由于在征地、拆遷過程中，政府事先并沒有進行充分的調查和研究，村民處于被動狀態，沒有發言權，他們的生活需求和權益沒有得到應該有的尊重，生活出現困難。土地被征用后，一些青壯年勞動力在企業找到了工作，但是一些年齡偏大又無一技之長的人就業較困難，面對自己的困境及贍養老人、撫養子女的困難自然會產生不滿情緒，由于他們認為這些困難都是政府造成的，所以“有事找政府”、“有困難怨政府”就成為一些居民的心態和行動邏輯，如T社區的書記說，他來社區（他是征地之后的第五任書記）時感覺壓力特別大無法正常工作，居民找書記來就是訴說困難，居民間相互攀比的是如何拿到更多的救助金，找書記來吵鬧就是為了得到政府的更多幫助。在這種情況下，政府出面解決居民的困難就成為理所應當之事，久而久之，政府承擔無限責任成為社區管理的慣性，政府也因此身陷其中。

就拿物業管理費來說，在“村改居”社區，由居民自己繳納的物業費占小頭（不到總費用的30%），而社區承擔了大頭（大多由股份合作經濟的收益來補給），即便如此，物業費還是收繳困難，居民的理由是他們原來居住在村莊時根本不需繳納物業費，是政府拆了他們的房子，是政府惹的禍，當然應該由政府承擔。而對于物業公司來說似乎也沒有好的辦法收繳物業費，物業費拖欠影響小區的物業管理，居民怨聲載道，事情鬧大后還是政府出面干預或兜底補齊拖欠的物業費，久而久之也就形成了惡性循環：居民要求享受好的物業服務卻不去履行繳納物業費的義務，物業公司入不敷出降低服務質量，居民不滿意找政府鬧，政府兜底解決問題。

M社區是一個非常有秩序的社區，居民的滿意度較高。社區工作人員坦言，這個社區全靠有一個好書記，書記兼任村集體經濟——股份合作公司的董事長，由于他把股份合作公司經營得好，所以可以拿出較多資金用于社區建設，從補貼物業管理費到給居民辦福利，樣樣都非常到位。不僅如此，這個社區的書記還利用自己的人脈關系拉來企業贊助支持居民搞活動。這個社區就像一個小型的福利社會，社區書記為居民辦了許多實事，居民也樂在其中，社區秩序在一個“好”書記的管理下得以建構。蘇南許多管理有序的“村改居”社區都與M社區類似，M社區可謂是其中的佼佼者。T社區的管理方式與M社區類似，只是因為T社區長期以來沒有一個如此能干又有公心的書記。無論是M社區還是T社區，居民都是被動的，有困難有問題就找政府是他們的行動邏輯，社區書記兜底解決問題也是理所應當。

2.全能政府管控到底的制度依賴強化了由上而下的秩序建構

在一個社區為什么會形成“強政府、弱社會”的行政邏輯，與制度背景分不開。如果采用孫立平、王春光等學者的觀點，從改革開放前到現在，我國經歷了總體性社會、市場社會和行政社會，在不同社會階段，資源掌握主體和分配機制不同、解決社會問題的方式也不同，形成了政府、市場、社會三部分不同的互動機制。

在總體社會中，國家掌握著絕大部分稀缺資源，結構性的社會活動空間也被國家壟斷，社會各個部分具有高度的關聯性；在市場社會中，國家釋放出空間，形成新的、自由流動的資源和社會空間，市場成為解決一切問題的手段和“靈丹妙藥”；在行政社會，政府彌補自己的空缺，通過行政動員和集中資源的方式緩解社會問題。

總體性社會中，政府是“統分統配”物質資源和全面控制社會生活的“超級管家”，社區僅僅是單位制的補充，居委會則是政府管理、控制非單位人員和地區社會生活的組織。市場社會中，政府放棄了自己本應該承擔的公共職責和功能，伴隨著下崗工人的大量出現和流動人口的大量涌入，社區的重要性凸顯，它由單位制的補充逐漸成為公共服務的重要單元，承接由單位剝離出來的越來越多的事務。行政社會中，國家開始走到了社會建設的前臺，并開始了一系列社會新秩序建構的行動，社區成為和諧社會建設的基礎，“單位制”式微，使得國家將基層社會治理的重心由單位轉向社區，原來的“條條管理”為主逐漸轉變為“條塊結合，以塊為主”，社會管理權限也逐漸下放到處于基層的街道甚至社區，社區開始承擔大到維護穩定、綜合治理等政府各職能部門延伸下來的工作；小到鄰里糾紛調解、生活互助網絡建立等解決居民生活問題的工作，社區的職能不斷擴大，原來由單位扎口管理的“單位人”越來越多地成為“社會人”。街道辦事處作為區政府的派出機構，原來只履行一部分行政職能，但在實際的執行過程中，區政府把經濟發展、社會管理等各項任務都下派給街道辦事處，使街道辦事處成為一個集行政管理、社區治理與服務的綜合性機構，區政府的相關職能部門往往把社會建設和社區治理工作直接“二傳”給街道，街道面對各自為政的相關職能部門和繁雜的工作難以應付，又將職能直接轉移給社區，社區居委會原本是自治機構、受街道指導，在實際中卻承擔了大量行政職能，自治功能日益萎縮，與街道辦事處之間的關系兼有“領導——被領導”和“指導——被指導”關系。社區面對大量繁雜的事務，大多延續了“居委會——典型群眾——普通群眾”的傳統工作路徑，從上到下下派完成任務，政府控制到底的制度依賴和行政權力的理性自我擴張都強化了自上而下構建秩序的邏輯。

3.社區管理體制固化了行政管理的邏輯

“村”改“居”之后，社區管理體制發生了變化，傳統的農村管理體制是由黨組織、村委會和集體經濟管理組織三個機構組成，變革后的社區管理體制是由黨組織、社區居委會、社區服務中心和集體經濟管理組織構成，目前大多數村改居社區成立了社區事務工作站，由其承擔政府的公共管理事務，社區居委會在社區獨立掛牌，但筆者調查的大多數社區其工作人員是與社區事務工作站交叉任職，兩個機構的工作很難分清，所以，如前所述居委會就被賦予了越來越多的行政功能，行政化的特征非常明顯。其原本的工作，如按照民主協商的方式，組織居民、代表居民群眾管理社區事務等往往被弱化。目前社區較為流行的網格化管理也是在強化行政管理，因為它是從上到下按照政府的規劃進行管理，從網格的劃分、人員的配備都帶有濃厚的行政管理色彩，通過網格化管理將政府的行政管理觸角延伸至戶，從而固化了社區的行政管理體制，它進一步突出了政府的主導作用，弱化了居民的自治。

依靠行政邏輯，“村改居”社區秩序得以構建，但是這種秩序的構建是建立在政府大量投入的基礎上，也是建立在社會力量沒有成長的社會基礎上，甚至是依靠社區書記強有力的治理能力而實現，政府管控和維持的壓力都很大，這種秩序構建模式是否可以持續呢？實事上，無論從大的背景來分析還是從社會內在力量的成長來考量，它都面臨著轉型。

三、“村改居”社區秩序重構的社會邏輯

1.社會邏輯始于社會治理的大背景

黨的十六大以來，加強和創新社會管理和社區治理逐漸成為我們黨和政府治國理政的重要任務。2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要創新社會治理，要提高社會治理水平，滿足和維護廣大人民的根本利益，增強社會活力，建設平安中國。①習近平：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月13日。作為基層的社區無疑要承擔新的歷史使命，即創新社區治理，提高社區治理水平，通過社區治理創新探索社會建設新路徑。而社區建設的目的正是要在“單位制”衰落以后達到基層社會的治理與善治。通過社區治理的實踐探索解決自主性社會形成以后如何提高政府的行政能力問題；要解決社會組織興起后如何有序管理社會的問題；要解決社會精英崛起后如何實現社會的公正和正義問題；要解決單位制解體以后居民的參與危機問題。在大的社會治理背景下，各級政府對“村改居”社區治理提出了新要求，無論是發展社會組織的任務，建設社會工作人才隊伍的要求，還是社區治理創新的要求都為“村改居”社區探索一種不同于過去行政邏輯的構建社區秩序之道營造出社會條件。

2.創新辦法源于社區內在的矛盾與困境

“村改居”社區較城市社區而言，社會矛盾沖突更突出，因為“村改居”社區內部社會結構復雜，人員容易產生分化，利益訴求眾多。本地居民的訴求一方面是要求享受與市民的同等待遇，不斷提高物質生活水平，享受優質的城市服務；另一方面則要求繼續獲取集體經濟的收益，降低各種服務性的收費。流動人口的訴求是獲得同城待遇，解決公共服務均等化的問題。由于“村改居”社區的物業等各項服務與城市社區相比存在較大差異，并不能滿足各類居民的需求，居民容易產生怨言。農民身份轉變為市民身份，其行為方式轉變滯后，容易出現高空拋物、毀壞綠化草坪、亂停車等問題，進而引發居民糾紛；由于流動人口眾多，所以不能享受城市基本社會保障、教育、醫療等公共服務的人數居多。這些需求非社區單方面的力量可以解決，解決不好又容易引發社會矛盾，影響社區的安定。另外，不同人群之間利益訴求不同，行為習慣不同也容易產生摩擦和矛盾，這些都對社區管理提出了挑戰。

眾多矛盾和困境的解決如果只是依賴社區幾個工作人員從上到下的管理，肯定是不現實的。所以，如何理順黨務、行政、社區自治、經濟管理各系統的相互關系，尤其是發揮社區居民內在的力量參與社區治理，成為擺在社區管理者面前的現實任務。只有形成一種合作共治的格局，才能改變政府身陷其中難以為繼的局面，多元力量才有利于滿足復雜居民多樣化的需求。如T、H等社區已經開始這樣的探索。T社區通過成立愛心協會（已注冊為社會組織）的方式匯集企業、居民、愛心人士等方面的資源解決困難人群的問題，為60歲以上的老人發放尊老金，通過社會工作者的介入扶助弱勢群體，愛心協會的資金來自企業家和社區普通居民的捐贈，愛心協會的作用不僅僅是匯集資源進行社區救助，愛心協會還通過公益活動和愛心救助倡導公益之風，改變社區居民有困難只有找政府的狀況，因為愛心協會是在現任居委會書記的積極倡導和行動中成立的，村民與政府之間的關系有所改善。H社區通過成立“同心議事會”、“同心理事會”和“同心自組織”，建立“居民事居民議”、“居民事居民接”和“居民事居民定”的機制，使得原本矛盾重重的社區居民能夠坐下來共同商議老年活動室的建造及停車位的設置等問題，居民間之前的吵鬧逐漸有所緩和，社區的凝聚力在提高，居民與社區工作人員的關系也逐漸親近。

要解決“村改居”社區的矛盾和問題，單靠政府是不夠的，發展居民自組織，擴大基層自組織的代表性，吸納本村居民以外的外村居民及流動人口參與，才能減少因分化造成的矛盾。政府的公共服務往往難以滿足社區所有居民的需要，所以引進非營利組織參與，為特定人群提供服務必不可少，社區居民的互助服務亦是相當重要。當然，政府需要建設一個與社區內外各種非營利組織進行合作的治理網絡。

3.成功與否在于各方力量的成長和博弈

“村改居”社區治理的社會邏輯不是政府一元主體的管制的治理，而是多元主體的合作共治，它是政府與居民對公共生活的合作管理，也是政府部門與私人部門之間的合作互動。它有賴于國家和社會間以及國家、社會內部建立良性的合作機制，這種合作，既是各個主體內部的合作，也是不同主體間的合作；既是政府的行政管理與自治組織的有效銜接，也是政府公共服務與市場服務、志愿服務的協調整合。①趙守飛、謝正富:《合作治理：中國城市社區治理的發展方向》，《河北學刊》2013年第5期。各方合作的基礎是各個主體的成長，合作的過程是共治機制的構建過程，也是新秩序的重構過程。

政府要建立制度化的合作機構，改變內部條條分割導致的碎片化狀況。這個問題不解決，社區的許多問題都難以解決，如社區缺乏公共活動場所的問題，如流動人口的公共服務問題等僅靠社區自身的力量很難徹底解決，政府職能部門如果只在乎部門利益，有利益就爭，有困難就躲，相互之間不能協調合作，那只會使問題越積越多，甚至還會影響社區組織在公民中的公信力。如筆者在社區調查中了解到的居民反映強烈的問題都是社區自身力量無法解決的問題，他們卻把矛頭指向社區管理者。

從政府內部而言，不僅條條之間合作機制欠缺影響到“村改居”社區的治理，而且政府層級間關系理不順也影響到社區治理的成效，政府職能部門權大而責小，街道辦事處權小責大，本該由職能部門承擔的事務，“理所當然”地下派給街道辦事處，街道辦事處作為“二傳手”再下派給居委會，在這種關系網中，社區居委會無法脫身搞自治，而社區工作中的信息采集重復、失真、不能共享，社區上級管理部門職能不分、多頭管理等問題都與政府條塊分割、各自為政、橫向不協調、縱向不暢通有關。所以，要合作共治，首先要在政府內部建立合作機制。

城市化帶來了傳統關系紐帶的斷裂，從“村”到“居”，熟人社區變為陌生人的世界，再加上市場經濟的影響，人們的個人理性會極度膨脹，只關心自己的事情而不關心公共事務，社區容易呈現出原子化的狀態，公共理性會衰落。如何將分散的個體凝聚起來？發展社區草根組織，將分散的個體凝聚起來是路徑之一，組織活動可以促進居民之間的交流，有利于建立信任關系，信任是合作的基礎，合作機制的建立又能促進社會生活共同體的成長。

“村改居”社區居民的異質化和需求多元化不能只靠政府或社會組織或市場任何一方單獨提供，因為其中任何一方都不可能單獨擁有足夠的資源和能力來解決社區所有的公共問題，所以需要多方的合作，通過各個主體之間交換資源、共享知識和協商合作來解決問題。當然，合作治理也會促使行動主體相互間反復博弈，逐漸建立一種持續的互動關系；在合作治理過程中要通過協商建立一套行為規范來約束行動主體的不合作行為，減少交易成本；合作治理的過程也是行動主體間相互學習、改進先前運行模式、提高適應能力的過程，只有在相互尊重的基礎上長期合作才能實現共同利益。

當然，“村改居”社區依據社會邏輯構建秩序的過程還在實踐過程中，其中具有許多不確定性和偶然性，它所呈現出來的形態也會各具特色，但是毫無疑問在這個過程中新秩序正在構建。

（責任編輯：徐澍）

How to Reconstruct Order in“Villagers into Neighborhood Committee”Community：Based on the Investigation in South Jiangsu

LV Qing
（School of Law，Jiangnan University，Wuxi 214122，China）

Abstract:Due to the demolition of“village”and house building，the informal institutions used to adjust villager relationships have been broken，and various problems break out in the new community as well. The community is out of order，and the authority of which is influenced by the distrust of villagers against the government. The villagers，who are lack of identity of community，are hard to organize. Confronted with the community without order，the government builds up community order according to the top -down administrative logic under the circumstances of omnipotent government. Therefore，the community administrative institution and community order are benefitting the constructions of each other.

Key words:community order；administrative logic；society logic；construction；cooperation

[中圖分類號]C916

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-7672（2015）06-0050-07

[作者簡介]呂青（1964-），女，山東昌邑人，江南大學法學院社會學系教授，無錫社區建設與社會工作研究中心主任，研究方向主要為：社區發展、家庭社會工作等。

[基金項目]本文是教育部人文社會科學研究規劃基金項目“社會工作服務體系與社區治理秩序協同構建研究”（項目編號14YJA840007）的成果之一，并得到“中央高校基本科研業務費專項資金資助”。