南京社會(huì)組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基本思路

白友濤　曾夢(mèng)嵐

南京是全國(guó)人口老齡化程度較高、發(fā)展速度較快的地區(qū)之一。據(jù)《南京市老齡事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》，預(yù)計(jì)到2015年底，南京60歲及以上常住老年人口將超過(guò)150萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.42%，其中80歲及以上高齡老人將超過(guò)20萬(wàn)人，占老年人口的13.75%。2003年開(kāi)始，南京用十余年時(shí)間逐步建成了以“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為重心，居家養(yǎng)老為基本，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為托底”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系模式。在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，南京社會(huì)組織的作用也越來(lái)越顯著，取得了較好的成果，但同時(shí)也存在著主客觀方面的諸多困難，制約了社會(huì)組織更好地服務(wù)老年人。2014年5～7月，受中共南京市委社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)委托，我們對(duì)南京社會(huì)組織發(fā)展情況進(jìn)行了調(diào)查研究。

一、南京社會(huì)組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要成效

南京社會(huì)組織介入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，充分發(fā)揮其在養(yǎng)老服務(wù)體系中的主體作用，取得了較為顯著的成效，主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

首先，南京社會(huì)組織起步時(shí)間早、發(fā)展快，形成了一批有知名度的養(yǎng)老服務(wù)品牌。截至2013年底，南京共有各類(lèi)社會(huì)組織2.1萬(wàn)家，其中涉及養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織占總社會(huì)組織數(shù)量的83%。在建立養(yǎng)老服務(wù)品牌方面也比較領(lǐng)先，有著成熟的探索路徑，有效滿足政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的需求。以“心貼心”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為例，該組織成立于1998年，主要從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，現(xiàn)業(yè)務(wù)涉及養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)、托老站等。隨著服務(wù)能力的提升，“心貼心”與鼓樓區(qū)60多個(gè)社區(qū)都建立了緊密的服務(wù)關(guān)系，服務(wù)覆蓋1600名老年人，大大減輕了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)，提升了老年人服務(wù)的滿意度。

其次，南京社會(huì)組織提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)效率高，服務(wù)全面，有效提升養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)水平。從資源提供的方式來(lái)看，社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行效率較政府直接提供其優(yōu)越性十分明顯。2014年南京市政府共計(jì)劃購(gòu)買(mǎi)131項(xiàng)公共服務(wù)，其中涉及養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目包括養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)估服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、助老服務(wù)卡管理運(yùn)營(yíng)服務(wù)等等，平均每個(gè)項(xiàng)目一年的運(yùn)營(yíng)成本在7～10萬(wàn)，且項(xiàng)目的實(shí)施效果由第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤保障，這相較于政府直接供給模式，不僅降低了成本，更保障了效率。從提供服務(wù)的主體看，社會(huì)組織的互益性特征能夠使其充分地利用志愿者力量，吸引更多的優(yōu)秀人才參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，有效整合資源，壓縮服務(wù)成本，改進(jìn)和彌補(bǔ)政府公共服務(wù)上的人力與財(cái)力上的不足;另外，社會(huì)組織參與的社會(huì)領(lǐng)域十分廣泛，包括教育、衛(wèi)生、科技、文化、勞動(dòng)、民政、體育、中介服務(wù)和法律服務(wù)等十大類(lèi)，能夠滿足老人精神、文化、醫(yī)療、健康、法律等方面需要。

再次，社會(huì)組織影響廣、理念新，提升了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)整體的品質(zhì)。南京社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)，常常借助電視、報(bào)紙、廣播和網(wǎng)絡(luò)等媒體，開(kāi)展喜聞樂(lè)見(jiàn)、形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)宣傳活動(dòng)，提升了社會(huì)對(duì)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識(shí)。以南京鐘山昆歌昆藝發(fā)展中心為例，這是一個(gè)旨在為老年人提供文化服務(wù)的社會(huì)組織，其活動(dòng)方式多種多樣，如老年大學(xué)授課、編制昆曲教材、國(guó)際交流等，這些活動(dòng)都能有效吸引媒體的目光，讓社會(huì)更加關(guān)注老年人的精神文化生活。同時(shí)，南京社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)理念方面，積極與國(guó)際接軌。以南京基督教青年會(huì)為例，該組織具有基督教及海外背景，在養(yǎng)老服務(wù)理念及方法方面不斷自主創(chuàng)新，如2011年參與南京市公益創(chuàng)投的“低齡老人（50～70歲）服務(wù)高齡老人”項(xiàng)目，充分挖掘低齡老人這個(gè)十分有潛力的群體，在社會(huì)提倡老年人“五為”的背景下，主要從老有所為的角度來(lái)設(shè)計(jì)這個(gè)項(xiàng)目，獲得了廣泛認(rèn)同，有效推動(dòng)了全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)理念的創(chuàng)新。

二、南京社會(huì)組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中存在問(wèn)題

南京社會(huì)組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中取得了較為顯著的成效，但是離社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求還存在較大的差距，這也反映出我國(guó)福利體系存在較大漏洞。當(dāng)前，南京社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，既存在外部的資金、政策、主體協(xié)調(diào)方面的問(wèn)題，也存在服務(wù)主體整體素質(zhì)較低、設(shè)施陳舊且使用率低等問(wèn)題。

社會(huì)組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金保障不足。資金問(wèn)題是制約社會(huì)組織發(fā)展的最大瓶頸。當(dāng)前，社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源一般分為三類(lèi)：一是政府撥款，二是慈善收入，三是提供服務(wù)的收入。目前，南京大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)型社會(huì)組織身處財(cái)政窘境，捉襟見(jiàn)肘，缺乏多元的資金來(lái)源渠道。以鼓樓區(qū)為例，2013年，全區(qū)可用財(cái)政收入49.58億元，用于養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入總額為2898萬(wàn)元，占區(qū)財(cái)政收入的0.58%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足需要。從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的角度看，由于政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)化機(jī)制不健全，造成服務(wù)轉(zhuǎn)化為制度化運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的途徑不暢通，這也給社會(huì)組織發(fā)展帶來(lái)一定影響。再者，對(duì)南京養(yǎng)老服務(wù)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，南京社會(huì)組織提供服務(wù)的大部分資金來(lái)自民政部門(mén)和其他政府部門(mén)所在區(qū)（街道）的撥款，這部分資金的比例高達(dá)46%，而能夠使用到的自主營(yíng)利的經(jīng)費(fèi)比重相當(dāng)少，僅占9%，這說(shuō)明社會(huì)組織當(dāng)前資金來(lái)源的獨(dú)立性較差，對(duì)其他渠道特別是政府部門(mén)撥款的依賴(lài)性非常強(qiáng)。另外的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，例如公益創(chuàng)投經(jīng)費(fèi)，由于其風(fēng)險(xiǎn)性與引導(dǎo)性的特征，導(dǎo)致穩(wěn)定性差，有的社會(huì)組織第一年申請(qǐng)到，第二年就無(wú)法保證，不能成為社會(huì)組織發(fā)展的制度化的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的政策保障不足且穩(wěn)定性差。面對(duì)獨(dú)生國(guó)策和新單獨(dú)二孩政策的更替、“4+2+1”的人口結(jié)構(gòu)與“老有所養(yǎng)”的現(xiàn)實(shí)，政府、社會(huì)應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，而在社區(qū)的老人卻沒(méi)能享受政府政策的普惠。社會(huì)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中政策保障不足，主要表現(xiàn)在政策體系不完善、現(xiàn)行政策不穩(wěn)定等問(wèn)題。南京社會(huì)組織在提供服務(wù)過(guò)程中常常遇到一些政策上的死角，比如社會(huì)組織在成立之初，基本上注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位，但是當(dāng)前對(duì)于該類(lèi)組織并沒(méi)有減免稅收方面的優(yōu)惠制度。而且在政策環(huán)境面前，社會(huì)組織的力量相對(duì)弱小，微小的政策變動(dòng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響就非常巨大。例如，2012年南京市開(kāi)始發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，其中涉及給高齡獨(dú)居老人每個(gè)月一定的補(bǔ)貼。然而到了2013年，原來(lái)補(bǔ)貼獨(dú)居高齡的政策變成補(bǔ)貼失能失智老人，政策改變以后，相關(guān)組織服務(wù)都無(wú)法繼續(xù)開(kāi)展。

社會(huì)組織與相關(guān)主體間的協(xié)調(diào)存在問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)需要花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力的公共服務(wù)，需要充分政策保障和多方主體的積極協(xié)調(diào)，社會(huì)組織與所在社區(qū)的居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)的聯(lián)系必不可少，特別是遇到需要共同商議的急事、難事等，任何一方的缺席，都會(huì)導(dǎo)致事情無(wú)法全面處理。以鼓樓區(qū)睦鄰中心為例，為了加強(qiáng)社會(huì)組織與社區(qū)、民政局、街道的關(guān)系，睦鄰中心在遇到問(wèn)題時(shí)，不定期召開(kāi)四方工作午餐會(huì)，聽(tīng)取各方的工作意見(jiàn)。但是這種溝通模式屬于問(wèn)題導(dǎo)向化而非制度化，隨意性較強(qiáng)，無(wú)法達(dá)到令人滿意的效果。從總體上看，當(dāng)前南京養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織在提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，與社區(qū)中的相關(guān)主體，還未形成完善的制度化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，超過(guò)一半的社區(qū)仍未建立，這將大大降低社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和運(yùn)行效率。

提供養(yǎng)老服務(wù)主體整體素質(zhì)偏低且結(jié)構(gòu)不合理。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的高低，很大程度上取決于提供服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)化程度的高低。以南京市鼓樓區(qū)為例，當(dāng)前，直接提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織共16家，共有各類(lèi)志愿者隊(duì)伍329支，共有志愿者12029人，注冊(cè)志愿者達(dá)15萬(wàn)人。所提供的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目包括，精神關(guān)愛(ài)、康復(fù)醫(yī)療、托老管理、送餐服務(wù)、文化娛樂(lè)“五助”、呼叫保障等30余項(xiàng)，覆蓋面為15%～20%。然而從總體上看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的使用效率偏低，在養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍中，無(wú)論是管理人員還是工作人員都不能滿足需要，學(xué)歷高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的比重不足，大多是下崗職工再培訓(xùn)上崗的，在提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)上還有很大的提升空間。同時(shí)，服務(wù)人員的穩(wěn)定性不強(qiáng)，大多數(shù)都是志愿者，且補(bǔ)貼少，這部分群體提供服務(wù)的目的性較強(qiáng)，穩(wěn)定性不足。然而專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者，又由于收入水平低，工作繁重，晉升通道狹窄等方面的原因，崗位流動(dòng)性較大。再者，提供養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)的專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)大多來(lái)自高校而非一線的服務(wù)人員，能夠?qū)ι绻ぬ峁┑膶?shí)效性高的培訓(xùn)相對(duì)不足，制約服務(wù)水平進(jìn)一步提升。

提供養(yǎng)老服務(wù)所用的設(shè)施條件滯后、利用率低。當(dāng)前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所使用的設(shè)施條件較為滯后且利用率低，直接影響到社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)水平與質(zhì)量。近年來(lái)，急劇的人口老齡化、高齡化使得養(yǎng)老需求與養(yǎng)老體系不健全的矛盾越來(lái)越突出。養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目也從過(guò)去的十幾項(xiàng)發(fā)展到現(xiàn)在幾十項(xiàng)，需求的增加對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的水平和使用率提出了更高要求。從設(shè)施條件的角度上看，當(dāng)前，南京一些社區(qū)供老年人鍛煉的基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期沒(méi)有維修保障，使老年人的安全存在隱患。同時(shí)，隨著城市土地價(jià)格的上漲，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用地日趨緊張，且相關(guān)設(shè)施也比較簡(jiǎn)陋，一些社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是在社區(qū)原有的廠房、庫(kù)房，甚至居民用房的基礎(chǔ)上改造而成的，因此在消防、通風(fēng)、日照、無(wú)障礙設(shè)施以及室內(nèi)空間格局等方面，大都難以符合消防安全有關(guān)規(guī)定和老年人居住建筑設(shè)計(jì)規(guī)范和無(wú)障礙設(shè)施設(shè)計(jì)的要求。從養(yǎng)老設(shè)施利用率的角度上看，使用率不足帶來(lái)了較大的資源浪費(fèi)。以南京市鼓樓區(qū)為例，2013年12月底，全區(qū)37家民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（不包括公辦公營(yíng)的鼓樓區(qū)社會(huì)福利院及分院）共有床位數(shù)4111張，入住2263名老人，入住率55.05%。如按全部床位計(jì)算，鼓樓區(qū)戶籍老人入住率僅30.33%，入住率偏低，造成養(yǎng)老資源閑置。此外，某社區(qū)設(shè)有乒乓球室、臺(tái)球室，然而這些活動(dòng)場(chǎng)所只在規(guī)定日開(kāi)放，平日老年人有需求時(shí)卻不允許使用，大大降低了老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的滿意度。

三、充分發(fā)揮社會(huì)組織作用的對(duì)策建議

為充分發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的作用，可以從如下三個(gè)方面做路徑探索：

首先，應(yīng)該完善政策與資金的扶持力度，為社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供資金與制度保障。社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)的公益性決定了這類(lèi)組織只能收取少量費(fèi)用或者不收取費(fèi)用，然而這些服務(wù)又具有很強(qiáng)的外部性，需要政府資金方面的扶持。應(yīng)將這項(xiàng)開(kāi)支納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，建立相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，保障撥款使用合理、公平。另一方面是非資金性的政策扶持，包括對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織提供公用事業(yè)收費(fèi)優(yōu)惠政策、稅收減免待遇等方面的政策。

其次，努力構(gòu)建綜合管理信息平臺(tái)，為參與主體提供制度化溝通機(jī)制。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，是一項(xiàng)綜合性的服務(wù)，需要多元主體共同參與，故亟須構(gòu)建多方信息溝通機(jī)制，將各方力量綜合在一起，協(xié)調(diào)發(fā)展，共同參與社區(qū)治理。制度化的溝通機(jī)制建設(shè)，可以借鑒南京高淳區(qū)探索的“四議兩公開(kāi)”模式，“四議”主要指制度化的會(huì)議內(nèi)容，包括提議、協(xié)議、決議、審議，“兩公開(kāi)”指的是會(huì)議的程序公開(kāi)，包括會(huì)前公開(kāi)和會(huì)后決議公開(kāi)。該模式目前在高淳全區(qū)推行，取得了不錯(cuò)的效果，值得南京其他社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中借鑒。

再次，應(yīng)該加強(qiáng)社工隊(duì)伍與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了穩(wěn)定和吸收更多人參與養(yǎng)老服務(wù)，政府應(yīng)主導(dǎo)開(kāi)展多種形式的社會(huì)工作人員培訓(xùn)，尤其要以具體經(jīng)驗(yàn)傳遞為主而非理論的講授，這方面可以借鑒南京建鄴區(qū)協(xié)作者社區(qū)發(fā)展中心經(jīng)驗(yàn)，該組織成立于2007年，主要從事社會(huì)組織技術(shù)支持工作，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織工作人員、社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人的培訓(xùn)，把協(xié)作者發(fā)展中心8年多提供養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，培訓(xùn)中涉及更多的案例，使受培訓(xùn)者更容易接受，切實(shí)提升社工工作技能。此外，還應(yīng)該提高專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者的職業(yè)地位，使其薪資待遇、發(fā)展平臺(tái)、社會(huì)認(rèn)同度都有大幅的提升，形成一定人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等。只有人心穩(wěn)住，才能更好為社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)。

（白友濤：南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：黃 杰