淺析公共資源政策選擇對經濟增長的影響

2015-03-18 03:04:38宋飛燕娜杜秋穎

經濟研究導刊 2015年4期

宋飛　燕娜　杜秋穎

摘要：“中國奇跡”的思考離不開政府對公共資源的配置。政府通過政策選擇對公共資源進行有效配置。從公共資源投入到中國城市化的進程、產業結構轉變、重點產業發展、人力資本提升中帶來經濟增長的實際數據證明其公共資源配置的有效性。有效性原因在于政府的特殊優勢及公共資源的特性——資源集聚。

關鍵詞：公共資源；政策選擇；政府；經濟增長

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0005-07

引言

改革開放以來，中國經濟實現了連續三十多年的高速增長（見圖1），GDP年均增長率超過9%。2012年中國GDP超過51.9萬億元，人均GDP超過6 000美元，中國已經連續四年新增GDP達到世界經濟增量的20%左右，居全球第一，成為世界經濟增長的重要組成部分。中國經濟持續的增長，被國內外學者成為“中國奇跡”，備受關注。

一、經濟增長與公共資源的關系

經濟增長的奇跡，諸如日本和亞洲四小龍等新興工業化國家和地區大多經歷了這一過程。1993年9月，世界銀行發表了《東亞的奇跡：經濟增長和公共政策》，探討了東亞奇跡的各種成因。中國的經濟增長奇跡與東亞奇跡原因存在共同點和不同之處。其中就資源配置的有效性來說，無論是中國的經濟增長奇跡還是東亞的經濟增長奇跡，一方面證明了資源的有效配置，另一方面資源的有效配置也促使了經濟增長奇跡的出現。從中國和東亞的經濟增長奇跡的資源配置的實際情況來看，它離不開政府這一參與到資源配置中的主體。

目前國內外有諸多文獻針對政府在資源的配置的作用進行研究。其中主要由以下三個觀點。在世界銀行出版的《1991年：世界發展報告》中，稱之為“親善市場論”的觀點認為，政府對特定產業的干預或者不起任何作用，或者更糟糕，對資源配置造成有害的或扭曲的影響，政府應減少在那些市場機制行之有效的部門的干預。這種觀點僅贊同促進市場效率和發展的政府行為。另一派觀點是稱為“國家推動發展論”的觀點。這一派的觀點認為，為了彌補發展時期大量存在的與協調資源動員、投資分配和促進技術追趕相關的市場失靈缺陷，政府干預是必須的。強有力政府的存在，它對市場的有效干預，能夠引導市場的發展。青木昌彥在以上兩個觀點的基礎上提出市場增進論。他認為“政府政策的職能在于促進或補充民間部門的協調功能，而不是將政府和市場僅僅視為相互排斥的替代物。市場增進論所強調的是一種機制，通過這種機制，政府政策的目標被定位于改善民間部門解決協調問題及克服其他市場缺陷的能力?！?/p>

這些觀點在資源配置方面對于中國的經濟增長奇跡的研究具有重要啟發，在建立和完善社會主義市場經濟過程中，進一步放開市場資源配置的范圍同時與國家的宏觀調控結合在一起。但是以上這些觀點并未考慮到中國資源的所有性質和現實狀況。一些土地資源增加農民的自主權通過市場提高資源的配置效率，而另一些資源由于中國特有的資源所有性質，是需要通過政府這一主體作為人民的代理來進行配置的，并且從中國的實際情況出發，需要政府配置的資源的數量巨大，這些資源的流向和效率對于經濟增長具有重要影響。本文將這部分資源稱之為公共資源。

公共資源的界定，學界更為普遍的定義為市場失靈的表現中的公共產品，具有非競爭性、非排他性。本文從產權的角度進行界定，公共資源是指為全民所有并由政府支配的資源。

政府對于資源配置的作用，可以分為兩個方面，一是政府直接對市場進行干預，來影響資源的配置，二是政府對于公共資源的配置。將這兩方面對經濟增長的影響進行具體區分是比較困難的，往往這兩方面的政策選擇方向趨近。通常情況來說，政府可以直接配置的資源范圍屬于公共資源范圍。政府通過政策選擇完成公共資源的配置。公共資源政策選擇使得公共資源流入不同的產業或區域，城市化進程加速、產業結構的調整、重點產業得到快速發展，人力資源提升。在中國實際的經濟運行中政府具有的特殊優勢及公共資源具有的特性——資源集中效應，這使得更多的資源投入帶動經濟增長或具有經濟增長潛力的領域中，繼而公共資源的政策選擇對于經濟增長具有重要作用。

二、公共資源政策選擇對經濟增長的影響

公共資源政策選擇通過推進城市化進程、加快產業結構調整、引導政府對重點產業的投入、提升人力資本等方面，對經濟增長產生了重要影響。

（一）推進城市化進程

2001年諾貝爾經濟獎獲得主斯蒂格列茨把“中國的城市化”與“美國的高科技”并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素，認為“中國的城市化將是區域經濟增長的火車頭，并產生最重要的經濟利益”。眾多的數據資料顯示，城市化水平和經濟增長之間呈現出顯著的正相關關系，城市化具有促進經濟增長的作用。城市化過程中城市數量增加、規模擴大，交易成本降低及交易效率提高，產生聚集經濟，從而促進生產效率的提高，加速經濟增長。

長期以來中國的城市化進程主要是以政府推到為主，大大加快了城市化的步伐。表1數據從國家統計局多年數據整理從表1數據可以看出，2004—2010年國有及國有控股的所占比重在城鎮固定資產投資中有所下降，但國有及國有控股對城鎮固定資產投資仍具有顯著性影響。國有經濟及國有控股集中投資于城鎮固定資產的建設，加速了中國的城鎮化速度，到2012年中國城鎮化率達到52.57%。由此可以看出，在城鎮化建設中，中國公共資源政策選擇是符合經濟增長要求的。

（二）加快產業結構調整

Sachs（1994）通過對中國和俄羅斯的比較研究發現，中國落后產業結構的迅速轉型是中國經濟高速增長的核心驅動力。中國落后產業結構的迅速轉型得益于資源能夠迅速有效地調動和投入。公共資源政策選擇使得大量資源流入重點建設產業，加快了中國產業結構的轉變，從而帶動了經濟持續增長。

中國從建國初期就提出建立工業化國家，要努力形成比較完整的工業制造業體系對于當時說是十分困難的。這導致了中國在較低的經濟發展水平上集中資金，優先發展資金技術密集的重工業。就當時的資源所有制來說，這些資金、人力資源都屬于公共資源范圍內。中國提出的優先發展重工業的政策選擇，使得公共資源流入重工業。

表2數據突出反映了這一時期公共資源集中于發展重工業，推進工業化的強度。這一工業化戰略取得了顯著成效，到改革開放前，中國已經形成了相對完整的工業體系，工業增加值在國民收入中的比重，1975年已達到44.5%。工業總產值中，重工業的比重為55.9%，輕工業的比重為44.1%（1976年）。這一過程，也形成了中國工業化的特殊道路，對以后的工業化進程產生了深刻影響。

1952—1978年，中國三次產業產值結構出現了飛越性變化。1978年與1952年比較，第一產業比重由50.57%降低到27.9%，第二產業比重由20.23%提高到47.9%，第三產業比重由29.2%下降到24.2%。從經濟結構看，中國三次產業結構中第二產業比重提高很快。1990年三大產業比重27∶42∶31，2012年三大產業的比重，10∶45.5∶44.5。劉偉、張輝（2008）提出改革開放以來，產業結構變遷對中國經濟增長的影響一度十分顯著。我們從圖2可以看到1990—2000年第二產業對GDP的貢獻率十年內維持在60%左右，第二產業對于中國的經濟持續穩定增長占據重要部分。2000年至今，第二產業與第三產業的GDP貢獻率逐漸接近。三大產業結構的演變過程：由第一產業占優勢比重向第二產業占優勢轉變，再向第三產業占優勢轉變。第三產業的發展是在第二產業的主導作用發揮之后階段才得以實現的。公共資源政策選擇第二產業的優先發展，加速了中國產業結構的的變遷，帶來了經濟的增長。

（三）引導政府對重點產業的投入

政府通過政策選擇將公共資源流向具體產業。對于具體產業的選擇，政府作為公共資源配置的主體，它所選擇投入的具體產業應是能夠帶動經濟增長并兼具經濟增長潛力的產業。這種條件下的政策選擇配置的公共資源才是有效的，才能促進經濟出現持續增長。

改革開放以來，從中國政府重點扶植的產業來看，其中較具代表意義的重點產業如信息產業——經濟增長的新的增長點，能源產業——經濟增長的“瓶頸”，環保產業——關系經濟增長的持續健康，可以充分說明中國公共資源的配置從選擇投入產業的角度來看是有效率的。

首先，信息產業。作為一個技術和資金密集產業，信息產業在發展過程中需要政府投入巨額的資金。中國政府1979—2007年，郵政和電信業累計完成投資20 581億元，年均增長16%，建設了“金卡”、“金稅”、“金關”、“金盾”等一批國家重點信息化建設工程。并于1992年提出《信息技術發展政策》，2002年，中國信息產業全面貫徹“以信息化帶動工業化”的發展方針，信息產業對國民經濟增長的貢獻在各行業具首位。①至2012年，中國電子信息產業銷售收入突破十萬億元大關，達到11.0萬億元，增幅超過15%。中國規模以上電子信息制造業增加值增長12.1%，高于同期工業平均水平2.1個百分點；收入、利潤及稅金增速分別高于工業平均水平2.0、0.9和9.9個百分點，在工業經濟中的領先和支柱作用進一步凸顯。②

其次，能源產業。能源是人類生活中最重要的資源，是制約經濟發展和社會進步的重要因素，能源與經濟增長是相互依賴、相互依存的，能源是經濟增長的動力源泉，經濟增長為能發展創造條件，能源的生產水平和消費水平是衡量一個國家國民經濟發展狀況和人民生活水平高低的重要指標。中國能源發展取得了很大的成就。能源工業生產能力極大提高，對國民經濟發展的基礎保障作用顯著增強。建國六十年間，中國能源工業投資以年均一成四的速度快速增長，累計完成投資占固定資產投資的比重超過一成五，是中國同期投入最大的基礎產業部門，2011年能源工業累計投資達165 096億元。其中國有經濟能源工業固定資產投資從圖2中可以看到從2000—2011年逐年增長，年平均增長率達到27.62%，在能源工業投資中占大部分比重。

最后，環保產業。進入21世紀，全球環保產業開始進入快速發展階段，逐漸成為支撐產業經濟效益增長的重要力量，環保產業發揮對經濟增長模式轉變及經濟增長質量提高的促進效應。因此，中國的環保產業是發展是經濟增長方式轉變和經濟增長效率得以提高的重要保障性和支持性條件。“十五”期間全國環境保護投資共需7 000億元，約占同期國內生產總值的1.3%，約占全社會固定資產投資總量的3.6%，比“九五”提高了1個百分點。政府投資占環保產業投資總需求的56% ?！秶噎h境保護“十二五”規劃》匯報社會的投資要達到3.4萬億。國務院去年發布了大氣污染防治行動計劃，全面實施預計總投入達到1.7萬億，可以拉動GDP的增長1.9萬億。環保產業近年來發展速度加快，從1997—2013年15年平均年均增長15%，預計到2015年全國節能環保和資源利用循環三個產業將超過4.5萬億，成為國民經濟的重要支柱產業。中國環保產業對經濟增長方式的轉變正向促進效在“十二五”規劃完成可能會更顯著。

（四）提升人力資本

Lucas（1988），Romer（1990）為代表的內生增長理論指出，人力基本積累被認為是經濟長期增長的引擎。在大多數國家，政府在人力資本開發中扮演者很重要的角色，政府所支配的公共資源將投入到人力資本的開發中。政府通過公共教育支出對人力資本及經濟增長的具有重要影響。徐歡（2011）通過中國數據進行實證分析得出公共教育支出增加對中國人力資本積累有促進作用。在中國GDP持續增長下從下頁圖4可以看出， 2002—2011年中國教育經費同時處于持續增長的狀態，教育支出占GDP的比重接近于4%。下頁圖4同時也突出地體現了國家財政性教育經費隨教育經費逐年增長而增長，并且國家財政性教育經費在教育經費中所占的比重——2002年占63.71%，2006年占64.68%，到2011年所占比重達到77.87%。這些數據的變化看出國家財政性教育經費在教育投入中的比重正在提高，說明政府越來越重視經濟長期增長的引擎——人力資本的積累。這將使更多的公共資源流入到教育投入中。

三、公共資源政策選擇對經濟增長的有效性原因分析

上述中國公共資源政策選擇對經濟增長影響的典型事實已經證明了政府通過政策選擇對公共資源的配置是有效的。政府對公共資源的配置之所以有效并能促進中國經濟的持續增長原因在于以下兩方面：

（一）政府在公共資源配置中的正向效應

公共資源與非公共資源在資源的自然屬性并不存在區別的條件下，公共資源配置的主體——政府所具有的特殊優勢地位，在資源有效配置中將是值得研究的一個方面。在公共資源的配置過程中，政府是作為人民的代理人來配置資源的。政府的目標是經濟增長，經濟增長成為官員績效指標，政府的政策行為將趨于這一目標。

1.降低交易成本，有力調動資源

在現實的經濟運行中，交易成本是資源充分流動和商品交易最大化的重要影響因素，是資源有效配置的制約。當政府以經濟增長為目標，致力于發展某一具有帶動經濟增長產業時，一個強有力的政府將降低交易成本，有效調動資源投入生產。在交易成本產生的過程中，其中信息的不完全造成的不確定性是一個重要原因。而這種不確定對發展中國家的經濟增長的影響尤其顯著。在中國由于非正式制度因素的影響，商品交易主要是建立在關系經濟基礎上。這造成了信息的隱蔽性，從而使得關系經濟中所支付的邊際成本相較于契約經濟來說是非常高的。然而政府本身就是經濟運行信息的提供者，政府這種特殊的優勢地位，使得公共資源政策選擇所需的信息資源成本非常低，信息資源有效性高，它在信息資源上相較于其他私有資源的主體占據絕對優勢。這種優勢增加政府公共資源政策選擇的確定性，大大降低了公共資源投入的交易成本。

政府作為一個特殊組織，成為人民共同利益的代理者，它的偏好是很多人的偏好最后綜合而成的。政府是建立在一種行政授權、上下級強制命令的基礎之上，這使得它具有兩大特性——權利的普遍性或統一性、強制性，同時因為中國生產資料的所有制特點，政府擁有龐大的資源實力和獨特的財政貨幣權利。政府擁有合法的強制權力，而一般社會經濟組織沒有這一權利。所以政府在擁有大量的公共資源的使用權和合法的強制權的條件下，可以有力地調動公共資源投入到相關產業的生產。

2.優質的人力資源，有效的激勵機制，政策執行高效

政府作為一個組織結構，是由政府工作人員組成，政府的政策選擇是由政府的領導干部進行決策的，領導干部的行為將關系到政策選擇對經濟增長是否有效，有效的政策選擇執行效果是否達到既定目標。

政府擁有豐富和優質的人力資源。按照“革命化、年輕化、知識化、專業化”的“四化”方針，異地交流制、任前公示制、公推公選制、干部選拔任用制、任期制、績效考核制等一系列創新制度，所選拔、晉升的政府工作人員具備了較高的專業素養，較深的政治資歷。中國領導干部選賢任能競爭的激烈程度，可能超過世界上所有的政治組織。晉升的領導干部、政治精英都是通過激烈競爭，嚴格篩選，組織部門審慎考察，擇優提升的。所以政府領導干部的素質相對較高，降低了公共資源政策選擇無效的可能性，同時也表明他們具備有效執行政策選擇的能力。

關系政策選擇的執行效果的兩個主體——政府及政府的領導干部，從理性的假設角度出發，政府的目標是經濟增長，而政府工作人員的目標是個人利益最大化，那么激勵問題成為影響政策選擇效率的核心問題。有效的激勵機制將使得政府的經濟增長目標內化為領導干部的個人目標，使得領導干部的行為趨于經濟增長這一目標。由于晉升激勵是對政府領導干部的有效激勵手段，以經濟增長作為政府干部的考核績效和選拔的主要指標，在這樣的機制條件下提升了政府領導干部執行經濟增長政策的動力，降低了政策的執行成本，從而實現既定的經濟增長目標。雖然過程中存在偏差，但政府領導干部仍以經濟增長為目標來追求其自身利益最大化。

（二）公共資源更具資源集聚效應

由于中國公共資源的正外部性及其政策選擇帶來經濟增長的良好期望，使得公共資源投入集中更多人力資源和私人資本，出現了資源的集聚，資源集聚效應，提高了生產率，拉動了經濟增長。

1.對私有資本的擠進效應，擴大投入規模，增加經濟競爭活力

公共資源對私有資本具有擠入效應主要是因為公共資源的外部性。這種外部性具體從兩個方面促使私有資本擠進，一是公共資源投入計劃性較強，經濟增長目標明確，能間接降低私人資本的投資風險；二是由于公共資源投入的領域和投入的前期性（公共資源投入時期基本是在未盈利階段），可以看作為政府對私人資本投資的一種補貼，降低了私人投資的成本，從而鼓勵私人資本積累。前文已經提到中國公共資源無論是物質還是非物質資源所包括的數量巨大，所以公共資源政策選擇進行的資源投入是能做到長期并大規模的投入。中國政策始終能保持基本穩定，長期貫徹國家發展戰略。從這些實際情況看，公共資源前期投入及其對基礎設施的大量投入降低成本，其政策穩定持續降低風險，提高了私人部門的收益率。公共資源政策選擇對私人資本的引導和規范，使私人投資者產生正確的理性預期，將項目投向更有效率、更有作用的領域。同時，又因為私有資本的擠入，一方面擴大了公共資源政策選擇的產業或區域的投資規模，有利于其規模經濟的實現，以此帶來更高的經濟效益；另一方面私人資本的投入增加了經濟活動的相對競爭壓力，使得公共資源政策選擇的產業或區域更具發展活力，帶來更快的經濟增長。

2.對人力資源的集聚效應，提高勞動力效率

人力資源集聚屬于人力資源流向集中。人力資源集聚主要有兩個原因，一是人力資本流動的傳統理論提出的一預期收入影響；二是人力資源集聚內生的外部效應。

預期收入良好是決定人力資源流動的主要原因，尋找就業機會、尋求較高期望收入是人力資源遷移的主要動力，較低的經濟收入對人口遷出有推排作用，較高的經濟收入則有激發作用。由于中國的歷史、文化因素，中國政府相較于其他社會經濟組織具有很強的信任度，致使它的政策成效具有良好預期。公共資源政策選擇的持續穩定及其規?；耐度?，使得勞動力對政策選擇的產業或區域的經濟增長有樂觀預測，這也就意味著可能存在更多的就業機會和更高的經濟收入。在良好預期的影響下，人力資源為獲得較高的期望收入選擇流入到公共資源政策選擇的產業或區域中，出現了人力資源的集聚。

人力資源集聚的外部效應的微觀經濟基礎是勞動力之間通過正規和非正規交流所進行的對知識和技能的分享。工作在人才聚集的地方可以通過向別人學習以提高自己從而得到的額外收益。科學技術迅猛發展的今天，知識和技術的外溢效應尤為顯著。同時人力資源集聚會使當地生活質量提高進而能夠吸引更多的人才遷入。公共資源的投入必然包括或帶入人力資源的投入，進行前期的人力資源積累，形成相對較高水平的人力資源。

人才資源集聚能帶來集聚效應，一群獨立自主又彼此依賴、相互關聯的成員集合在一起，利用各自的人力資本要素，促進信息與知識流動和新思想、新技術的創造，發揮出整體系統大于部分之和的效應。他們的合作將大大降低生產成本，提高整個社會平均技能水平，實現規模收益遞增。公共資源政策選擇出現人力資源集聚，人力資源集聚又為公共資源政策選擇的產業或區域吸引更多的人力資源，加速了被選擇的產業或區域的發展。

聚集經濟顯著地促進了勞動生產率，并且這種聚集效應隨時間而逐漸增強。公共資源政策選擇具有的資源集聚效應的特性，調動更多的資源，可以更好地實現經濟增長的目標。

政府明確選擇具有經濟增長動力或潛力的產業或區域進行公共資源的投入，它的合法強權、優質人力資源，并且在公共資源兼具的資源集聚效應的條件下，使得持續的經濟增長目標得以實現。

結語

當前中國正處于經濟轉型時期，市場配置資源的范圍在擴大，但由政府配置公共資源的問題仍不能回避。政府通過政策選擇來配置公共資源。公共資源政策選擇推動了城市化進程、產業結構轉變、重點產業發展、人力資源開發，帶來了持續的經濟增長。中國多方面的數據客觀的證明了這一事實。這一事實出現的原因，一方面在于政府在進行公共資源政策選擇時，除了自身優勢外，它還考慮到政策選擇是否能帶來經濟增長，以及如何使政策實現其既定目標，另一方面在于公共資源所具有的資源集聚效應帶來的經濟增長。

政府的公共資源政策選擇確實帶來了經濟增長，但同時也帶來了不可避免的一些問題。即使公共資源數量大但仍是有限，政策選擇使得公共資源的流向不同的產業或區域，帶來了經濟增長，而這種經濟增長必然是一種差距性的經濟增長——產業差距增長、區域差距增長。這種差距是通過再次公共資源政策選擇來協調還是通過市場來進行資源配置。其中一些差距成為經濟增長的制約問題時，就需要通過再次公共資源政策選擇來協調，而一些差距將起到優勝劣汰的作用。

在社會主義市場經濟不斷完善的過程中，政府配置的公共資源范圍在減少，市場配置資源的范圍在擴大，它們之間的邊界能否界定，哪種配置更有效仍需進一步研究。

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