江蘇社會組織“怎么辦”

近年來，江蘇社會組織雖然在培育和發展方面取得了較大的成就，但仍存在著一些問題，如人力不足，政府監管空虛;身份模糊，職能管理混亂;規模較小，運營機制不暢等。因此，要建立信息披露機制，保障社會組織持續化發展;明晰身份認定范圍，引導社會組織規范化建設;明確組織職能范疇，確保社會組織有序化發展;全面構建人才隊伍，促進社會組織高效化發展。

一、江蘇社會組織“怎么樣”

社會組織總量領先。截至2013年6月，江蘇擁有社會組織4486家，占全國社會組織總數的8.86%，江蘇社會組織總數高居榜首。同時，江蘇社會團體22233家、民辦非企業單位22204家、基金會424家，與其他省區市相比，也都居于首位。

參與人數規模較大。目前，在江蘇部分地區，群眾對社會組織的認知程度已有了較大提升，參與社會組織的積極性也較高。例如，截至2012年，揚州市的社會組織共吸納市民參與50萬人次，占全市總人口的10%以上。

社會組織影響力大。目前，江蘇已自主培育了一批有相當社會知名度的社會組織，如南京市的愛德基金會、心貼心老年服務機構等。這些社會組織規模較大、活動規范、社會影響力也較大，已成為江蘇社會組織培育和發展的標桿。

體制改革引領全國。目前，江蘇已率先在全國試行和實施了一系列的涉及社會組織的制度改革。同時，江蘇各市也已出臺了一系列規章制度，如在公益慈善、社會福利、社會服務等社會組織中試行了直接登記制度。

二、江蘇社會組織“怎么了”

人力不足，政府監管空虛。據統計，江蘇省民政廳社會組織管理局的工作人員有10人，市級民政局的社會組織管理部門通常不足5人，區級民政局社會組織的管理人員約兩三人，街道通常只有1人，且大多數是兼職。在行政管理上，民政部門也主要忙于登記、驗收等工作，對大量不斷增長的社會組織沒有精力進行服務、指導與監管。可以說，獨立承擔對社會組織的管理職能，對民政部門來說，越來越感到權限不足和力不從心。

身份模糊，職能管理混亂。這主要表現在以下兩個方面：一是部分社會組織職能異化，一些教育類民辦非企業單位在從事商業性經營活動，變相損害了社會組織的社會服務職能。同時，在一部分具有政府背景的行業協會中，社會組織也將自身視作“二政府”，在機構定位上有所偏離，并通常以行政權力凌駕于會員單位之上，較多履行行業管理的職能，而較少履行行業服務的職能。二是非營利組織免稅資格的認定條件較為模糊，缺乏可操作的細則，形成了人為解釋的空間，這使得民辦非企業單位很少獲得公益性捐贈稅前扣除資格，不利于吸引社會捐贈。

規模較小，運營機制不暢。首先，在財務管理上，很多社會組織由于沒有專職的會計和出納，或者會計和出納由同一個人擔任，這就導致這些社會組織的規范化建設滯后。其次，在資金使用上，人員工資開支占社會組織總支出的比例較為模糊，尚未形成既符合法律又有利于實踐的參照標準，不利于吸引人才。第三，在人才管理上，通過調查發現，對關于社會組織的政策、法律、運行、管理等較為熟悉的專業管理人才較為缺乏，同時對發展社會組織所需的志愿人員，也因缺乏完善的長效參與機制而呈現出參與動力不足的狀況。

三、江蘇社會組織“怎么辦”

建立信息披露機制，保障社會組織持續化發展。一方面，需要省級民政部門不斷完善現有網絡平臺中的社會組織年檢信息披露欄目，強制要求社會組織公開收入總數、收入構成、支出總數、支出構成、項目內容、項目進程、項目評估、人員構成、稅收等內容。同時，對于公眾提出的質疑，民政部門應當要求社會組織在限定期限內對其進行公開解釋。如果社會組織無法提供合理解釋的，就應該對其進行相應的處罰，情形嚴重的，可剝奪其運營資格。另一方面，需要由相關政府部門主導發起并創建監管型社會組織。借助這種方式，可以在不大規模擴大民政部門人員編制的情況下，充分利用社會力量在評估、年檢、網絡平臺維護、行業建設、注冊服務等方面實施監管，保障社會組織持續健康地發展。

明晰身份認定范圍，引導社會組織規范化建設。這一方面需要分門別類地對社會組織進行身份認定，如在具有完善財務制度的社會組織中，要大力拓展非營利組織免稅資格認定的范圍，給予稅收優惠;在公益職能執行良好的民辦非企業單位中，要擴大公益性捐贈稅前扣除資格認定的范圍，以此拓展公益資源的來源;針對四星、五星的社會組織，要鼓勵地方政府對其進行退稅，以此激勵其為社會服務的積極性和創造性。另一方面，也需要盡快建立社會組織專門的票據制度，推行社會組織專用發票，并在此基礎上建立企業和個人捐贈稅收減免程序。這方面可效仿美國稅法501（C）（3）條款，即通過嚴格界定社會組織營業性收入減稅、免稅的項目，以可操作化的標準規范社會組織的經營性行為。

加快人才隊伍建設，促進社會組織高效化發展。一方面需要分門別類地進行，如對管理人員，政府可以在服務購買的資金中設置專項培訓資金，即凡是承接政府項目的社會組織管理人員，都可以使用專項培訓費用參加由政府組織的社會組織培訓班;對工作人員，政府可以定期舉辦社會組織人才專場招聘會，并依托網絡平臺，逐步建立社會組織人才庫，以此搭建社會組織和各類社會人才之間溝通的橋梁，多渠道多形式地充實社會組織人才隊伍。另一方面，也需要政府出臺關于社會組織人員在社會保障和社會福利等方面的基本規定，如在落戶、五險一金、公租房、經濟適用房等方面給予社會組織從業人員一定的便利。同時，也可督促政府設立教育基金，即通過減免學費、頒發獎學金等形式，將江蘇大批社會工作專業的高校畢業生留在本領域工作。

明確組織職能范疇，確保社會組織有序化發展。一方面需要去行政化，即要禁止在職公務員在行業協會中兼職，退役公務員如要在行業協會中任職，需經原單位的審批。另外，去行政化還要清除政府機構與行業協會之間所存在的“一套班子兩塊牌子”的現象。在去行政化以后，政府可以通過購買服務或者“以獎代購”的形式，把制定發展規劃和行業規范、統計、培訓、矛盾調解等職能轉交給行業協會，讓其對同類社會組織進行管理。另一方面，也需要加強與街道、社區的合作，并理清彼此之間的職能關系。如在老舊小區，街道、社區可以向社會服務類組織提供場地、資金、信息等方面的資源，而社會服務類組織可在助老、助殘、助幼等領域提供專業性的服務;在新建小區，街道、社區要幫助居民建立高素質的業主委員會，引領業主委員會構建穩定的運行模式，幫助業主委員會健康運行。

〔本文系南京大學朱力教授承擔的江蘇省社科基金重點項目“江蘇社會組織的培育與發展研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華