在劍與犁之間
——安全環境對中國國有工業的塑造

黃琪軒

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海200030）

政治與法律

在劍與犁之間
——安全環境對中國國有工業的塑造

黃琪軒

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海200030）

新中國建立以后，國有工業在國民經濟中的地位幾經變遷。國有工業既可以服務于國防建設的需要，也可以服務于經濟效率的需要。在不同的安全環境下，政府需要對二者做出選擇。二十世紀五十年代初期，朝鮮戰爭爆發，嚴峻的安全環境促使中國政府采取優先發展重化工業的戰略。到了六十年代，中蘇關系日益惡化，面臨更為嚴峻的安全環境，中國政府加強了“三線建設”。改革開放后，中國的安全環境變得相對寬松，此時服務于國防建設而建立的國有工業面臨巨大的轉型與挑戰，開始逐漸轉向追逐經濟效率。蘇聯解體以后，中國面臨的安全環境日趨復雜，國有工業也在做相應調整，與國防建設相關的國有工業再度獲得發展空間。政治經濟史上，安全環境常常影響工業布局與技術軌跡。在不同的安全環境下，政府需要在國防建設與經濟效率之間做出選擇。因此，要理解中國國有工業的發展與變遷，離不開對中國安全環境的考察。

安全環境國有工業經濟效率中國

1959年，蘇聯送給了聯合國一尊化劍為犁的青銅雕塑。這尊雕塑表達了人們期望消滅戰爭，把毀滅人類的武器轉變為創造財富的工具，以造福全人類的希望。二戰結束以后，推動落后地區實現工業化，以經濟發展來化解國際沖突逐漸成為世界各國的共識。同時，一個國家推動工業化的進程卻受到安全環境的顯著影響。在不同的安全環境下，國家需在國防建設與經濟效率之間做出權衡，需要在“劍”和“犁”之間做出選擇。

本文主要考察建國后中國國有工業的變遷，并試圖回答這一問題：在推動工業化的進程中，中國政府在什么情況下比較重視國防建設，又在什么時候側重于經濟效率？國家安全環境的變遷塑造了政府的選擇。建國以后，中國國有工業的興衰就體現了政府在不同的安全環境下做出的選擇。

一、安全環境對工業化的塑造

政府需要在權力和財富之間做出權衡。財富是獲得權力的重要手段；權力又是獲得和保有財富的重要工具。因此，權力和財富二者都是政府力圖實現的目標。①JJacob Viner，“Power Versus Plenty as Objectives of Foreign Policy in the Seventeenth and Eighteenth Centuries”，World Politics，Vol.1，No.1，1948.如果說國防建設代表了政府的權力，而經濟效率代表了財富，那么，在推動工業化的過程中，政府也需要在國防建設與經濟效率二者之間做出選擇，也就是需要在“劍”和“犁”之間做出選擇。中國國有工業的興衰沉浮，就顯著受到安全環境的影響。在不同的安全環境下，政府需要做出不同的優先排序。在什么時候，國有工業能在國民經濟中發揮更為積極的作用？又在什么時候，國有工業則相對消沉？以往的研究給出了不同的回答。

赫希曼指出人們的失望情緒會影響經濟發展方向。他認為：由于人們對私人生活與公共生活都會逐漸感到失望，所以當人們對私人生活失望的時候，會轉向公共生活，政府對經濟的干預會隨之增多；當人們對公共生活感到失望的時候，人們會轉向私人生活，市場的作用會逐漸取代政府對經濟的干預。②AlbertHirschman，Shifting Involvements：Private Interestand Public Action，Princeton：Princeton UniversityPress，1982，PP.9-24.人們對公共生活與私人生活的失望情緒此起彼伏，代表政府卷入經濟活動程度的國有工業也會隨之興起或消沉。

經濟史學家格申克隆強調：越是后發展國家，越需要政府的強組織力以促進技術變革。因此工業化起步較早的英國可以放手讓私人企業來影響技術進步的方向；而起步較晚的德國則需要靠更強有力的銀行來推動工業化；起步更晚的俄國則不得不借助強大的國家來推動產業升級。③Alexander Gerschenkron，Economic Backwardness in Historical Perspective：A Book of Essays，Cambridge：Harvard University Press，1962，PP.5-30.作為后發展國家，中國龐大的國有工業是后發展國家的重要特征。不過，格申克隆卻需要回答，在改革開放以后，中國的國有工業為何會再度經歷沉浮。

古諾維奇強調國家之間的經濟關系與軍事壓力對國家政策制定構成的顯著約束，影響了國內的政治行為。④Peter Gourevitch，“The Second Image Reversed”.International Organization，Vol.32，No.4，1978.斯塔布斯的研究展示了二戰后的朝鮮戰爭、越南戰爭等一系列戰爭與備戰塑造了東亞出口導向型的工業化。⑤Richard Stubbs，“War and Economic Development：Export-Oriented Industrialization in East and Southeast Asia”，Comparative Politics，Vol.31，No.3，1999.朱天飚展示了東北亞國家和地區對持續的、激烈的外部威脅的感知推動了“發展型政府”的形成。⑥Tianbiao Zhu，“Developmental States and Threat Perceptions in Northeast Asia Journal of Conflict”，Security and Development，Vol.2，No.1，2002.基于安全考慮，在強烈發展意愿的驅使下，通過經濟導航機構（如日本的通商產業省、韓國的經濟企劃院），東亞發展型政府實施有選擇的產業政策加速了工業化的步伐。

現實主義的政治經濟學有三塊基石，其一是它以“國家”為分析單位；其二是它認為國家會追求“國家利益”；其三是國際社會處于“無政府狀態”。⑦Jonathan Kirshner，“Realist political economy：Traditional Themes and Contemporary Challenges”，In Mark Blyth，Ed.. Routledge Handbook of International Political Economy，New York：Routledge，2009，P.36.作為后發展國家，由于工業化的時間更緊迫，產業進入壁壘更高。同時，在新中國建立之初，由于缺乏強大的民營經濟，新中國早期的工業化主要依靠國有工業來實現。“國家”在中國的工業化進程中扮演了重要角色。另外，新中國建立之初，就面臨嚴峻的安全環境，中國追求國家利益，離不開國際環境約束。在嚴峻的安全環境約束下，中國的“國家利益”既包括國防建設，也包括經濟效率。只是在不同的安全環境下，對二者的側重有所不同，需要在“劍”與“犁”之間做出選擇。

當安全環境比較嚴峻的時候，政府會更加重視與國防建設相關的產業發展，此時安全的邏輯會掩蓋經濟效率的邏輯。在這一時期，與國防建設相關的國有工業會承擔更多的責任。而當安全環境比較緩和的時候，政府會讓市場力量對工業布局和技術走向發揮更顯著的影響，此時政府會更加關注經濟效率。因此，安全環境的改善使得與國防建設高度相關的國有工業逐步讓位于更有經濟活力的民營經濟與外資經濟。從建國后中國國有工業的發展軌跡來看，政府對國有工業的強調并非一以貫之。隨著安全環境的變遷，政府與企業的關系也隨之變遷，國有工業的布局與技術方向也隨之轉變。

二、朝鮮戰爭、“一五計劃”與中國的國有工業

1949年6月，毛澤東宣布了新中國將實行“一邊倒”的外交政策，表明新中國會站在以蘇聯為首的社會主義陣營一邊。這一外交政策體現了中國領導人對外部威脅的評估，尤其認為以美國為首的西方國家威脅了中國的國家安全。①Jian Chen，Mao’s China and the Cold War，Chapel Hill：The University of North Carolina Press，2001，PP.44-45.1950年，朝鮮戰爭爆發，中國人民志愿軍入朝參戰。時任美國總統的杜魯門在記者招待會上提到，他會考慮在朝鮮戰場使用原子彈。朝鮮停戰協定簽署后，中國仍然面臨美國的敵視與包圍。1955年，美國總統艾森豪威爾向國會提交了一份特別咨文，要求國會授權總統在必要的時候動員美國軍隊來保障臺灣和澎湖列島安全。1958年中國人民解放軍炮轟金門，美國急忙增兵臺灣海峽，并派艦隊為國民黨艦隊護航。因此，建國后初期，中國面臨較為嚴峻的安全環境，為了鞏固新生的政權，中國政府需要盡快推動中國的工業化。不過，在這樣的安全環境下，新中國的工業化卻按非常規的路線展開。

新中國成立之初，工業化基礎非常薄弱。當時只有東北、以煤礦工業為主的山西以及為抗擊日本侵略而建設的四川重慶等三個區域有比較成型的工業體系。②Chris Bramall，Chinese Economic Development，New York：Routledge，2009，P.88.新中國的決策者對工業化的模式也還在摸索中。當時，對在經濟發展過程中重工業、輕工業與農業之間的關系，尚未形成一致的看法。兩類因素都在影響政策制定者，國防建設和經濟效率。在1950年朝鮮戰爭爆發前，劉少奇在一份手稿中寫道：“如果我們聯合世界保衛和平的力量在相當長的時期內保障了世界的和平，也就是說，保障了我們進行經濟建設的和平環境，那我們進行經濟建設的大體步驟應該是怎樣的呢？首先，我們必須恢復一切有益于人民的經濟事業，并使那些不能獨立進行生產的已有工廠盡可能獨立地進行生產。其次，要以主要力量來發展農業和輕工業，同時，建立一些必要的國防工業。”③劉少奇：《劉少奇論新中國經濟建設》，中央文獻出版社1993年版，第172-173頁。劉少奇還對工業化的步驟做出了規劃，“第一步發展經濟的計劃，應以發展農業和輕工業為重心。因為只有農業的發展，才能供給工業以足夠的原料和糧食，并為工業的發展擴大市場。只有輕工業的發展，才能供給農民需要的大量工業品，交換農民生產的原料和糧食，并積累繼續發展工業的資金。同時，在農業和輕工業發展的基礎上，也可以把勞動人民迫切需要提高的十分低下的生活水平提高一步，這對于改進人民的健康狀況，在政治上進一步團結全體人民，也是非常需要的。而建立一些必要的急需的國防工業，則是為了保障我們和平建設的環境所不可缺少的。只有在這一步有了成效之后，我們才有可能集中最大的資金和力量去建設重工業的一切基礎，并發展重工業。”④劉少奇：《劉少奇選集》（下卷），人民出版社1985年版，第4頁。

因為新中國缺乏資金，而優先發展農業和輕工業投資少，見效快，因此劉少奇的看法在當時有不少支持者。但是劉少奇設想的相對和平的安全環境并沒有實現。朝鮮戰爭的爆發使得原本擬定的經濟建設方案開始調整。在1950年11月召開的第二次全國財經會議上，中國政府確定1951年的財經工作方針要強調“戰爭第一”，把財經工作的重心建立在為抗美援朝服務的基礎上。主管經濟工作的陳云強調：“戰爭第一，這是無疑問的。一切服從戰爭，一切為了戰爭”。⑤陳云：《陳云文選》（第二卷），人民出版社1995年版，第112頁。朝鮮停戰協定簽署以后，中國領導人對局勢的評估仍然沒有實質性的改變。1955年3月，毛澤東在中國共產黨全國代表會議開幕詞中指出：“帝國主義勢力還是在包圍著我們，我們必須準備應付可能的突然事變。今后帝國主義如果發動戰爭，很可能像第二次世界大戰時期那樣，進行突然的襲擊。因此，我們在精神上和物質上都要有所準備，當著突然事變發生的時候，才不至于措手不及。”①毛澤東：《建國以來毛澤東文稿》（第五冊），中央文獻出版社1991年版，第62頁。

領導人對安全形勢的評估反映到了新中國的經濟建設中。在醞釀編制第一個五年計劃的過程中，中央發出指示：按“邊打、邊穩、邊建”的方針從事國家經濟建設；以發展重工業為建設重點，集中有限資金和力量首先保證重工業與國防工業的基本建設，特別是要確保那些對國家起決定性作用的、能迅速增強國家工業基礎與國防力量的主要工程的完成。同時強調工業建設的速度，在可能的條件下力求迅速發展中國的工業。一五計劃期間，蘇聯援建的156項重點工程全部是重工業，軍事工業占了相當大的比重，共計44項，其中航空工業12項、電子工業10項、兵器工業16項、航天工業2項、船舶工業4項。其他工業建設也主要圍繞為軍事工業服務展開，如冶金工業、機械加工工業、能源工業等。②董輔礽主編：《中華人民共和國經濟史》（上卷），經濟科學出版社1999年版，第269頁。

為了建設現代國防，中央更強調重工業的優先發展而相對忽視輕工業。當時，有意見反對中國優先發展重工業，認為需要更重視發展輕工業以改善民生，施行仁政。毛澤東認為優先發展輕工業，照顧短期利益的做法是“小仁政”。他強調，我們施行仁政的重點應當放在建設重工業上，這是人民的長遠利益，這才是“大仁政”。我們不能為了實施“小仁政”，而妨礙了“大仁政”。③薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》（上卷），中共中央黨校出版社1991年版，第291頁。發展重化工業，實施“大仁政”，目的是為了保障國家安全和民族自立。而國有工業正是在這樣的背景下成長起來的。周恩來在1956年回顧說：“當我們開始制定第一個五年計劃的時候，朝鮮戰爭還在進行，那時候設想，應該加緊發展的不僅是重工業，國防工業也要平行發展。”④周恩來：《周恩來選集》（下卷），人民出版社1984年版，第236頁。一五計劃的工業布局和技術規劃，一個非常重要的驅動就是安全環境。在當時安全環境約束下，領導人很難選擇優先發展符合中國比較優勢的輕工業。因此，這一時期，國防建設的考慮壓倒了經濟效率的考慮，一五計劃奠定了新中國工業化的基礎，而這個計劃是在當時嚴峻的安全環境下制定出來的。

此時國有工業的發展和布局也顯著體現了當時的安全特征。這主要體現在四個方面。其一，國有工業技術進步的“半自主性”。一五計劃的順利實施離不開蘇聯的幫助。為制定一五計劃的方案，1952年周恩來作為中國代表團團長訪問莫斯科，其間兩次與斯大林會晤。因此才有這樣的說法，中國的一五計劃，“一半是在莫斯科制定的，一半是在中國制定的。”⑤Barry Naughton，The Chinese Economy：Transitions and Growth，Massachusetts：MIT Press，2007，P.66.蘇聯不僅援建了156項重點工程，還派遣了蘇聯專家支持中國的工業化建設，接收中國留學生赴蘇聯學習。其二，重化工業優先發展。在1952年到1957年間，重工業部門的產出年增長率為24.8%，輕工業為12%，重工業的增長是輕工業的兩倍多。⑥Chris Bramall.Chinese Economic Development，P.89.人民消費被極大地壓縮，以動員有限的資源支持與國防建設和戰略發展相關的國有工業。第三，遠離沿海而偏重東北與內地。出于安全考慮，一五計劃的工廠選址要遠離沿海地區，以避開美軍飛機的轟炸范圍。⑦David Bachman，“Defense Industrialization in Guangdong”，The China Quarterly，No.166，2001，P.274.中央在審查廠址的時候，“把廠址標在地圖上，并用直線標出它與臺灣、南朝鮮、日本等美軍基地的距離，說明美國什么型號的飛機可以攻擊到它。”⑧同③，第299頁。因此，此時國有工業的建設主要集中在東北以及內地。東北建設了一大批國有工業，既因為東北有較好的工業基礎，也因為東北臨近蘇聯，有利于我們工業建設的展開。

三、中蘇關系惡化、“三線建設”與國有工業

在二十世紀五十年代中后期，由于朝鮮停戰協定的簽署，中國周邊的國際環境有所改善，中國領導人開始試圖調整國有工業的發展戰略。1956年，毛澤東發表了《論十大關系》，其中與國有工業相關的是毛澤東強調要調整重工業與輕工業、農業的關系；沿海工業和內地工業的關系以及經濟建設和國防建設的關系。這體現了在國際安全環境相對緩和的情況下，新中國領導人試圖平衡國防建設與經濟效率的意愿，調整國有工業發展路徑。但是這一調整被日益惡化的中蘇關系打斷。

如果說“一五計劃”的制定和實施體現了中國政府在比較嚴峻的安全環境下側重國防建設，推動與國防相關的國有工業發展；那么“三五計劃”的制定和實施，則更為深刻地受到當時安全環境的影響。在二十世紀五十年代，中國的威脅主要來自以美國為代表的西方世界；到了六十年代，中國則是腹背受敵，安全形勢更為嚴峻。

就對美關系而言，1961-1962年間發生了一系列重大事件，如美國開始大規模派遣特種部隊進入越南南部作戰；艾森豪威爾實施“放蔣出籠”政策，國民黨軍隊突襲中國沿海地區；美國組織流亡分子襲擊社會主義古巴等。周邊和世界局勢強化了毛澤東及其他中國領導人的危機感。不僅如此，這一時期的中國與蘇聯的關系也問題重重。五十年代末六十年代初，中蘇關系持續惡化。1962年5月，蘇聯策動了伊犁暴亂，迫使中國邊境6萬多公民越境到蘇聯；1962年，中印爆發了邊界沖突，中國領導人認為蘇聯在此次沖突中偏袒印度；1964年4月21日，蘇聯《真理報》發文稱中國為“叛徒”，同年蘇聯的《真理報》以及蘇聯外長宣稱：中蘇同盟條約并不保證在戰爭期間，蘇聯會援助中國；從1964年起，蘇聯在中國北部邊境大規模增兵；1965年3月，在莫斯科會議上，中蘇兩黨關系公開破裂；1968年，蘇聯軍隊入侵試圖擺脫其控制的捷克斯洛伐克，這一事件也給中國領導人極大的刺激；1969年3月發生了“珍寶島”事件，中蘇在邊境爆發武裝沖突；1969年8月 18日，蘇聯駐華盛頓領事館工作人員幾乎直言不諱地詢問美國政府工作人員，如果蘇聯打擊中國的核設施，美國將持何種態度？隨后，蘇聯秘密通知東歐國家，宣稱蘇聯可能先發制人地打擊中國的核設施。①[美]亨利·基辛格：《白宮歲月——基辛格回憶錄》，新華出版社1981年版，第201頁。毛澤東擔心爆發核戰爭，認為中國領導人都集中在北京太危險。因此，在1969年10月，毛澤東去了武漢，林彪去了蘇州，周恩來則轉移到了西山可以防御原子彈的戰備指揮中心。②楊奎松：《毛澤東與莫斯科的恩恩怨怨》，第451頁。當時中國領導人提出對美國和蘇聯的霸權要“兩面開弓”，“兩個拳頭打人”，這一時期的中國與美蘇兩個超級大國對抗。中國在二十世紀六十年代面臨的安全環境嚴峻程度比五十年代更甚，這也給中國國有工業的發展帶來了更為顯著的影響。

日益嚴峻的安全環境促使中國領導人對戰爭危險做出了嚴峻的估計，從最壞的可能出發，立足于早打，大打，立足于幾個方面都來打。備戰成為影響黨的政治戰略和經濟戰略的重要因素。③胡繩主編：《中國共產黨的七十年》，中共黨史出版社1991年版，第429頁。與三線建設直接相關的是“三五計劃”的制定。“三五計劃”的最初設想是以農、輕、重為序安排國民經濟發展。1962年初，陳云在講話中指出：“增加農業生產，解決吃穿問題，保障市場供應，在目前是第一位的問題。”④陳云：《陳云文選》（第三卷），人民出版社1995年版，第205頁。周恩來插話說，可以寫一副對聯，上聯是“先抓吃穿用”，下聯是“實現農輕重”，橫批是“綜合平衡”。⑤武力主編：《中華人民共和國經濟史》（上卷），中國時代經濟出版社2010年版，第514頁。1963年8月，鄧小平在工業決定起草委員會上提出：“我考慮，在一定時期內，我們工作的重點，必須按照以農業為基礎的方針，適當解決吃、穿、用的問題。”⑥鄧小平：《鄧小平文選》（第一卷），人民出版社1994年版，第335頁。這個意見成為正在醞釀的三五計劃的指導思想。但是，隨著外部局勢日益嚴峻，加強國防建設被放到了越來越突出的位置，“三五計劃”的指導思想也隨之改變。1964年，毛澤東對李富春等制定的著重恢復農業生產和人民經濟生活的計劃方案表示大不贊成，他說：“（甘肅）酒泉和（四川）攀枝花鋼鐵廠還是要搞，不搞我總是不放心，打起仗來怎么辦？”同年，毛澤東在中央工作會議上多次強調備戰問題，“只要帝國主義存在，就有戰爭危險。我們不是帝國主義的參謀長，不曉得它什么時候打仗。但是決定戰爭最后勝利的不是原子彈，而是常規武器。要搞三線工業基地的建設，一、二線也要搞點軍事工業。各省都要有軍事工業，要自己造步槍、沖鋒槍、輕重機槍、迫擊炮、子彈、炸藥。有了這些東西，就放心了。攀枝花搞不起來，我睡不著覺。”①楊奎松：《中華人民共和國建國史研究》（第二冊），江西人民出版社2009年版，第247頁。毛澤東強調帝國主義可能發動侵略戰爭，而工廠都集中在大城市和沿海地區不利于備戰，因此工廠可以一分為二，要搶時間搬到內地去。政府要在人力、物力、財力上保證三線建設，新的項目都要建在三線。②叢進：《曲折發展的歲月》，人民出版社2009年版，第345頁。

到了1965年，中共中央將中發（65）第208號文件下發至縣團級黨委，指示加強備戰：“中央認為目前形勢，應當加強備戰工作。要估計到敵人可能冒險。我們在思想上和工作上應當準備應付最嚴重的情況。……我們對于小打、中打以至大打，都要有所準備。”③毛澤東：《建國以來毛澤東文稿》（第十一冊），中央文獻出版社1996年版，第359-360頁。而加強備戰的認識也主導了中國共產黨的九大報告。1969年，九大的大會報告指出：美帝國主義和蘇修社會帝國主義“妄想重新瓜分世界，既互相勾結，又互相爭奪……我們決不可因為勝利而放松自己的革命警惕性，決不可以忽視美帝、蘇修發動大規模侵略戰爭的危險性。我們要作好充分準備，準備他們大打，準備他們早打，準備他們打常規戰爭，也準備他們打核大戰。總而言之，我們要有準備。”

因此，“三五計劃”實施的三線建設是在“備戰、備荒、為人民”的方針指引下展開的。它實質是一個以國防建設為中心的備戰計劃，要從準備應付帝國主義早打、大打出發，把國防建設放在第一位，搶時間把三線建成戰略大后方的工業化計劃。“三五”計劃預計投資850億元，計劃施工大中型項目1475個，加上1965年度補充安排項目，共有2000個左右。從1965年到1972年，國家投入建設資金800多億元，在三線建成或初步建成了一批骨干企業，如攀枝花鋼鐵廠、酒泉鋼鐵廠、成都無縫鋼管廠、四川德陽第二重型機械廠以及一批大型國有煤礦、發電站等。④同②，第346-347頁。為了把這些地處偏遠的國有工業連接起來，中國政府投資新建了一批鐵路公路網絡。1974年，中國政府向聯合國贈送的一件大型象牙雕刻（至今仍擺放在聯合國大廈內顯著位置）就展示了三線建設的重要成就之一——成昆鐵路。它于1970年通車，全長1085公里，全線修建橋梁991座，橋梁長度相當于56座武漢長江大橋。

這一時期國有工業的發展有三個主要特征：其一，獨立自主的工業建設。此時，中國兩面受敵，既需要擔心美國的威脅，也需要加強對蘇聯軍事威脅的防范。蘇聯中斷了對華援助，在沒有外援的情況下，中國需要依靠自己的力量建設獨立自主的工業體系。其二，與國防相關的工業建設占據重要地位。這一時期，國防支出快速增長。在1960年，中國的國防支出占中央政府總支出比重還不到10%；到了1964年，上升到約20%；到了六十年代末期，上升到25%。⑤Chris Bramall，Chinese Economic Development，P.266.由于要為國家安全服務，這一時期的工業建設與國防建設密切相關。其三，工業建設主要集中在西部及偏遠地區。“三五計劃”與“一五計劃”一個顯著的不同在于，三線建設主要集中在中國的西部地區，尤其集中在云、貴、川以及甘肅等地。每個省還要建設自己的小三線，在遠離中心城市的地方建設工業基地，以防范美國和蘇聯軍事力量對中國工業基地構成的潛在威脅。這樣的選址更多地考慮了國防需要，而較少考慮經濟效率。

1970年12月底制定的《第四個五年國民經濟計劃綱要》仍然貫徹了三五計劃中戰備第一的國有工業發展方針，提出四五計劃期間仍然要準備打仗，集中力量建立不同水平、各有特點、各自為戰、大力協同的戰略經濟協作區。

我們可以看到，建國后很長一段時期，國有工業的快速發展離不開當時嚴峻的安全環境。無論是國有工業的行業分布（重化工業，尤其是國防工業優先發展），還是國有工業的區域分布（先在東北，然后在西部邊遠省份建設三線），都是在國家面臨嚴峻的安全環境下展開的。為了保證稀缺資源的有效配置，中央政府用經濟計劃的手段，通過價格剪刀差等形式，向國有工業輸送資金。此時政府更關注國有工業的國防功能，而忽略經濟效益。當時的政商關系明顯被嚴峻的安全環境所限定。事實上，顧準、孫冶方等學者在二十世紀五十年代就提出用價格信號來調節市場。但是，在當時的安全環境下，無論是劉少奇優先發展輕工業和農業的設想，還是顧準等人引入市場經濟的理念，都難以對當時國有工業的發展產生實質的影響。安全環境限定了新中國領導人對國家利益的解讀，也限定了當時的經濟政策選擇，因而也限定了當時工業化的路線和方向。

四、安全環境的變遷與改革開放后的國有工業

二十世紀七十年代，中國外交經歷了重大變遷。當時蘇聯在世界政治中處于攻勢，而美國則相對處于守勢。中美的戰略利益推動了中美關系的改善。1972年，美國總統尼克松訪華；1978年12月，中美兩國發表建交公報，宣布自1979年1月1日起建立外交關系。1979年鄧小平訪問美國以后，中越兩國爆發了戰爭。關于這場戰爭，有人指出，鄧小平通過對越戰爭，與蘇聯劃清界限，向美國等西方國家表明，中國不存在與蘇聯修好的可能。這場戰爭為改善中國與西方世界的關系，吸引外資和引進西方技術塑造了新的國際環境。由于中美邦交正常化，蘇聯領導人拿不準如果蘇聯進攻中國，美國是否會袖手旁觀。①[美]傅高義：《鄧小平時代》，三聯書店2013年版，第510-516頁。中國的安全環境逐漸改善。與此同時，中蘇關系也朝著更為積極的方向發展。蘇聯在七十年代末入侵阿富汗，陷入戰爭泥潭，國力損耗巨大，也開始尋求與中國改善關系。1982年，蘇聯領導人勃列日涅夫發表講話，指出蘇聯完全承認中國對臺灣的主權，蘇聯從未威脅中國的安全，蘇聯從未對中國有任何領土要求。②[蘇]勃列日涅夫：《勃列日涅夫在塔什干授勛大會上的講話》，《參考消息》，1982-03-25（9-10）.

中國領導人的講話很大程度上折射出當時中國安全環境的改善。鄧小平在不同場合反復說明，我們多年來一直強調戰爭的危險，而十一屆三中全會以后這樣的論斷應該改變，因為世界上制約戰爭的力量在發展。鄧小平認為在較長時間里，維護世界和平是有希望的。1984年11月，鄧小平宣布中國人民解放軍裁軍一百萬，并以此闡述了不可能爆發大戰的觀點。1985年3月，鄧小平在會見日本客人時指出：“現在世界上真正大的問題，帶全球性的戰略問題，一個是和平問題，一個是經濟問題或者說發展問題。”③鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第105頁。同年，中央軍委在北京召開擴大會議，鄧小平在中央軍委擴大會議上指出：“在較長時間內不發生大規模的世界戰爭是有可能的，維護世界和平是有希望的……我們改變了原來認為戰爭的危險很迫近的看法。”④同③，第127頁。鄧小平還指出，通過此次中央軍委擴大會議，中國決策層完成了兩個重要轉變，第一是改變了原來認為戰爭的危險迫近的看法；第二是放棄反蘇統一戰線政策，不在“美中蘇大三角”的思維框架中制定中國的對外政策。⑤同③，第126-129頁。鄧小平關于和平與發展是時代主題的論斷深刻地影響了中國的內政和外交。此時，中國的領導人把以往“戰爭與革命”的時代主題予以重新界定，代之以“和平與發展”。

在這樣的安全背景下，政府與國有工業的關系以及國有工業的布局與技術方向也面臨調整。中國政府對“市場經濟”、“改革開放”、“接軌”、“全球化”等經濟理念的強調日趨明朗。緊密服務于國防建設的重工業與三線建設受到了嚴峻挑戰。因為從成本核算來考慮，政府維系偏重軍事工業與重化工業且經濟績效不佳的國有工業與經濟效率不吻合。因此，這一時期的政策是減少對安全相關的國有工業的支持，積極發展更具有經濟成長前景的民營與外資經濟。

由于國家對國防建設不如前期迫切，計劃的作用相應下降，計劃內劃撥給國有工業的資源也在相應減少。從1979年開始，國務院陸續將一些三線企業下放到各地方管理。1980年5月，國家計委等部門聯合發布了《軍工企業生產民品暫行管理辦法》，對當時包括“三線”企業在內的軍工企業“軍民結合”的做法予以肯定，也拉開了軍轉民的序幕。1983年，國務院成立“三線”調整改造規劃辦公室，開始對大三線地區的工業進行調整，通過“關、停、并、轉、遷”等方式改造三線企業。從1979年到1982年，接近一半的地方軍工企業要么關門，要么開工率大幅度降低。1978年，與軍工相關的國營企業生產的軍品占其產值的92%；到了1982年，這一比重下降到66%；到1992年，下降至20%。①Tai Ming Cheung，Fortifying China：The Struggle to Build a Modern Defense Economy，Ithaca：Cornell University Press，2009，P.76.中國政府還啟動了“撥改貸”的試點，并在八十年代中期全面鋪開。國家財政用于國企新建擴建以及技術改造的撥款，由財政通過銀行以貸款的形式貸給國有企業，到期后企業必須償還貸款，并支付利息。這一政策的實施讓大部分服務于國防建設的國有工業面臨負擔加重、資金不足等問題。從那時候起，國家財政就幾乎沒有直接向國有工業注入資本金。這一偏重經濟效率的政策調整導致了國有工業的高負債率，國有工業企業的負債率從1978年的11%到1994年的79%。②[美]尼古拉斯·拉迪：《中國未完成的經濟改革》，中國發展出版社1999年版，第38頁。

中國政府開始引入國有工業以外的力量推動經濟發展和技術轉型。民營經濟開始迅速發展，國際投資也大幅度涌入。1979年7月，五屆人大二次會議通過了《中華人民共和國中外合資企業法》，從而拉開了中國工業大量引進外資的序幕。這也標志著中國政府對外資的態度有了實質性的轉變。跨國公司開始在中國設廠，外資經濟日益占據重要份額。國有工業為主的經濟格局開始動搖。此外，區域發展的格局也在逐步發生改變。工業發展布局逐漸向沿海傾斜，民營經濟與外資經濟的發展主要集中在沿海地區，非公有經濟的成長讓沿海地區有了更多的機會。民營企業與外資企業開始對國有工業構成強有力的競爭，這樣的競爭也促使國有工業進行改制與轉型。

中國政府把國有經濟在國民經濟中的主體地位改變為主導地位。政策的調整試圖改變國有工業范圍過寬、數量過多、比重過大的局面。1980年以后，國有工業增長速度一直低于全國工業增長平均水平，1980年到1990年，國有工業的比重差不多每年下降兩個百分點。而1992年以后，國有工業所占的比重更是快速下降。從1993年到1994年一年間，國有工業比重就下降了近十個百分點。到1997年，國有工業占全部工業產值的比重下降到26.5%。③李培林、張冀：《國有企業社會成本分析》，社會科學文獻出版社2007年版，第55頁。中國的政企關系經歷了重大的轉型與調整，中國政府從建國初開始日益倚重國有工業，到改革開放以后逐步走向改造國有工業，以減輕國有工業給財政帶來的負擔。

同時，由于安全環境的變遷，西方對中國的經濟封鎖減少，中國的技術進口增加。“技術國際主義”的理念逐漸被人們接納，而以往占主導地位的“技術民族主義”顯著退卻。外部技術的涌入以及資金的緊缺，讓不少國有工業開始依賴合資與技術引進。計劃經濟條件下建立的大量工業項目被放棄，代之以技術引進，國產大飛機項目就是在那個時期下馬的。中國的汽車產業、核電產業等關鍵工業部門也紛紛開始合資與技術引進，對技術自主性的訴求也相應下降。④關于這一時期國有工業在外資壓力下面臨的困境和技術路線的變遷，參見路風：《走向自主創新：尋求中國力量的源泉》，廣西師范大學出版社2006年版。這是安全環境改善后，中國政府在國防建設與經濟效率二者之間做出的調整。相對緩和的安全環境讓中國政府側重經濟效率，這樣的調整取得了巨大的經濟成績。但是，隨著中國日益崛起，中國的安全環境又有所改變，此時中國國有工業再度面臨新的機遇。

進入九十年代以后，中國的安全環境出現了變化的端倪，這預示著此后中國的國有工業也會出現相應的調整。1991年“8·19”事件以后，蘇聯迅速走向解體。1991年，俄羅斯與烏克蘭、白俄羅斯簽署獨聯體協議，宣布蘇聯停止存在。蘇聯的解體改變了國際安全格局，中國的國際壓力增大。中國成為世界政治中唯一有能力對美國構成實質挑戰，乃至在未來取代美國領導權的國家。中國的發展日益成為世界各國關注的焦點。鄧小平在南巡時強調要繼續推進改革開放，防止再回到閉關自守的老路。同時，他還告誡國人要提高警惕。他指出：“一個冷戰結束了，另外兩個冷戰又已經開始。一個是針對整個南方、第三世界的，另一個是針對社會主義的。西方國家正在打一場沒有硝煙的第三次世界大戰。”①鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），第344頁。如果說在整個九十年代，國際關系結構性的變遷還沒有影響到中國的國有企業，進入新千年以后，安全環境的影響變得日益顯著。這是由兩個偶然事件促發的。

1999年，中國駐南大使館被炸；2001年，美國偵察機在中國海南島附近執行偵查任務，一架中國戰斗機在對其進行監視和攔截的過程中，中美發生了撞機事件。這兩次事件增大了中國政府的安全壓力。而在此背后，則是中國迅速崛起帶來的結構性壓力。隨著中國經濟的迅速發展，美國民眾對中國的好感在顯著下降。有項調查用溫度計來測量國家間的好感程度，在2002年，美國民眾對中國的好感溫度是48度，而對俄國的好感溫度卻是55度。此時，美國民眾對中國的好感程度已低于其當年最大的競爭對手俄國。而到了2004年，美國對中國的感情溫度已經下跌到了44度，到2008年則進一步下跌到35度。美國對中國的好感呈現穩步下跌的趨勢。在2008年的一份問卷中，70%的美國民眾表示，他們有一點擔心或者非常擔心中國會構成對美國的威脅。同樣一份問卷展示，有76%的中國民眾表示：他們有一點擔心，或者非常擔心美國會對中國構成軍事威脅。②Christopher Whitney,“Soft Power in Asia：Results of a 2008 Multinational Survey of Public Opinion”,The Chicago Council on Global Affairs and East Asia Institute Survey,2008,P.8.概言之，隨著中國的迅速崛起，中國面臨的安全環境再度變得嚴峻。

中國資深外交官吳建民在接受香港文匯報專訪時談到，他在訪問歐美日的過程中注意到幾個新問題：“第一，西方一些精英人士質疑中國是否要放棄鄧小平‘韜光養晦，有所作為’的方針，中國是否還會繼續走和平發展的道路？對此的質疑是他第一次遇到。第二，美國中期選舉期間出現了29個針對中國的電視廣告，說明有人有意識地將矛頭引向中國，這也是第一次。第三，在中美出現摩擦時，過去美國企業界會站出來為中國講話，現在美國企業界卻保持沉默，這也是他第一次遇到。”③張建華、楊帆、葛沖：《歐美日疑華，三個“第一次”前所未見：中國外交臨密集挑戰》，《香港文匯報》，2011-01-10（A3）.而這些新出現的問題，表明中國面臨的國際環境日趨復雜。在新的安全環境驅使下，國有工業在維護國家安全、積累技術能力等方面所發揮的作用又再度被世人關注。

駐南大使館被炸事件發生的當年，中國政府在人民大會堂舉行表彰大會，表彰為研制“兩彈一星”做出突出貢獻的科技專家。中國政府在多年后對研制兩彈一星的科學家進行表彰，傳遞了這樣的信息：在引進外資與國外技術多年以后，中國政府對技術自主性的訴求再度提升，中國政府尤其重視國防技術的自主性。2006年2月，中國政府制定了國家中長期科學和技術發展規劃綱要，該綱要共安排了十六個重大科技專項。這些重大專項覆蓋面相當廣泛，涉及信息、能源、航天等戰略產業。很多項目的設計與制造是由大型國有工業來承擔，中央政府也加大了對大型國有工業的扶持力度，加大了與國家安全相關的國有工業的集中度。在此背景下，以往對經濟發展過程中遵循“比較優勢”的強調逐步轉向強調積累技術能力、引領技術創新、打破跨國公司定價權、抵御國際經濟危機與風險，以便讓中國更好應對復雜多變的國際環境。

與此相關的是與國防相關的國有工業再度發揮更為積極的作用，比較有代表性的是中國的大飛機項目。中國政府在放棄大飛機項目二十多年后，又重新斥巨資建造大飛機。在論及這一項目時，有學者指出：“大飛機項目的成功會使中國的空中力量發生質的飛躍，使中國在軍事上更為安全。因此，由大飛機項目所推動的航空工業技術能力的躍升，將不僅足以使中國在世界經濟中的地位發生結構性變化，而且將為保證中國的政治獨立和國家主權提供強大的手段。這是一個強國之項目。”①路風：《走向自主創新：尋求中國力量的源泉》，第330頁。在強國項目的后面，是國家對經濟自主性的強調、對產業安全的關注以及對引領技術創新潮流的重視。在新的安全環境下，中國陸續開發了北斗衛星導航系統、蛟龍號載人潛水器等技術項目，設計制造這些項目的技術平臺主要依靠建國后為國家安全而建立的國有工業完成，國有工業面臨再度發展的機會。

2007年，《財富》全球500強企業中，中國內地的企業有22家，這些企業全部為國有控股企業；在2011年，世界500強企業中有38家為中國的央企；2012年，世界500強企業中，有54家國有企業上榜。2013年進入世界500強的中國國企上升至95家，在內地85家企業里，國有企業所占比重達到90%。因此，當中國面臨日益復雜的安全環境時，政府日益重視國有工業在國防建設和經濟安全等領域發揮的作用。越來越多的國有工業、國有銀行躋身世界大企業的行列。新的安全環境在重塑政府與國有工業的關系，也將影響其技術路線。

五、結論

和西方大國相比，中國的工業化啟動較晚。后發展國家的工業化往往伴隨政府的緊密介入。在中國，則體現為國有工業在國民經濟中占據了重要位置。由于后發展國家面臨更嚴峻的安全壓力和趕超壓力，在不同的安全環境下，政府對國家利益的解讀有所不同。因此在推動工業化的過程中，政府會在國防安全和經濟效率二者之間進行權衡取舍，即在“劍”與“犁”之間選擇。本文通過對建國后國有工業在不同安全環境下的幾度變遷，試圖得出以下認識。

首先，工業發展模式往往不是由人自主選擇的，而是在一定的結構約束下做出的，而安全環境構成了重要的結構約束。建國初期，中國領導人曾對發展模式有所搖擺。劉少奇等領導人考慮優先發展農業與輕工業；毛澤東也曾在1956年的《論十大關系》一文中闡述了平衡國防建設與經濟效率二者的關系；陳云、鄧小平等領導人在“三五計劃”制定時考慮重點發展與民生相關的產業，以滿足老百姓改善生活的需求。但是，當這樣的計劃面臨朝鮮戰爭、中蘇關系惡化等安全壓力時，不得不改弦更張。因此，安全結構對國有工業的發展方向施加了較強的約束，使得當時的中國政府選擇了重化工業優先發展的戰略。

其次，在不同的安全環境下，政策制定者對“國家利益”的解讀與側重會有所不同。在朝鮮戰爭、中蘇關系惡化等嚴峻的安全環境下，中國領導人更看重“國防建設”，保障國家安全成為壓倒性的國家利益；在中美關系、中蘇關系得以改善的情況下，中國領導人則更看重“經濟效率”，經濟建設凸顯為更為重要的國家利益。政策制定者在“劍”與“犁”之間取舍與搖擺，展示了在不同的安全環境下，領導人對“國家利益”有著不同的界定。

再次，國內的政企關系也往往受到當時安全環境制約。在中國安全環境比較嚴峻的時候，政府對安全的訴求塑造了當時政府與國有工業的關系，政府通過價格剪刀差、財政撥款、直接建設等形式，支持發展與國防建設相關的工業，而對經濟效率的考慮則放在相對次要的位置。而當安全環境得以改善，政府直接卷入企業的程度降低，開始實施“撥改貸”等政策，在給予企業更多自主權的同時，對企業的盈利要求逐漸提升。因此，中國的政企關系深受安全環境的制約。事實上，二戰后美國對軍工企業的大幅度投入就離不開美蘇競爭的背景，由此推動了美國強大的“軍工復合體”的出現。在安全環境比較嚴峻的時候，政府會比較直接地對企業施加影響，形成更為緊密的政商關系；而在安全環境比較緩和的時候，政府會留給企業更多的空間，市場力量會發揮更顯著的作用。

又次，工業布局和對技術自主性的強調也深受安全環境影響。改革開放以前，嚴峻的安全環境促成了中國國有工業的快速發展。在一五計劃期間，中國的國有工業建設主要集中在東北，三線建設則重點發展了中國云、貴、川等西部省市。這樣的工業化選址很大程度上是為了防范可能遭受的外來侵略。而改革開放以后，安全環境的改善讓原有的國有工業布局顯得偏遠與低效，面臨巨大的挑戰與轉型。因此，改革開放后，政府更加側重沿海城市的工業建設。

建國初期，由于西方大國的封鎖和蘇聯的援助，“一五計劃”期間，國有工業的技術發展具有明顯的“半自主性”。中國政府在引進蘇聯技術的同時又強調獨立自主。而當中蘇關系惡化，蘇聯援助中斷以后，中國政府在制定“三五計劃”時，更加強調技術自主性，試圖建立獨立完整的工業體系以保障國家安全。改革開放以后，由于安全環境得到改善，對技術自主性的訴求也相應降低，吸引外國企業投資以及引進外國技術成為一時風潮。進入新千年以后，安全環境的變化又使得技術自主性等主張得到強調，中國政府日益重視自主創新，國有工業承擔了新的使命，也面臨新的發展契機。

最后，還值得我們注意的是：經濟發展模式并非一成不變，工業的調整也并非不可逆。有研究稱中國發展了“維護市場型的聯邦主義”（marketpreserving federalism），這樣的發展模式既有市場導向，又有地方分權，并指出這個發展方向很難逆轉。①Gabriella Montinola，Yingyi Qian and Barry Weingast，“Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic Success in China”，World Politics，Vol.48，No.1，1995.2012年，時任世界銀行行長的佐利克在北京發布世界銀行報告，其中一項政策建議就是將中國的國有企業私有化。但是，由于安全環境的變化，政府對工業化、技術發展的重點也會隨之變化。在當前的安全環境下，佐利克的建議自然會受到較大的抵觸。無論是什么樣的工業發展模式，都很難一以貫之。國際政治具有周期性，伴隨新興大國的崛起，安全環境也會相應變遷，從而影響經濟發展模式、政企關系以及工業化的變遷。中國國有工業的發展會跟隨國際政治的周期進行調整。如果國家安全環境更為嚴峻，領導人就會更加注重與國防安全息息相關的國有工業的發展與國有經濟的成長。因此，要理解中國國有工業的變遷，離不開對安全形勢的把握。隨著國際政治的周期性波動，政府在“劍”與“犁”之間的選擇與平衡也會不斷地調適變動。

（責任編輯：肖舟）

Between Swords and Plowshares:How Security Environments Shaped China’s State-owned Industry

HUANG Qixuan
（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

In the early 1950s，the outbreak of Korean War worsened the security environment，which made the Chinese government adopt the strategy of heavy industry development.By 1960s，as the

Sino-Soviet relations increasingly deteriorated，the Chinese government took further actions and strengthened the“Third Front Construction”.The reform and opening up was a turning point of China’s security environment.The improved environment promoted the transition of the role of state-owned industry to serve the goal of economic efficiency.However，after the collapse of the Soviet Union，the security situation became complex and uncertain.China’s state-owned industry experienced further adjustment accordingly.In political economic history，security environment often influenced industry layout and technology trajectory. Therefore，it is necessary to investigate the security environment in order to understand the development and changes of China's state-owned industry.

security environment；state-owned industry；economic efficiency；China

F403

A

1008-7672（2015）03-0078-12

本文的寫作受康奈爾大學雷曼研究基金資助，感謝彼特·卡贊斯坦（Peter Katzenstein）、喬納森·科什納（Jonathan Kirshner）、朱天飚、李巍、葉靜等老師提供的意見和幫助。[作者簡介]黃琪軒（1981-），博士，上海交通大學國際與公共事務學院副教授，研究領域為國際政治經濟學與比較政治經濟學。