加強(qiáng)財(cái)政存量資金監(jiān)管 提高財(cái)政資金使用效益

●李志剛 祝 崇 劉 慧

加強(qiáng)財(cái)政存量資金監(jiān)管 提高財(cái)政資金使用效益

●李志剛 祝 崇 劉 慧

盤活財(cái)政存量資金，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生具有重要意義。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查，盤活財(cái)政存量資金，提高資金使用效益是財(cái)政部門的重要職責(zé)。今年3-4月份，河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查二處檢查組對(duì)部分市縣開展了盤活財(cái)政存量資金專項(xiàng)檢查。檢查組結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)財(cái)政形勢(shì)，在摸清基本情況、檢查發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，深入分析資金沉淀成因，提出完善盤活存量資金長(zhǎng)效機(jī)制及深化預(yù)算管理改革的政策建議。現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際，從財(cái)政存量資金的基本內(nèi)涵、存在問題、形成原因及盤活建議等方面進(jìn)行分析探討。

一、財(cái)政存量資金的基本內(nèi)涵

盤活財(cái)政存量資金，是2013年6月李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上首次提出來(lái)的，他強(qiáng)調(diào)要研究激活財(cái)政存量資金，提高資金使用效益，把積極財(cái)政政策發(fā)揮好、運(yùn)用好。所謂財(cái)政存量資金，通俗地說(shuō)就是在歷年預(yù)算中已安排的財(cái)政支出，但未在當(dāng)年實(shí)際花掉，不斷積累下來(lái)的財(cái)政資金。財(cái)政存量資金涵蓋范圍廣，總量規(guī)模大，資金性質(zhì)多樣。客觀上講，由于我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持“收支平衡，略有結(jié)余”的財(cái)政收支原則，各級(jí)財(cái)政部門以及預(yù)算單位為了保證下一年度的年初或者以后年度某一時(shí)期必需的財(cái)政預(yù)算支出等留存適量的財(cái)政性資金或預(yù)算指標(biāo)是正常的也是必要的。但長(zhǎng)此以往，造成財(cái)政資金的大額沉淀則是對(duì)財(cái)政資源的極大浪費(fèi)，同時(shí)也間接反映出相關(guān)部門有可能該做的事沒有做到位，該花的錢沒花到位，表現(xiàn)出預(yù)算執(zhí)行力度不夠，財(cái)政資金使用效益不高。

根據(jù) 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)）要求，盤活的財(cái)政存量資金主要包括：一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等。

二、檢查發(fā)現(xiàn)的主要問題

經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)，一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金主要存在違規(guī)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制方式虛列支出、無(wú)依據(jù)調(diào)減一般預(yù)算支出等問題；政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金主要存在2014年底結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模超過當(dāng)年收入30%等問題；轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金主要存在未按規(guī)定由同級(jí)政府收回統(tǒng)籌使用、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回情況未按規(guī)定及時(shí)匯總報(bào)送上級(jí)財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門備案等問題；部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金主要存在2012年及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金未按規(guī)定由同級(jí)財(cái)政收回使用等問題；財(cái)政周轉(zhuǎn)金主要存在長(zhǎng)期掛賬等問題。此外，檢查還發(fā)現(xiàn)往來(lái)款長(zhǎng)期掛賬未清理、未按規(guī)定上繳暫存款、預(yù)算款應(yīng)繳未繳、截留預(yù)算收入、未按規(guī)定清理撤銷財(cái)政專戶、違規(guī)借款等問題。

三、財(cái)政存量資金的成因分析

（一）預(yù)算編制不夠細(xì)化完整，造成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金數(shù)較大

一是由于部門預(yù)算編制內(nèi)容粗放，不夠細(xì)化，致使部分預(yù)算單位多編預(yù)算財(cái)政多撥資金，年底大量資金支不出去，形成預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。同時(shí)，年底形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金未納入下一年度部門預(yù)算統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致部門預(yù)算內(nèi)容不完整，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金像“滾雪球”一樣越滾越大。二是項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)與資金使用脫節(jié)，導(dǎo)致存量資金產(chǎn)生。部分項(xiàng)目由發(fā)改部門負(fù)責(zé)立項(xiàng)、申報(bào)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌集、監(jiān)管、實(shí)施，但某些項(xiàng)目資金由于資金性質(zhì)所限，地方政府不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際靈活安排使用，只能按上級(jí)指定用途使用，在資金使用上缺少靈活性和主動(dòng)性，只能在條件成熟時(shí)才能按上級(jí)要求實(shí)施，從而使部分專項(xiàng)資金存留賬上。另外，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目不能及時(shí)立項(xiàng)實(shí)施，也易造成資金滯留結(jié)轉(zhuǎn)。

（二）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，增大了財(cái)政存量資金規(guī)模

一是在預(yù)算執(zhí)行方面缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制，一些單位巧立名目獲得財(cái)政資金但在使用上卻不加重視。部分單位存在預(yù)算調(diào)整隨意性大的問題，年中追加預(yù)算的現(xiàn)象比較普遍，長(zhǎng)此以往也造成了財(cái)政資金的大量沉積。二是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，預(yù)算安排和資金撥付進(jìn)度不夠合理導(dǎo)致結(jié)余。年初預(yù)算安排了一些重大工程項(xiàng)目資金，而在實(shí)際執(zhí)行時(shí)受到建設(shè)條件等一系列因素制約，實(shí)際工程進(jìn)度與財(cái)政資金安排進(jìn)度存在差異，形成新的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

（三）受往來(lái)“過渡性賬戶”影響，財(cái)政存量資金難以清理

一是暫存款余額較大。財(cái)政年初安排的支出預(yù)算在年底并未支出，采取列支轉(zhuǎn)暫存的形式形成支出，但實(shí)際上財(cái)政資金仍然存在金庫(kù)、專戶，導(dǎo)致產(chǎn)生財(cái)政存量資金。二是存量資金與暫付款并存。當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目較多時(shí)，資金需求量和投入量較大，造成暫付款余額較大，而項(xiàng)目建設(shè)占用的大量現(xiàn)金主要由結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的部門預(yù)算存量資金提供，市級(jí)財(cái)力無(wú)法消化該部分暫存款，難以清理，形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

（四）財(cái)政資金監(jiān)管不到位，監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不健全

一是國(guó)庫(kù)部門在財(cái)政收入繳庫(kù)管理方面存在漏洞。主要表現(xiàn)在由于疏于管理，造成部分非稅收入、項(xiàng)目結(jié)余資金等未能及時(shí)收回入庫(kù)，致使預(yù)算內(nèi)賬戶反映的財(cái)政收入不夠真實(shí)完整，影響財(cái)政資金的重新歸集使用。二是專戶資金的管理有待加強(qiáng)。出于地方利益考慮，各級(jí)政府傾向于向上級(jí)申請(qǐng)更多的專項(xiàng)資金，但對(duì)資金的管理和使用則不夠重視。違規(guī)設(shè)立財(cái)政專戶問題依然存在，造成大量資金結(jié)存在專戶內(nèi)，脫離國(guó)庫(kù)監(jiān)管。而專戶資金在存放商業(yè)銀行的選擇上，有一定的隨意性、不透明性，影響了財(cái)政專款的使用績(jī)效，造成專項(xiàng)資金使用效率不高。三是財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督不到位，尤其基層財(cái)政部門監(jiān)督弱化，基本上未對(duì)同級(jí)預(yù)算國(guó)庫(kù)部門存量資金進(jìn)行過清理檢查，同時(shí)對(duì)審計(jì)等部門發(fā)現(xiàn)的預(yù)算管理方面存在的問題缺乏必要的問責(zé)機(jī)制。

四、盤活財(cái)政存量資金的意見建議

（一）細(xì)化部門預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)機(jī)制

一是按照新預(yù)算法要求細(xì)化具體項(xiàng)目預(yù)算編制，加大對(duì)資金支付計(jì)劃的科學(xué)預(yù)測(cè)和安排，編制三年預(yù)算滾動(dòng)規(guī)劃，減少預(yù)算代編和預(yù)留項(xiàng)目，減少年初預(yù)留空間，提高預(yù)算年初到位率，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。二是強(qiáng)化預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)機(jī)制，將當(dāng)年未使用完的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金用于安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，實(shí)現(xiàn)預(yù)算跨年度平衡，用于下一年預(yù)算安排，實(shí)行無(wú)預(yù)算不支出，減少項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)。此外，對(duì)沒執(zhí)行完的結(jié)余資金收回重新安排，并著重安排民生項(xiàng)目。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，加快財(cái)政資金撥付進(jìn)度

進(jìn)一步完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控制度。對(duì)于未下達(dá)的專項(xiàng)資金要定期進(jìn)行梳理分析，要加強(qiáng)與部門、單位的溝通協(xié)調(diào)，下達(dá)預(yù)算指標(biāo)后，及時(shí)跟蹤后續(xù)執(zhí)行進(jìn)度，督促加快項(xiàng)目審核和資金支付，當(dāng)年不能形成支出的、不能確定執(zhí)行的項(xiàng)目，及時(shí)調(diào)整用于其他急需項(xiàng)目，盤活存量資金，提高財(cái)政資金使用效率。因此在今后的財(cái)政管理工作中，要將加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度放在更重要的位置。

（三）建立定期清理機(jī)制，壓縮結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模

對(duì)于財(cái)政專戶要著力清理整頓。一方面針對(duì)專戶職能進(jìn)行專戶數(shù)量的精簡(jiǎn)，強(qiáng)化財(cái)政專戶的透明監(jiān)管。同時(shí)，按照相關(guān)法律法規(guī)須納入財(cái)政專戶管理的資金轉(zhuǎn)入專戶管理，除此之外的預(yù)算資金應(yīng)全部實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，嚴(yán)格審批管理，防止脫離監(jiān)管。另一方面，清理和控制暫付款、暫存款。每年要定期組織清理本級(jí)財(cái)政暫付款、暫存款，財(cái)政暫存款每年要在上年的基礎(chǔ)上只減不增，對(duì)于擠占挪用、虛列支出和“以撥作支”等違規(guī)方式轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶等違法違規(guī)行為要堅(jiān)決杜絕。

（四）加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金管理，保證資金安全和效益

財(cái)政部門要切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金管理，全面落實(shí)國(guó)庫(kù)集中收付制度，減少資金進(jìn)出中間環(huán)節(jié)，提升資金周轉(zhuǎn)效率；國(guó)庫(kù)部門內(nèi)部操作要進(jìn)一步完善規(guī)范，根據(jù)有關(guān)規(guī)定及時(shí)撥付。強(qiáng)化財(cái)政結(jié)余資金管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)度、對(duì)于相關(guān)重點(diǎn)支出項(xiàng)目、民生項(xiàng)目等資金需求要優(yōu)先滿足；國(guó)庫(kù)資金管理方式要進(jìn)一步改進(jìn)創(chuàng)新，在保證資金安全的前提下，科學(xué)運(yùn)作國(guó)庫(kù)資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金的保值增值，增加財(cái)政資金收益。■

（作者單位：河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查二處）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）