當前中國地方政府債務(wù)管理機制優(yōu)化策略淺探

翟翊先

（南昌大學(xué)，南昌 330046）

受《預(yù)算法》的限制，中國地方政府不能自行通過發(fā)行債務(wù)的方式進行獲得資金，只能通過其他融資渠道籌措資金，來彌補其財政收入與財政支出的巨大缺額。尤其是在一些特定時期，如2008年金融危機時期，受世界經(jīng)濟下滑的影響，中國不少地方政府為了刺激經(jīng)濟，大行舉債之策，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴大，其潛在的風(fēng)險必然也隨之增大。要使中國經(jīng)濟繼續(xù)平衡發(fā)展，不使這些潛在的風(fēng)險爆發(fā)，中央和地方政府必須加緊優(yōu)化地方政府債務(wù)管理機制。

一、優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險管理機制

一般來說，債務(wù)風(fēng)險管理機制由債務(wù)風(fēng)險識別、債務(wù)風(fēng)險衡量、債務(wù)風(fēng)險控制和債務(wù)風(fēng)險管理效果評價四個環(huán)節(jié)構(gòu)成。這四個環(huán)節(jié)基本覆蓋了從政府債務(wù)發(fā)行到最后償還的過程。中國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理機制也可沿用這四個環(huán)節(jié)來構(gòu)建。

從中國目前地方債務(wù)出現(xiàn)的問題來看，首先問題就出在各地方政府的債務(wù)發(fā)行和形成各自為政，沒有得到有效的監(jiān)管和引導(dǎo)。因此，優(yōu)化債務(wù)地方政府風(fēng)險管理機制首先要規(guī)范地方政府的債務(wù)發(fā)行行為。風(fēng)險識別和衡量是借債行為發(fā)生之前的必須環(huán)節(jié)。一是要明確和規(guī)范各級地方政府的發(fā)債權(quán)，明確各融資主體的權(quán)利和義務(wù)，改變當前中國四級地方政府都有發(fā)債權(quán)，最終導(dǎo)致發(fā)債行為無序、規(guī)模無序的現(xiàn)象。建議中央政府應(yīng)該盡量收回地方政府的發(fā)債權(quán)，盡可能將地方政府的發(fā)債權(quán)賦予省級政府。然后，再由省級政府視下轄政府的具體情況，統(tǒng)籌安排發(fā)行本級政府和下轄各級政府的債券，這樣便于管理與監(jiān)督，避免出現(xiàn)天高皇帝遠而管不著的問題，也可以防止因無序發(fā)債，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險增大甚至不可控的問題；二是規(guī)范債券發(fā)行內(nèi)容，明確償還方式，并設(shè)立專門的債務(wù)管理部門，加強對債務(wù)發(fā)行程序的管理，必要時，可以要求地方政府建立債務(wù)償還準備金；三是通過專門的管理機構(gòu)，嚴格債務(wù)發(fā)行審批程序，包括嚴格評估債務(wù)項目可行性、債務(wù)項目資產(chǎn)負債風(fēng)險和償債準備金風(fēng)險等事項。在審批過程中，要充分保證和發(fā)揮上級政府對下級政府債務(wù)發(fā)行的審核審批權(quán)及本級政府有關(guān)機構(gòu)如人大、政協(xié)和社會的知情與參與權(quán)，以保證債務(wù)發(fā)行的科學(xué)性。

其次，在審批通過后，上級政府和本級政府還要對債務(wù)使用、債務(wù)發(fā)行過程、債務(wù)清償?shù)拳h(huán)節(jié)進行嚴格管理。尤其是專門的管理機構(gòu)要全程跟蹤債務(wù)的流入和流出，債務(wù)項目的進展情況，清償準備金的變動情況等事項，及時把握情況，以備及時防范與補救風(fēng)險，并對一些已經(jīng)發(fā)生的或即將發(fā)生的風(fēng)險采取必要的補救措施，盡量將風(fēng)險減少或減輕其影響程度。

最后，債務(wù)風(fēng)險管理的效果評價環(huán)節(jié)不是可有可無的環(huán)節(jié)。盡管債務(wù)已經(jīng)清償，通過對整個債務(wù)管理的過程各環(huán)節(jié)重新反思和推演，對債務(wù)管理中所有環(huán)節(jié)和措施進行分析、檢查，對地方政府的債務(wù)的實際風(fēng)險與發(fā)行初的預(yù)期風(fēng)險進行對比分析，反思整個債務(wù)的風(fēng)險管理是否已經(jīng)達到預(yù)期目標，債務(wù)風(fēng)險管理是否有效從中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，可以為以后的債務(wù)風(fēng)險管理提供借鑒。

二、優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制

一定的預(yù)警機制是預(yù)防和及時處理各種突發(fā)性公共安全事件的必須手段。在防范債務(wù)風(fēng)險實踐中，建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制是各地各國通用的手段。地方政府的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制同樣重要。健全的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制能盡早識別和預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險，為風(fēng)險控制采取的防范和化解風(fēng)險的措施提供依據(jù)。

我們認為，地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制應(yīng)覆蓋債務(wù)的形成、使用和清償所有環(huán)節(jié)。在舉債環(huán)節(jié)，政府應(yīng)該在合理評估的基礎(chǔ)上確立關(guān)于債務(wù)發(fā)行的規(guī)模、方式和償還期限等的預(yù)警指標；在債務(wù)形成后，政府要對債務(wù)資金的使用、潛在債務(wù)風(fēng)險的程度、實際項目進展與預(yù)期目標是否相符，如果不符，距離多大、債務(wù)償還過程和違約債務(wù)處理措施等內(nèi)容進行預(yù)警，以備全程監(jiān)控；另外，債務(wù)是否能如期清償，一旦違約后，如何處理和補救等都是預(yù)警機制的重要內(nèi)容。

一般來說，在確定預(yù)警內(nèi)容和預(yù)警目標后，就是確定和選擇債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警方法了。目前各地和各國的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警通用方法主要有單變量分析、多變量判別分析模型、Logistic回歸分析、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型、失敗樹預(yù)警法等。目前國內(nèi)關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的方法并不統(tǒng)一，不同的學(xué)者觀點也不一。現(xiàn)有財政風(fēng)險預(yù)警的最終目的是建立財政風(fēng)險“值”的評價系統(tǒng)，并通過預(yù)先設(shè)置的預(yù)警區(qū)間來確定警度，并決定是否應(yīng)該采取控制方案和措施。然而，在制定不同指標權(quán)重的分配時，依據(jù)并不客觀，甚至存在根據(jù)個人的判斷進行賦權(quán)的現(xiàn)象。因此，為保證債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系與地方政府債務(wù)風(fēng)險評估機制的一致性，通過兩個過程采用一致的評價標準，應(yīng)在風(fēng)險預(yù)警體系中選擇與債務(wù)風(fēng)險評估過程同樣的評價指標，或者也可以采取覆蓋并超出債務(wù)風(fēng)險評估的評級指標。如可以考慮如可以將資產(chǎn)負債分析法和債務(wù)風(fēng)險資產(chǎn)負債評價指標體系，作為地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系的標準。

三、優(yōu)化地方政府債務(wù)清償保證機制

任何借債都有不能如期清償?shù)娘L(fēng)險。為了給債務(wù)的如期清償提供進一步的保證，地方政府在舉債評估預(yù)算時就應(yīng)該就債務(wù)的未來如期清償或不能如期清償時的擔保措施做一定的準備預(yù)案，如明確償債資金來源及組成結(jié)構(gòu)、建立償債基金、明晰償債責任、債務(wù)化解和違約債務(wù)處理等。

首先，地方政府要明確規(guī)定好將來的償債資金來源及組成部分，并管理這批資金。一般來說，地方政府借債主要用于公共性服務(wù)支出。在確定借債時，政府應(yīng)該按照資金使用的不同項目，預(yù)留好未來償債準備金。如公共投資類如公共交通、公共休閑場所建設(shè)項目所產(chǎn)生的債務(wù)，因其沒有直接的經(jīng)濟效益，一般應(yīng)由地方財政作統(tǒng)一的預(yù)算，如利用地方稅收收入、債券發(fā)行溢價，逐年預(yù)留出一定比例的資金作為償債準備金；而如果借債用于一些收益項目和市場化項目，收益應(yīng)該優(yōu)先預(yù)留一定比例用于清償借債。對于預(yù)留償債資金，地方政府可以通過合適的方式組成償債基金，并通過市場投資達到保值增值的目的。同時，政府要設(shè)法拓寬償債資金來源，在政策范圍內(nèi)拓寬政府投融資渠道，并加強項目管理，提升投資效率；在項目經(jīng)營時，也考慮通過BOT、TOT、PFI和PPP等模式，引入社會資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低政府償債壓力和償債風(fēng)險，增加債務(wù)清償?shù)陌踩禂?shù)。

其次，地方政府要明確償債責任。上級地方政府對下級地方政府的債務(wù)形成、使用和償還要嚴加監(jiān)管，本著“誰借債、誰使用、誰償還”的原則明確各級政府的償債責任；本級地方政府同樣要明確政府各部門及機構(gòu)、全額撥款的事業(yè)單位、融資平臺公司等在形成的債務(wù)中各自作為借債主體的償債責任。對用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益類項目建設(shè)而產(chǎn)生的債務(wù)，地方政府應(yīng)嚴格履行其還款義務(wù)，而對于準公共產(chǎn)品或與公共服務(wù)無關(guān)的債務(wù)，由舉債主體自行承擔償債責任，如果該主體確實無法如期清償，地方政府可通過債務(wù)重組和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等化解、分解債務(wù)，政府一般不兜底。另外，上級地方政府或中央政府要通過相關(guān)規(guī)定明確地方政府舉債、平臺及債務(wù)的投資邊界，將政府債務(wù)納入國家法制體系框架下。

第三，地方政府和上級政府要完善債務(wù)清償擔保機制。一定的債務(wù)清償擔保機制是在借債方因各種原因而無法如期按約定清償債務(wù)時，保證借債方合法權(quán)益，保證社會穩(wěn)定，保證政府公信力的最后兜底機制。由于主觀的預(yù)算不周、經(jīng)營不善和不可抗力等原因，一些地方政府的債務(wù)無法如期清償或仍然留缺口時，地方政府應(yīng)按違約應(yīng)急預(yù)案處理。如可以通過舉債項目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，轉(zhuǎn)移債務(wù)承擔，也可以發(fā)行新增債務(wù)融資清償原債務(wù)，還可以轉(zhuǎn)讓地方政府資產(chǎn)（包括土地等）清償債務(wù)，實在不行，一些公共服務(wù)類項目必須由上級政府兜底承擔。

四、優(yōu)化地方政府債務(wù)監(jiān)督機制

要想實現(xiàn)對地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理進行有效監(jiān)督，至少要綜合運用和發(fā)揮中央政府債務(wù)管理部門、地方人民代表大會、信用評級機構(gòu)的監(jiān)督作用。

首先要發(fā)揮中央政府專門的債務(wù)管理部門的職能。目前中國中央政府的政府債務(wù)管理職責是由財政部預(yù)算司下設(shè)的“地方政府債務(wù)管理處”負責具體業(yè)務(wù)，另外還有一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，“加強地方政府融資平臺公司管理部際協(xié)調(diào)小組”，并沒有地方政府債務(wù)管理權(quán)限，虛監(jiān)，弱監(jiān)問題一直存在。因此，為了實現(xiàn)對地方政府債務(wù)的專業(yè)化、專門化管理，中央政府要成立專門性管理機構(gòu)，制定全國范圍內(nèi)的地方政府債務(wù)相關(guān)管理制度，并實現(xiàn)對各級政府債務(wù)的發(fā)行、規(guī)模、方式、償還、清算等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督與管理。

其次，還要發(fā)揮各級地方政府的權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。按憲法規(guī)定，各級政府是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，受其監(jiān)督并向其負責，因此地方政府的舉債、用債、償債等事項都應(yīng)該主動向人大委員會報告，接受其監(jiān)督。地方各級人民代表大會也應(yīng)從本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況出發(fā)，對地方政府舉債的必要性、規(guī)模、使用方向和償債可能性進行嚴格審查、評估和監(jiān)督。

第三，還可以發(fā)揮各專業(yè)性的信用評級機構(gòu)的作用。信用評級機構(gòu)是地方政府負債情況的客觀評價機制。因此，地方政府要充分利用各專業(yè)性的信用評級機構(gòu)如大公國際、聯(lián)合資信等對自己的借債行為、經(jīng)營項目的可行性及未來的償債能力進行專業(yè)性的審核，從而更準確地了解自己的債務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負債狀況、財務(wù)管理水平，為自己的債務(wù)風(fēng)險評估、管理提供參考。

總之，債務(wù)風(fēng)險歷來都是威脅政府穩(wěn)定、降低政府公信力，最終可能會影響地區(qū)經(jīng)濟和穩(wěn)定甚至世界經(jīng)濟和穩(wěn)定的重要問題。中國的政府債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險。中央政府和地方政府必須通力配合，構(gòu)建和優(yōu)化債務(wù)風(fēng)險管理機制，以降低地方政府的潛在債務(wù)風(fēng)險，維護社會穩(wěn)定。