委托社會中介組織開展財政監督檢查工作需謹慎

●李江峰

委托社會中介組織開展財政監督檢查工作需謹慎

●李江峰

當前，很多地方財政部門創新財政監督檢查工作方式，通過政府購買公共服務，聘請并委托有一定資質的社會中介組織開展財政監督檢查工作，有效提高了財政監督成效。尤其是在各類突擊性、階段性的專項檢查中，委托社會中介組織開展檢查的方式，有效克服了時間緊張、任務集中和財政部門專業檢查人員缺乏等諸多矛盾與困難。但社會中介組織與政府機關的工作性質有很大區別，兩者功能定位不同，其工作人員身份也截然不同，這種委托也不同于一般商業上的委托行為，從國家現行法規看還缺乏相應制度依據，必須嚴格加以監督和規范。下面，筆者就委托社會中介組織開展財政監督檢查工作中存在的一些問題和風險進行初步探討。

第一，“委托”缺乏高階位的制度授權。從行政法理的角度來看，對公權力來說，“法無授權即禁止”，目前尚未查找到法律、國務院和地方省人大法規對此種“委托”行為的制度規定。從規章的角度看，財政部2006年出臺的《財政檢查工作辦法》（財政部令第32號）第九條規定“根據需要，財政部門可以聘請專門機構或者具有專門知識的人員協助檢查人員開展檢查工作”，“協助”明顯不同于“委托”，嚴格依據該條款，只可以聘請社會中介組織協助開展財政檢查工作。財政檢查工作作為行政行為的一種，與其他政府機關行政行為一樣，即使要“委托”，也應要受到嚴格的限制。例如，《行政處罰法》要求行政機關委托實施行政處罰要依照法律、法規或者規章的規定進行，且受委托對象應為管理公共事務的事業組織?！缎姓S可法》規定行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。

第二，社會中介組織的員工可能不符合檢查工作的“身份”要求。受委托的社會中介組織在組織自身員工開展檢查工作的過程中，其員工就實際履行了財政檢查人員的工作職責，這明顯與《財政檢查工作辦法》第八條“檢查組檢查人員由財政部門工作人員組成”的規定不相符。而根據《財政檢查工作辦法》第九條的規定，中介組織的員工只能是協助檢查，就像協助交警執法的“協勤”或“輔警”人員一樣。在現行我國行政法規還不健全的情況下，盡管財政監督檢查工作是否屬于行政執法的性質尚無明確法律規定，但其中涉及《會計法》規定的會計監督事項應屬于行政執法行為。由社會中介組織員工開展財政監督檢查工作，還可能與國家行政執法人員資格制度的要求相違背，《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發〔2004〕10號）明確規定“沒有取得執法資格的不得從事行政執法工作”，一些地方的行政執法條例也作了相應的要求，例如，《山西省行政執法條例》規定“行政執法機關、行政執法人員不得有下列行為：……使用沒有行政執法證件的人員從事行政執法活動”。在實踐中，社會中介組織的員工在開展檢查工作時，也沒有能證明其從事該項工作合法性的證件，缺少公信力。筆者曾參與一次委托社會中介組織開展的專項資金檢查，被檢查對象涉及使用財政資金的企業和公民個人，在現場調查核實過程中，被檢查的企業以中介組織的員工未能出示檢查證件為由，拒絕配合提供檢查相關情況。同時，中介組織的員工在檢查過程中的行為，缺少制度約束，存在保密、廉潔等方面的風險。

第三，社會中介組織檢查工作的成效難以保證。一方面，從實踐中來看，受委托社會中介組織能夠實施的財政檢查方法是受限的，一定程度上會影響其檢查工作的成效。如詢問當事人、函證、查詢金融機構被檢查單位的存款，社會中介組織不能單獨使用這些檢查手段。另一方面，社會中介組織的在財政資金檢查方面也存在能力不足的問題，多數社會中介組織受從業環境的影響，對企業財務管理方面的會計制度、準則比較熟悉，對財政資金項目方面的管理制度不太熟悉。財政資金項目往往涉及部門多，資金項目的管理制度、流程也多，不同行政層級的部門都可能對同一專項制定管理制度，社會中介組織的人員普遍對基層項目申報、審批、驗收和資金分配、撥付等管理制度不熟悉，對易出問題的環節缺少把握，可能導致檢查工作的針對性不強。財政檢查工作的程序性也較強，而中介組織的員工雖經過短期培訓，但普遍對檢查工作制度應用不熟練，檢查工作中也容易出現程序上的疏漏?！?/p>

（作者單位：四川省廣安市財政局<現借調財政部農業司工作>）